TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2020/46605-S.20.51515
BAŞVURU NO : 2020/4787
KARAR TARİHİ : 16/06/2020
TAVSİYE KARARI ,TCKN:
Adres:
BAŞVURUYA KONU İDARE : ADANA BÜYÜKŞEHİR BELEDİYE BAŞKANLIĞI
ÇUKUROVA BELEDİYE BAŞKANLIĞI
Başvuranın taşınmazları üzerindeki 40,02 m2 hisselerinin
BAŞVURUNUN KONUSU :
arsa bedelinin tazminat olarak taraflarına ödenmesi ve taşınmaz mülkiyetinin ilgili idare adına tescil talebi hk.
BAŞVURU TARİHİ : 12/03/2020
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Kurumumuza tarafından yapılan şikâyet başvurusunda; ( ve ( özetle, Adana ili Çukurova ilçesi mahallesi, ada parsel numaralı yüzölçümlü taşınmaz üzerinde ayrı ayrı taraflarına ait / oranında payları olduğunu, söz konusu taşınmazın TSM’nin 28/10/2002 tarih ve yevmiyesi ile 1/5000 ölçekli nazım imar planına uygun 1/1000 ölçekli uygulama imar planına göre park alanı olarak ayrıldığını, taşınmazlarına kamulaştırmasız el atıldığını, konu hakkında Çukurova Belediye Başkanlığına başvurduklarını ve kamulaştırma yetkisinin
Büyükşehir Belediyesine ait olduğunu belirtir cevabi yazı aldıklarını bunun üzerine Adana
Büyükşehir Belediyesinden kamulaştırma talebinde bulunduklarını ancak bu sefer de kamulaştırma yetkisinin ilçe belediyesine ait olduğunu belirtir bir cevap aldıklarını iddia ve ifade ederek taşınmazları üzerindeki 9/2400’er (20.01×2=40,02m2.) oranındaki hisselerinin arsa bedelinin tazminat olarak taraflarına ödenmesi ve taşınmaz mülkiyetinin ilgili idare adına tescilini talep etmiştir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Şikâyet başvurusunun çözüme kavuşturulması amacıyla Çukurova Belediye Başkanlığından 07/04/2020 tarih, sayılı yazımız ile bilgi ve belge talep edilmiş olup, adı geçen
Başkanlığın 29/04/2020 tarih ve E. sayılı cevabi yazısında;
2.1 Belediyeleri sınırları içerisinde bulunan Mahallesi, ada numaralı
parselin Belediyelerince kamulaştırma programına dahil edilmediği ve Belediyeleri taşınmazlarında trampaya uygun alan bulunmadığı, 2.2. Söz konusu parselin 1/1000 ölçekli uygulama imar planında “park” olarak görüldüğü, ancak ABBM’nin 16/03/2018 tarih – – sayılı kararı ile yüz ölçümü 5 dönüm ve üstü yeşil alanlarının Büyükşehir Belediyesinin sorumluluğunda, 5 dönümden küçük yeşil alanlarının merkez ilçe belediyelerin sorumluluğunda bırakılmasının kararlaştırıldığı, 2.3. Bahse konu Mahallesi, ada no.lu parselin kamulaştırma işlemlerinin
ABBM tarafından yapılması gerektiği belirtilmiştir.
