Kamu idarelerinde yiyecek yardımı nakdi olamaz, yemek verme şeklinde yapılmalı; aksi kamu zararı ve sorumluluk doğurur. (Sayıştay)

Konu: Yemek yardımının, yemek verme yerine para ile temsil edilen araçlar vasıtasıyla yapılması.

315 sayılı ek ilam ile; … İl Özel İdaresi personeline yapılan yiyecek yardımının yemek verme yerine para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla, … ve Ticaret A.Ş’den yapılması nedeniyle … TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

Sorumlu temyiz dilekçesinde özetle; Sayıştay 1.Daire Başkanlığının 108 sayılı ilama ek 251 sayılı ilam ile … İl Özel İdaresi personeline yiyecek yardımının yemek verme yerine, ticket vasıtasıyla … ve Ticaret AŞ’den yapılması ve firmaya yapılan ödemelerin tamamının kamu zararı olarak tespit edilerek toplam … TL kamu zararına neden olunduğu gerekçesiyle tazmin hükmü verdiğini, Sayıştay Temyiz Kurulunun 14.06.2016 tarihli ve 42055 tutanak numaralı bozma kararı üzerine, Sayıştay 1. Dairesinin Temyiz Kurulu kararına uymayarak almış olduğu kararda toplam … TL kamu zararına neden olunduğunu hükme bağladığını,

1- Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin, yemek verme hizmetinin farklı şekillerde yerine getirilebilmesini mümkün kıldığını, Buna göre kamu kurum ve kuruluşlarında yemekhane kurulması mümkün olmakla birlikte, böyle bir durumda İl Özel İdaresinin yemekhane kurmasının büyük bir maliyet getireceğini çünkü kendi hizmet binasının dahi Hazineden tahsisli olduğunu, kamu hizmetinin görülmesi için bile yetersiz bulunduğunu,

Yemekhane oluşturabilmek için kira, demirbaş, amortisman, personel, yakıt, elektrik, su gibi giderleri olacağını,

Bu nedenle İl Özel İdaresi, yemekhane ile hizmet vermenin fiilen mümkün olmaması sebebiyle personele yemek verilmesi tercihini 4734 Sayılı Kamu İhale Kanununun 19 uncu maddesine uygun olarak açık teklif usulü ile Hizmet Alımı ihalesi yapılması şeklinde kullandığını,

2- 15.01.2003 tarih ve 24994 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren (2) Sıra Nolu Bütçe Uygulama Talimatının 4 üncü maddesinde;

“Kuruluşlar, hizmetlerin özelliği, yemek maliyetleri ve yemek servisinin farklı mahallerde daha iyi şartlarda sunulması gibi hususları dikkate alarak belirtilen miktarların üzerinde de yemek bedeli tespit edebilir.” denildiğini,

Böylece hizmetin kaliteli ve amaca yönelik iyi şartlarda, tüm personelin yararlanacağı şekilde yapılmasının belirtildiğini, yemek hizmeti verilen yerlerin olumsuz şartları değerlendirildiğinde, yemek hizmetinden faydalanması fiilen mümkün olmayan personelin yemek fişi/kartı kullanarak bulundukları ilçe veya mahalde yemek yemelerinin sağlanması ile mağduriyetlerinin giderilmesi; mevcut bütçe rakamlarına yük getirmemesi; yaygın ve kaliteli hizmet alınması idarenin, talimat hükmünü uygulama noktasındaki gerekçelerini oluşturduğunu; aslında il özel idaresi personeline yiyecek yardımının yemek verme yerine, para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla yapılmasını amaç edinmediğini bu nedenle de nakdi bir kazanımın söz konusu olamayacağını,

Öyle ki; bu hukuki düzenlemelere paralel olarak çok sayıda il özel idaresi ve Belediyenin 2013 yılından öncede, sonrada aynı şekilde hizmet alımı ihalesi ihtiyaçlarını karşıladığını ve halen karşılamaya da devam ettiğini,

Nitekim Sayıştay 1 Dairesinin, 16.03.1995 gün ve 95/750 sayılı kararında;

“… yemek pişirme ve servise hazır hale getirme işi hizmet tanımı içinde kaldığından 2886 sayılı Devlet İhale Kanununun 51 inci maddesinin (i) bendine göre ihale edilmesi mümkün olduğunu” açıkladığını, Sayıştay’ın bu ve benzeri kararlarında yemek pişirme ve servisinin ihale yöntemiyle karşılaşabileceğini öngördüğünü, 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun yürürlüğe girmesiyle de, Kanunun 4 üncü maddesindeki tanımlamayla da konusu ve kapsamı aynı olduğu için yemek hazırlama ve dağıtım işinin hizmet alımı olarak değerlendirilmesinde aykırılık söz konusu olmayacağını,