3. Adana Büyükşehir Belediye Başkanlığının 07/05/2020 tarih ve E. sayılı cevabi yazısında; 3.1. Başvuranın konu ile ilgili olarak CİMER’e başvuruda bulunduğunu, bu başvuru kapsamında Adana Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünce idarelerinden konu hakkında bilgi istendiğini, Emlak ve İstimlak Daire Başkanlıklarının 30.03.2020 tarih ve sayılı yazısı ile konu hakkında Adana Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğüne bilgi verildiği, 3.2. Söz konusu yazıda Mahallesi ada parselin imar planında “Su Deposu” olarak görüldüğü ancak daha sonra İmar plan tadilatı ile söz konusu parselin park alanına dönüştürüldüğü, 3.3. Mahallesinde bulunan 5.337,00 yüzölçümlü ada parselde 676,02’lik hissenin ASKİ Genel Müdürlüğü adına kayıtlı olup konunun bu yönüyle de değerlendirilmesi gerektiğinin düşünüldüğü, 3.4. Çukurova İlçesi, Mahallesinde bulunan ada parselin imar planında
Parklar ve Çocuk Bahçesi olarak görüldüğü, 3.5. Yazıları ekinde sunulan Google Sokak Panoraması görüntülerinde söz konusu ada parsel üzerinde etrafı demir çitlerle çevrili prefabrik yapılar bulunduğu, 3.6. Kamulaştırma çalışmalarının, Belediyelerinin kamulaştırma programına alınan taşınmazlar için ödenek olması durumunda kısım kısım yapılabildiği, kamulaştırma programında bulunmayan Mahallesi ada parselde Belediyelerince fiili el atma bulunmayıp söz konusu parseldeki hissedarların İdare Mahkemelerinde Plan İptali ya da Hukuki El
Atmadan kaynaklı Tazminat Davası açma haklarının saklı bulunduğu, 3.7. Söz konusu taşınmazın imar planlarında park alanı olarak planlı olduğu, 1996 yılı nazım imar planlarında su deposu olarak görülen taşınmazın, daha sonra 1/1000 ölçekli planlarda (tarihi tespit edilememektedir) park olarak planlandığı, 2008 ve 2013 yıllarında onaylanan revizyon nazım imar planları ile park alanı fonksiyonu korunmuş olup, en son 1/1000 ölçekli uygulama imar planında da park alanı olarak plan yürürlüğünün devam ettiği, 3.8. Başvuranın taşınmazının bulunduğu bölgede 3194 sayılı imar yasasının 18 nci maddesi kapsamında ilk arsa ve arazi düzenlemesinin Seyhan İlçe Belediyesi tarafından 22.04.1998 tarih ve 2020 sayılı Encümen Kararı ile yapıldığı, daha sonra bölgede Seyhan İlçe Belediyesi
Encümeni 15.08.2002 tarih ve sayılı Encümen Kararı ile onaylanan yeni bir arsa ve arazi düzenlemesi yapıldığı, 3.9. Emlak ve İstimlak Daire Başkanlığının yazısında, “Kamulaştırma programımızda bulunmayan Mahallesi ada parselde Belediyemizce fiili el atma bulunmayıp söz konusu parseldeki hissedarların İdare Mahkemelerinde Plan İptali ya da
Hukuki El Atmadan kaynaklı Tazminat Davası açma hakları saklı bulunmaktadır…” bilgisine yer verildiği, başvuranın paydaşı bulunduğu taşınmazın kamulaştırma programında yer almadığı, 3.10. İmar Daire Başkanlığının yazısında, “İmar planlarında yeşil alan olarak planlanmış olan taşınmazın imar planı değişikliği yapılması ile ilgili; Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliğinin
İmar Planı Değişiklikleri başlıklı 26. Maddesinin 3. Bendinde; “İmar planlarında bulunan sosyal ve teknik altyapı alanlarının kaldırılması, küçültülmesi veya yerinin değiştirilmesine dair plan değişiklikleri zorunluluk olmadıkça yapılmaz. Zorunlu hallerde böyle bir değişiklik
yapılabilmesi için:
a) İmar planındaki durumu değişecek olan sosyal ve teknik altyapı alanındaki tesisi gerçekleştirecek ilgili yatırımcı Bakanlık veya kuruluşların görüşü alınır.
b) İmar planında yer alan yol hariç sosyal ve teknik altyapı alanlarının ve kamuya ait sosyal ve kültürel tesis alanlarının kaldırılabilmesi veya küçültülmesi ancak bu tesislerin hitap ettiği hizmet etki alanı içinde eşdeğer yeni bir alanın ayrılması suretiyle yapılabilir. Eşdeğer alanın ayrılmasında yüzölçümü ve konum özellikleri korunur. Bu alanların yerinin değiştirilmesinde, mevcut plandaki hizmet etki alanına göre aynı uygulama etabı veya bölge içinde kalması, yaya erişim mesafelerinin dikkate alınması ve yeni tespit edilen alanın tesisin yapılmasına müsait olması zorunludur.
Düzenleme ortaklık payından elde edilen alanların yüzölçümleri toplamının altına düşülmemek kaydıyla, plan değişikliği ile kaldırılan yol alanlarının miktarları, düzenleme ortaklık payından oluşturulan park, çocuk bahçesi, meydan gibi açık ve yeşil alanlarda kullanılabilir. Ancak yol hariç düzenleme ortaklık payına tabi bir kullanımın kamu ortaklık payına tabi bir kullanıma dönüştürülmek istenilmesi halinde, düzenleme ortaklık payına tabi alanın hizmet edeceği etki alanında eşdeğer bir alan ayrılır.” denildiği, Mekânsal Planlar
Yapım Yönetmeliğinin bu maddesi uyarınca bahse konu alanda plan değişikliği yapılmasının uygun bulunmadığı bilgisine yer verilmiş olup bu bilgi doğrultusunda söz konusu taşınmazın park alanı dışında farklı bir fonksiyon olarak imara açılmasının mümkün görünmediği, 3.11. Başvuranın taşınmazının eşdeğer bir arsa ile trampa edilmesi hususunun ancak kamulaştırma aşamasında değerlendirilebilecek bir durum olup 2942 sayılı Kamulaştırma
Yasasının buna imkân vermediği ve başvuranın taşınmazı onaylı imar planlarında park alanı olarak ayrıldığından, 2942 sayılı Kamulaştırma Yasası uyarınca kamulaştırılmasında hukuki bir engel bulunmadığı, 3.12. Belediye mevzuatında, Büyükşehir Belediyesi kurulan yerlerde parkların yapılması ve bakımı hem Büyükşehir Belediyesi hem de ilçe belediyelerinin görev ve yetkisi bulunmasına karşılık hangi parkların Büyükşehir Belediyesi, hangilerinin İlçe belediyelerince yapılacağı konusunda açık bir düzenlemeye yer verilmediği, uygulamada bu sorun 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 27. maddesinde yer verilen, “Madde 27 (Değişik birinci fıkra: 12/11/20126360/11 md.) Büyükşehir kapsamındaki belediyeler arasında hizmetlerin yerine getirilmesi bakımından uyum ve koordinasyon, büyükşehir belediyesi tarafından sağlanır. Büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyeleri veya ilçe belediyelerinin kendi aralarında hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili ihtilaf çıkması durumunda, büyükşehir belediye meclisi yönlendirici ve düzenleyici kararlar almaya yetkilidir.
(…)büyükşehir belediyelerinde meydan, bulvar, cadde, yol, sokak, park, spor ve kültürel tesislerin büyükşehir belediyesi ile büyükşehir kapsamındaki diğer belediyeler arasında dağılımına ilişkin esaslar büyükşehir belediye meclisi tarafından belirlenir…” hükmüne dayanılarak Büyükşehir Belediye Meclisince alınan yönlendirici ve düzenleyici kararlar ile çözümlendiği, 3.13. Adana Büyükşehir Belediye Meclisinin 16.03.2018 tarih ve sayılı kararı ile Merkez Çukurova, Seyhan, Yüreğir, Sarıçam ve Karaisalı ilçelerinde, “…imar planlarında park ve yeşil alan olarak belirlenen/belirlenecek ve yapılacak 5 dönüm ve üstü yeşil alanların Büyükşehir Belediyesi sorumluluğunda, 5 dönümden küçük yeşil alanların
Merkez İlçe Belediyeleri sorumluluğunda bırakılması”nın kararlaştırıldığı, 3.14. Başvuranın paydaşı olduğu ve park alanı olarak planlanan taşınmazın yüzölçümü 5 dönümden büyük olduğundan bu parkın yapımı ve dolayısıyla kamulaştırma yetkisinin, yukarıda aktarılan yönlendirici ve düzenleyici nitelikteki meclis kararı uyarınca Büyükşehir