3-Temyiz Kurulunun 23.05.2000 gün ve 24760 sayılı kararında; “Yiyecek yardımı, yemek verilerek yapılamamakla birlikte yemek servisi kurulması halinde de söz konusu yemek malzemelerinin alınacağı, ayni olarak yapılan yiyecek yardımı tutarının bütçeye konan ödeneği aşmadığı da dikkate alındığında yönetmelikte aranan maksadın gerçekleşmiş olması nedeniyle tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmiştir.” denildiğini, Kurulun bu kararı ile belirli kurallar dâhilinde yemek yardımının yemek malzemeleri olarak verilmesinde de mevzuata aykırılık bulmadığı kanaatında olduğunun anlaşıldığını,

4- Sayıştay Temyiz Kurulunun (kendilerinin ilk başvurularında verdiği kararda) 14.10.2016 tarih ve 42055 sayılı Temyiz Kurulu Tutanağında;

“Yönetmeliğin “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde yer alan: “Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.” denildiğini,

5- 6360 sayılı Kanun ile … İl Özel İdaresinin kapandığını ve personelinin değişik kurumlara dağıtılmış olduğunu, bir kısım personelin emekli olduğu bu nedenle de tazmin kararında ısrar edilmesi durumunda ahiz konumunda olanlardan tahsilatın yapılmasının neredeyse imkânsız olduğunu, kanunen ödemeden sorumlu olanların söz konusu miktarı görevleri gereğince yaptıklarından, ilgili miktarın sadece kendilerine yüklenmesi durumunda tahsili imkânsız bir durumun var olduğu hususlarının da dikkate alınmasını istediklerini,

Gerek konuyla ilgili olarak daha önce taraflarınca yapılmış olan savunmalar ve ekleri, gerekse yukarıda bahsedilen nedenler ve gerekse de Sayıştay Savcısı …’nun 12.02.2016 tarihli ve Başsav.2016 – 16903 – 28339 sayılı Başkanlık Makamına sunduğu mütalaası ile benzeri olaylarda tazmin kararını kaldıran birden fazla Temyiz Kurulu Kararının da bulunduğu göz önünde bulundurularak ve yine 09.12.2016 tarihli ve 315 sayılı Sayıştay 1. Dairesi Ek İlamındaki Savcı Görüşünün dikkate alınarak, 2013 yılında Mülga … İl Özel İdaresi Personeline verilen yemek bedeli ile ilgili olarak verilen tazmin hükmünün kaldırılmasını istemiştir.

315 sayılı ek ilama 41852 nolu dosya ile temyiz başvurusunda bulunan … (İhale onay belgesini düzenleyen) ve 41890 nolu dosya ile temyiz başvurusunda bulunan … (harcama ve ihale yetkilisi), yukarıda belirtilen … (harcama yetkilisi)’ın temyiz gerekçelerine ilave olarak;

Sayıştay Temyiz Kurulunun (ilk başvurularında verdiği kararda) 14.10.2016 tarih ve 42055 sayılı tutanağında; “bu açıklamalar çerçevesinde ihale komisyonunda yer alan şahısların da sorumlu olmamaları gerektiği, ödeme emrini imzalayan gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisinin sorumlu olması gerektiği anlaşılmıştır.” denildiğini belirterek ayrıca sorumluluğa da itiraz etmişlerdir.

315 sayılı ek ilama temyiz başvurusunda bulunan 41858 nolu dosya ile …, 41859 nolu dosya ile …, 41880 nolu dosya ile …, 41889 nolu dosya ile … İhale komisyonu üyeleri olarak 41809 nolu dosyada esasa ilişkin olarak yapılan itirazlara ilaveten;

4734 sayılı Kanunun, ihale yetkilisi ve ihale komisyonu kavramlarını düzenlemiş ve her birinin görev ve yetkisini maddeler halinde belirlemiş olduğunu, ihale yetkilisinin ihale kararını aldıktan sonra ihale komisyonunu oluşturduğunu, ihale komisyonunun ihaleyi yapıp yapmama yetkisinin bulunmadığını ancak ihaleyi mevzuata uygun şekilde yürütme görevi bulunduğunu, bu anlamda ihale yetkilisinin ihale kararı almasında da ihale komisyonunun bilgisi ve dahlinin bulunmadığını, ihale komisyon üyesi sıfatıyla yemek yardımı ihalesi sebebiyle kamu zararı oluşmasından sorumlu tutulmalarının, 4734 sayılı Kanun ve bu Kanuna uygun olarak çıkarılan yönetmelik ve genel tebliğlerde yer alan hükümlerle bağdaşmadığını ileri sürerek sorumluluğa itiraz etmişlerdir.

Başsavcılık mütalaasında;

“… Dilekçede özetle; Kurumlarında çalışan personelin öğle yemeği ihtiyacının 4734 sayılı Kanuna uygun hizmet alımı ihalesi yapıldığını ve ihale kapsamında yenen yemek bedellerinin firmaya ödenmesinin 657 sayılı Kanunun 212 nci maddesine istinaden çıkarılan Memurlara Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4,5,6,7 ve 9 uncu maddeleri ile (2) nolu Bütçe Uygulama Talimatına uygun olduğunu,

Ayrıca Bütçe Uygulama Talimatına uygun olarak yemek yiyen memurlardan katılım bedeli alındığını, yemek hizmeti satın alınması karşılığında yapılan ödemenin yasal olduğunu ve konuya ilişkin dilekçesinde belirtilen Sayıştay Temyiz Kurulunun örnek kararlarının bulunduğunu ileri sürerek tazmin kararının kaldırılmasını, istemektedir.