Belediyesine ait olduğu, 3.15. Hukuk Müşavirliklerinin yürürlükte bulunan imar planlarında “Park Alanı” olarak ayrılan taşınmazın, hukuki el atmadan kaynaklanan herhangi bir tazminat davası açılmasına gerek kalmadan belediyeleri tarafından kamulaştırma programına alınarak kamulaştırmasında hem belediyeleri açısından hem de taşınmaz malikleri açısından maddi ve hukuki yarar bulunduğu görüşünde olduğu hususları tespit edilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
4. 18/10/1982 tarihli ve 2709 sayılı T.C. Anayasası’nın 4.1. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında, “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu
Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”; 4.2. “Mülkiyet hakkı” başlıklı 35.maddesinde, “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.”; 4.3. “Kamulaştırma” başlıklı 46. maddesinin birinci fıkrasında, “Devlet ve kamu tüzel kişileri; kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve usullere göre, kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idarî irtifaklar kurmaya yetkilidir.”; 5. 03/05/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 5.1. “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, “Bu Kanun, yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların; plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak amacıyla düzenlenmiştir.”; 5.2. “İmar programları, kamulaştırma ve kısıtlılık hali:” başlıklı 10. maddesinde, “Belediyeler; imar planlarının yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay içinde, bu planı tatbik etmek üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlarlar… Beş yıllık imar programları sınırları içinde kalan alanlardaki kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerleri ilgili kamu kuruluşları, bu program süresi içinde kamulaştırırlar. Bu amaçla gerekli ödenek, kamu kuruluşlarının yıllık bütçelerine konulur. İmar programlarında, umumi hizmetlere ayrılan yerler ile özel kanunları gereğince kısıtlama konulan gayrimenkuller kamulaştırılıncaya veya umumi hizmetlerle ilgili projeler gerçekleştirilinceye kadar bu yerlerle ilgili olarak diğer kanunlarla verilen haklar devam eder.”; 5.3. “İmar planlarında umumi hizmetlere ve kamu hizmetlerine ayrılan yerler:” (Başlığı ile Birlikte Değişik:4/7/2019-7181/7 md.) başlıklı 13. maddesinde, “Özel hukuk kişilerinin mülkiyetinde olup uygulama imar planında düzenleme ortaklık payına konu kullanımlarda yer alan taşınmazlar; a) Bu kullanımlardan umumi hizmetlere ayrılan alanlar öncelikle 18 inci maddeye göre arazi ve arsa düzenlemesi yapılarak, b) 4/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu kapsamında sırasıyla, ilgisine göre
Hazine veya ilgili idarelerin mülkiyetindeki taşınmazlar ile trampa yapılmak veya satın alınmak suretiyle, ilgili kamu kurum ve kuruluşunca kamulaştırılarak kamu mülkiyetine geçirilir.
Düzenleme ortaklık payına konu kullanımlardan yol, meydan, ibadet yerleri, park ve çocuk bahçeleri hariç olmak üzere yapı yapılabilecek diğer alanlarda; alanların kamuya geçişi sağlanıncaya kadar maliklerinin talebi hâlinde ilgili kamu kuruluşunun uygun görüşü alınarak plandaki kullanım amacına uygun özel tesis yapılabilir.
İlgili mevzuat uyarınca hiçbir şekilde yapı yapılamayacak alanlarda muvakkat da olsa yapı yapılmasına izin verilmez. Mevcut yapılar kamulaştırılıncaya kadar korunabilir. Bu alanlarda beş yıllık imar programı süresi içinde, birinci fıkranın (a) ve (b) bentlerine göre işlem tesis edilerek parsel, kamu mülkiyetine geçirilmek zorundadır. Bu süre en fazla bir yıl uzatılabilir.
…”; 6. 04/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu 6.1.“Amaç ve kapsam” başlıklı 1. maddesinin birinci fıkrasında, “Bu Kanun; kamu yararının gerektirdiği hallerde gerçek ve özel hukuk tüzelkişilerinin mülkiyetinde bulunan taşınmaz malların, Devlet ve kamu tüzelkişilerince kamulaştırılmasında yapılacak işlemleri, …karşılıklı hak ve yükümlülükler ile bunlara dayalı uyuşmazlıkların çözüm usul ve yöntemlerini düzenler.”; 6.2. Ek 1. maddesinin birinci fıkrasında, “(Ek: 20/8/2016-6745/33 md.) Uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmî kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında, uygulama imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde imar programları veya imar uygulamaları yapılır ve bütçe imkânları dâhilinde bu taşınmazlar ilgili idarelerce kamulaştırılır veya her hâlde mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılır/yaptırılır. (İptal: Anayasa Mahkemesinin 20/12/2018 tarihli ve E.: 2016/181 K.: 2018/111 sayılı Kararı ile); 6.3. Geçici Madde 11- (Ek: 20/8/2016-6745/34 md.) (İptal birinci fıkra: Anayasa
Mahkemesinin 28/3/2018 tarihli ve E: 2016/196 ve K: 2018/34 sayılı kararıyla.) (İptal ikinci fıkra: Anayasa Mahkemesinin 28/3/2018 tarihli ve E: 2016/196 ve K: 2018/34 sayılı kararıyla.)
7. 14/6/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun
Görevi” başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasında, Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”; 8. 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu
Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmeliğin “Tavsiye kararı” başlıklı 32. maddesinde, “İnceleme ve araştırma sonucunda şikâyetin yerinde olduğu kanaatine varılması hâlinde tavsiye kararı verilir…”; Düzenlemelerine yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ YAHYA AKMAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
9. Kamu Denetçisi incelemesi neticesinde başvurunun kabulü ile Anayasa ile güvence altına alınan “mülkiyet hakkına saygı” ilkesinin korunması için; taşınmazın 4/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu kapsamında satın alınmak suretiyle ivedilikle kamulaştırılması hususunda Adana Büyükşehir Belediyesine tavsiyede bulunulması yönünde hazırladığı karar önerisini Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi’ne sunmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme 10. Başvuran özetle, park alanı olarak ayrılan 40,02 m2 hisselerinin arsa bedelinin tazminat olarak taraflarına ödenmesi ve taşınmaz mülkiyetinin ilgili idare adına tescilini talep etmiştir.
11. Dosyası kapsamında mevcut bilgi ve belgelerin incelenmesi neticesinde, 1996 yılı nazım imar planlarında su deposu olarak görülen taşınmazın, daha sonra 1/1000 ölçekli planlarda park olarak planlandığı, 2008 ve 2013 yıllarında onaylanan revizyon nazım imar planları ile park alanı fonksiyonu korunan taşınmazın en son 1/1000 ölçekli uygulama imar planında da park alanı olarak kaldığı ve plan yürürlüğünün devam ettiği, ununla birlikte taşınmaza ait tapu kaydından arsa niteliğindeki taşınmazın başvuran malik oğlu tarafından sistem numarası ile 28/10/2002 tarih ve yevmiye sayılı işleme istinaden 9/2400 hisse paylı ve 20,01m2 olarak imar suretiyle edinildiği, yine taşınmazın kızı tarafından sistem numarası ile 28/10/2002 tarih ve yevmiye sayılı işleme istinaden / hisse paylı ve 20,01m2 olarak imar suretiyle edinildiği hususları tespit edilmiştir.
12. Bilindiği üzere, Anayasanın 35. maddesinde, herkesin mülkiyet hakkına sahip olduğu ve bu hakkın ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabileceği hüküm altına alınmış olup, 46.
maddesinde ise özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamının veya bir kısmının kamu yararının gerektirdiği hallerde, kanunla gösterilen esas ve usullere göre kamulaştırılabileceği düzenlemesine yer verilmiştir. Mülkiyet hakkına müdahalede bulunulurken temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri düzenleyen Anayasanın 13. maddesinin de göz önünde bulundurulması gerekmekte olup, anılan madde uyarınca temel hak ve özgürlükler, demokratik toplum düzeninin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olmaksızın
Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir.
Dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin Anayasaya uygun olabilmesi için müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir (AYM, Başvuru Numarası: 2017/24715, Karar Tarihi : 16/06/2020 20/9/2018 R.G. Tarih ve Sayı : 2020/46605-S.20.51515 16/10/2018-30567).
13. Anayasanın 46. maddesindeki düzenlemeye benzer şekilde 2942 sayılı Kamulaştırma
Kanunu ile de kamu yararının gerektirdiği hallerde özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamının veya bir kısmının devlet ve kamu tüzel kişilerince kamulaştırılabileceği hüküm altına alınmıştır. 20/08/2016 tarihli ve 6745 sayılı Kanunun 33. maddesi ile 2942 sayılı
Kamulaştırma Kanununa eklenen Ek 1. maddesi ile uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmî kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar için uygulama imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde imar programları veya imar uygulamalarının yapılacağı, bütçe imkânları dâhilinde bu taşınmazların ilgili idarelerce kamulaştırılacağı veya her hâlde kişilerin mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılacağı/yaptırılacağı hüküm altına alınmıştır.
14. 3194 sayılı İmar Kanunuyla, yerleşim yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların; plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak amacıyla aynı Kanunun 7. ve 8.
maddesiyle belirli nüfusu aşan belediyelere imar planlarını hazırlama ve yürürlüğe koyma yükümlülüğü getirilmiş olup, 10. maddesinde de belediyelere, imar planlarını uygulamak üzere belirtilen süre içinde imar programı hazırlama; ilgili yatırımcı kamu kuruluşlarına ise imar programlarında kendi görev alanlarındaki kamu hizmetine tahsis edilmiş özel mülkiyete konu taşınmazları kamulaştırma yükümlülüğü getirilmiştir. 4/7/2019 tarihli ve 7181 sayılı
Kanunun 7. maddesi ile değişik Kanunun 13. maddesinde ise, özel hukuk kişilerinin mülkiyetinde olup uygulama imar planında düzenleme ortaklık payına konu kullanımlarda yer alan taşınmazların; bu kullanımlardan umumi hizmetlere ayrılan alanların öncelikle 18.
maddeye göre arazi ve arsa düzenlemesi yapılarak ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu kapsamında sırasıyla, ilgisine göre Hazine veya ilgili idarelerin mülkiyetindeki taşınmazlar ile trampa yapılmak veya satın alınmak suretiyle, ilgili kamu kurum ve kuruluşunca kamulaştırılarak kamu mülkiyetine geçirileceği hüküm altına alınmıştır.
15. Anayasa Mahkemesi, kamu makamlarının özellikle büyük şehirlerin gelişmeleri gibi karmaşık ve zor bir alanda kendi imar politikalarını uygulamak için geniş bir takdir alanı kullanmalarının doğal olduğunu kabul etmekle, belirtilen takdir yetkisinin Anayasanın 35.
maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkını ve Anayasanın 13. maddesinde yer verilen güvence ölçütlerini gözetecek şekilde kullanılıp kullanılmadığının denetlenmesi gerektiğini vurgulamaktadır. Bu bağlamda, mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin kamu yararı amacına dönük olması yeterli olmayıp ayrıca ölçülü olması da gerekmektedir. Bir başka deyişle, özel mülkiyette bulunan taşınmazların imar uygulamasında kamu hizmeti alanı olarak ayrılmasında kamusal yarar bulunmakla birlikte bu yolla malike aşırı ve orantısız bir külfet yüklenmemelidir. İmar uygulamalarıyla taşınmazların kamu hizmetine ayrılmasındaki kamu yararı amacı ile başvurucuların mülkiyet hakkının korunması arasında olması gereken adil denge ise, ancak taşınmazın makul bir süre içinde kamulaştırılması yoluyla sağlanabilir (AYM, Başvuru Numarası: 2017/24715, Karar Tarihi : 16/06/2020 20/9/2018 R.G. Tarih ve Sayı : 2020/46605-S.20.51515 16/10/2018-30567).