657 sayılı Kanunun 212 nci maddesine dayanarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinde: “Yiyecek Yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına memur kadrosu adedine göre kurum bütçesine konacak ödenekle karşılanır.” demektedir. Aynı Yönetmeliğin 9 uncu maddesinde yemek maliyetinin hesaplanmasına dahil edilmeyecek kalemlerin dikkate alınarak yemek maliyetinin hesaplanması esastır.

Bu hükme göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği varsayılarak konulan yiyecek yardımı ödeneğini aşmamak üzere harcama yapılabilecektir.

Yemek maliyetinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretinin tarifesi her yılbaşında Bütçe Uygulaması Talimatı ile belirlenmektedir.

Dosyanın incelenmesinde adı geçen İl Özel İdaresi memurların öğle yemeği ihtiyacını 4734 sayılı Kanuna göre yemek ihalesi sonucunda ihaleyi kazanan yemek firmasından karşılamış olup yemek yiyen memurlardan 2013 yılı 2. Nolu Bütçe Uygulama Talimatına uygun katkı payı tahsil edildiği anlaşıldığından yapılan ödeme yasaya uygundur.

Ayrıca; benzeri olaylarla ilgili verilen tazmin kararını kaldıran birden fazla Temyiz Kurulu Kararı bulunduğundan tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesinin uygun olacağı” denilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Yiyecek Yardımı” başlıklı 212 inci maddesi uyarınca çıkanları Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4 üncü maddesinde:

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak, üzere bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2255 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkındaki Kanuna göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” hükmüne yer verilmiştir.

Öte yandan “2013 yılı Bütçe Kanununa Eklenen ve Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esasları Düzenleyen (E) Cetveli” nin 38 inci maddesinde “657 sayılı Kanunun 212 nci maddesine dayanılarak hazırlanan ve 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4 üncü maddesi uyarınca yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere kurum bütçelerinden yapılan yemek yardımı Ankara, İstanbul ve İzmir illerinin büyükşehir belediyesi sınırları içinde görev yapan personel için yemek maliyetlerinin azami üçte ikisi olarak uygulanabilir.” denilmiştir.

Buna göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir.

Bu nedenle Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin kalanını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktarı bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen Bütçe Kanunu hükmüne aykırıdır. Kaldı ki devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek amacıyla hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Yardım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı ve bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmayacağı açık bir şekilde ifade edilmektedir.

Zira, bahsi geçen Yönetmeliğin “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde yer alan; “Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de; bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.

Dolayısıyla yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi gerektiği, buradan kamu zararı tutarının, yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatındaki rakamlar arasındaki fark olması gerektiği anlaşılmaktadır.

Ayrıca bu açıklamalardan; ihale komisyonunda yer alan şahısların da sorumlu tutulmaması, ödeme emrini imzalayan gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisinin sorumlu olması gerektiği sonucu ortaya çıkmaktadır.

Bu nedenle 1.Daire tarafından 251 sayılı ek ilama ek 315 sayılı ek ilam ile … TL’ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün, 14.06.2016 tarih ve 42055 tutanak sayılı Temyiz Kurulu kararında belirtildiği üzere gerek kamu zararı gerekse sorumluların yeniden belirlenmesi için tekrardan BOZULARAK dosyanın ilgili Daireye gönderilmesine, oy çokluğu ile,

Karşı oy gerekçesi

Üyeler …, …, …, …, … ve …’in karşı oy gerekçesi:

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212 nci maddesinde: “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanacağı; “Yardım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisinin, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.

Söz konusu Yönetmelikte yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanuna tabi personele yiyecek yardımının kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde de, “Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, .. ifade eder.” denilmektedir. Buna göre para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması, Kamu İhale Kanununun yukarıya alınan hizmet tanımı kapsamında bulunmamaktadır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 71 inci maddesinin 1 inci fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, 2 nci fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. Aynı Kanunda, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” da kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır.

Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idare işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanununa aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir. Ayrıca yiyecek yardımının, 4734 sayılı Kanunun cevaz verdiği yemek hazırlama ve dağıtım hizmeti yerine personele para temsili araçlar sağlanarak yapılmasına olanak veren ihale sürecinde yer alanların da sorumluluğu bulunmaktadır. Bu nedenle yapılan ödemeden ödeme emri belgesini imzalayan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin yanı sıra ihale komisyonu üyelerinin de sorumlu tutulmaları gerekmektedir. Bu nedenle verilen tazmin hükmünün tasdiki gerekir.

Karar verildiği 19.04.2017 tarih ve 42999 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.