16. Mülkiyet hakkına müdahaleler en yaygın olarak uygulama imar planları ile yapılmakta olup, Yargıtay Hukuk Genel Kurulu 15/12/2010 tarihli ve E:2010/5-662, K:2010/651 sayılı kararında, “…uzun yıllar programa alınmayan imar planının fiilen hayata geçirilmemesi nedeniyle kamulaştırma ya da takas cihetine gitmeyen davalı İdarenin, malikin taşınmaz üzerindeki tasarruf hakkını belirsiz bir süre için kullanılamaz hale getirdiği, dolayısıyla malikin taşınmazdan mülkiyet hakkının özüne uygun şekilde yararlanma olanağı kalmadığı, taşınmaz malikinin mülkiyet hakkının hukuksal bir nedene dayanılmadan İdarece engellendiği” tespitinde bulunmuştur.
17. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi de “Sporrong ve Lönnroth (İsveç)” davasında uzun süreli kamulaştırma şerhleri ve imar yasakları ile karşı karşıya kalan mülk sahiplerinin mülkiyet haklarının ihlal edildiği iddiasıyla yaptıkları başvuruya ilişkin incelemesinde, mülkiyet hakkına herhangi bir müdahalenin haklı gösterilebilmesi için bunun kamu veya genel çıkarlar doğrultusunda meşru bir amaca hizmet etmesi gerektiğini, fakat bunun yeterli olmadığını, Mahkemece ayrıca toplumun genel çıkarlarının gerekleri ile bireyin temel haklarının korunması gereği arasında adil dengenin korunup korunmadığının belirlenmesi gerektiğini belirtmiştir (Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 1 No’lu Protokolünün 1. Maddesinin Uygulanmasına
İlişkin Kılavuz, Monica Carss-Frisk İnsan hakları el kitapları, No. 4, Erişim:13/2/2018).
18. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi “Hakan Arı-Türkiye” davasında da, başvuranın mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin 2002 yılından, yani imar izni talebinde bulunduğu ve idarenin taşınmazını okul inşası için tahsis ettiğini öğrendiği tarihten bu yana sürdüğünün altını çizmiş ve “idarenin belirtilmeyen bir tarihte yapacağı kamulaştırmaya dek araziye getirilen imar yasağı sebebiyle başvuranın mülkiyet hakkından tam anlamıyla yararlanmasının engellendiğini, arazinin satış şansı da dâhil, sonucu itibarıyla taşınmazın değerini hatırı sayılır ölçüde azalttığını, maliklerin kamu yararının gerekleri ile mülkiyet hakkı arasında gözetilmesi gereken adil dengeyi bozan alışılmışın dışında ve ölçüsüz bir yüke katlanmak zorunda kaldıkları” yönünde bir tespitte bulanarak AİHS Ek 1 No’lu Protokol’ün 1.
maddesinin ihlal edildiği sonucuna varmıştır (Corpus Mevzuat ve İçtihat Programı, Erişim 13/2/2018).
19. Anayasa ve uluslararası sözleşmelerde mülkiyet hakkını korumaya yönelik yer verilen düzenlemeler ve Mahkemelerin benzer uyuşmazlıklara ilişkin içtihatları genel olarak ele alınıp değerlendirildiğinde, özel mülkiyet hakkının korunması gereken temel insan hakları arasında olduğu, idareler eliyle mülkiyet hakkına müdahalede bulunulabileceği ancak, bu müdahalede
“kamu yararı” , “kanuni düzenleme” ve “ölçülülük” ya da “orantılılık” gibi uluslararası hukukun genel ilkelerinin varlığının dikkate alınması gerektiği, aksi durumda müdahalenin mülkiyet hakkı ihlaline neden olacağı sonucuna ulaşılmaktadır.
20. Yukarıda yer verilen açıklamalar, ilgili mevzuat, ulusal ve uluslararası mahkemelerin benzer uyuşmazlıklara ilişkin verdiği kararlar ışığında başvuruya konu talep değerlendirildiğinde, başvuruya konu taşınmazın yürürlüğü devam eden 2013 yılı revizyon nazım imar planı ile park alanı fonksiyonunun korunduğu ve en son 1/1000 ölçekli uygulama imar planında da park alanı niteliğini devam ettirdiği, bununla birlikte Büyükşehir Belediyesi kurulan yerlerde parkların yapılması ve bakımı konusunda hem Büyükşehir Belediyesi hem de ilçe belediyelerinin görev ve yetkisi bulunduğundan ve hangi parkların Büyükşehir
Belediyesi, hangilerinin İlçe belediyelerince yapılacağı konusunda açık bir düzenlemeye yer verilmediğinden uygulamada bu sorunun 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 27. maddesinde yer verilen hükme dayanılarak Büyükşehir Belediye Meclisince alınan yönlendirici ve düzenleyici kararlar ile çözümlendiği, Adana Büyükşehir Belediye Meclisinin
16.03.2018 tarih ve sayılı kararı ile Merkez Çukurova, Seyhan, Yüreğir,
Sarıçam ve Karaisalı ilçelerinde, “…imar planlarında park ve yeşil alan olarak belirlenen/belirlenecek ve yapılacak 5 dönüm ve üstü yeşil alanların Büyükşehir Belediyesi sorumluluğunda olduğu bildirildiğinden başvuranın taşınmazı üzerindeki kamulaştırma sorumluluğunun Adana Büyükşehir Belediyesinde olduğu tespit edilmiştir. İlgili idaresince başvuranın hissesinin kamulaştırma programında yer almadığı ifade edildiğinden bu doğrultuda başvuranın taşınmazı üzerindeki tasarruf hakkını belirsiz bir süre için daha kullanamayacağı, taşınmazın satış şansı da dâhil, sonucu itibarıyla taşınmazın değerini hatırı sayılır ölçüde azalttığı tespit edildiğinden, idareye tavsiyede bulunmak gerekmiştir.
B. İyi Yönetim İlkelerine Uygunluk Yönünden Değerlendirme 21. İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; Adana Büyükşehir Belediyesi’nin Kurumumuzun bilgi ve belge talebine ilişkin cevabi yazılarını süresi içinde ve gerekçeli olarak Kurumumuza gönderdiği, bu bağlamda idarenin iyi yönetim ilkelerinden “dürüstlük”,” makul sürede karar verme” “nezaket”, “şeffaflık”, “hesap verilebilirlik” ilkelerine uygun davrandığı ancak Çukurova Belediye Başkanlığının
Kurumumuzun bilgi ve belge talebine ilişkin cevabi yazılarını gerekçeli olarak göndermediği, bu doğrultuda idarenin iyi yönetim ilkelerinden, “nezaket”, “şeffaflık”, “hesap verilebilirlik” ilkelerine uygun davranmadığı, ayrıca yukarıda hukuki gerekçe başlığı altında incelendiği üzere
“kanunilik” ilkesine de riayet etmediği tespit edilmiş olup, idareden bundan böyle bu ilkelere de uygun hareket etmesi beklenmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
22. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup, Adana
Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçelerle BAŞVURUNUN KABULÜNE, Anayasa ile güvence altına alınan “mülkiyet hakkına saygı” ilkesinin korunması için, başvuruya konu taşınmazın 4/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu kapsamında satın alınmak suretiyle ivedilikle kamulaştırılması hususlarında ADANA BÜYÜKŞEHİR
BELEDİYE BAŞKANLIĞI’NA TAVSİYEDE BULUNULMASINA;
6328 sayılı Kanunun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, bu karar üzerine tesis
edilecek işlemin veya eylemin 30 (otuz) gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna; Kararın, Başvurana, Adana Büyükşehir Belediye Başkanlığı’na ve Çukurova Belediye
Başkanlığı’na tebliğine; Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi’nce karar verildi.
e-imzalıdır
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi