|
ÖZET: İzmir Su ve Kanalizasyon İdaresi (İZSU) tarafından yapılan açıklamalara göre, Menderes ilçesinde mevcut olan atık su altyapı sistemi, atık su pompa istasyonları ve ileri biyolojik arıtma tesislerini içermektedir. İlgili bina için inşaat ruhsatı aşamasında onaylanan tesisat projesi, bağımsız dairelerin atık sularının en alt katta toplanarak pompa ile kanalizasyona bağlanmasını öngörmektedir. Binanın sahipleri, parsel içindeki atık su çukurunun ve pompanın bakımından sorumlu olup, bu yükümlülüklerini yerine getirmemeleri durumunda yasal işlemlerle karşılaşabilecekleri belirtilmiştir.
Şikâyetçi, kot farkı nedeniyle kanalizasyon sisteminden yararlanamadığını ifade ederek, atık sularının fosseptik çukurlarında birikmesi nedeniyle çevre kirliliği yaşandığını belirtmiştir. İZSU, bu durumun çözümü için motopomp sisteminin önerildiğini, ancak şikâyetçinin talebinin karşılanabilmesi için diğer parsel sahiplerinden izin alınması gerektiğini vurgulamıştır. Ayrıca, kanalizasyon bağlantısının başka mülkiyet sınırlarından geçirilmesi gerektiğinde, ilgili belgelerin temin edilmesi gerektiği de açıklanmıştır. Kamu Denetçiliği Kurumu, başvurunun hukuka uygun olduğunu belirterek, şikâyetin reddine karar vermiştir. İdarenin işlemlerinin iyi yönetim ilkelerine uygun olduğu, ancak şikâyetçiye başvuru yollarının belirtilmediği tespit edilmiştir. Bu nedenle, idarenin şeffaflık ve hesap verebilirlik ilkelerine daha dikkat etmesi önerilmiştir. Şikâyetçi, kararın tebliğ tarihinden itibaren yargı yoluna başvurabilecektir. |
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2) Şikâyet başvurusunun çözüme kavuşturulması amacıyla İzmir Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel
Müdürlüğünden (İZSU) bilgi ve belge talebinde bulunulmuştur . İlgili idarenin 20/ 03/ 2018 tarih ve sayılı cevabi yazı ve eklerinde özetle;
2.1) Menderes İlçesine bağlı , ve Mahallerindeki kanalizasyon
sokak şebekesinin atık su pompa istasyonları ile ileri biyolojik atık su arıtma tesisini içeren atık su altyapı sisteminin mevcut olduğunu ve taraflarınca işletme –bakım-onarımının yapıldığını,
2.2) Söz konusu adreste bulunan binanın inşaat ruhsatı aşamasında hazırlanmış ve onaylanmış olan
tesisat projesinin ilgili belediyeden temin edildiğini ve söz konusu projede; bağımsız dairelerden oluşan atık suların en alt katta parsel içinde toplanması(yol kotu altındaki bir dairedeki atık suları da alacak şekilde) ve buradan pompa ile yoldaki kanalizasyon şebekesine bağlanmasının esas alındığını,
2.3) Binadaki bağımsız dairelerin atık suyunun bu proje esasına göre atık su çukuruna(fosseptiğe)
boşaltıldığını ve yoldaki kanalizasyon seviyesinden düşükte olduğu için pompa ile kanalizasyona atık suların verildiğini,
2.4) Söz konusu bina sahiplerinin parsel içindeki atık su çukurunun (fosseptiğin) ve pompanın
işletme-bakım-onarımdan sorumlu olduklarını, aksi takdirde atık su/çevre kirliliği oluşturması halinde İmar Kanunu ve Kabahatler Kanununa göre Menderes Belediye Başkanlığı tarafından, Çevre
Kanunu açısından da Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü tarafından bina sahibine yasal işlem yapılması gerektiği,
2.5) Şikâyetçinin ikamet ettiği bina için yol kotu üstünde ve yol kotu altında daireler yapılmak üzere
inşaat ruhsatı alındığını, yol kotu altındaki daireleri de kapsayacak şekilde binaya ait atık su tesisat projesinde atık suyun pompa ile kanalizasyona bağlanmasının projelendirildiğini, bu bağlantı şeklinin teknik açıdan ve ilgili Yönetmelikler açısından uygun olduğunu ve şikâyet konusu binanın atık su bağlantısına yönelik taraflarınca yapılacak bir işlem olmadığı,
2.6) Söz konusu binanın iç tesisat projesinin revize edilmesi (üst katların cazibe ile alt katın pompaj
sistemiyle parsel bacasına bağlanması), onaylatılması, inşası veya atık su bağlantısının komşu parsellerden geçirilmesinin atık su oluşturan bina sahibi/yönetimine ait olduğu açıklamalarına yer verilmiştir .
III. İLGİLİ MEVZUAT
3) 18/ 10/ 1982 tarihli ve 2709 sayılı T.C. Anayasasının “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu
denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinde; “… Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir . Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler . … ” ,
4) 14/ 06/ 2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun Görevi”
başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında ; “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikayet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir .”,
2 / 75) Medeni Kanunun’un Mecralar Başlıklı 727 inci maddesinde “Su, gaz, elektrik ve
benzerlerinin mecraları, işletmenin bulunduğu taşınmazın dışında olsalar bile, aksine bir düzenleme olmadıkça o işletmenin eklentisi ve işletme malikinin malı sayılır . Komşuluk hukukunun gerektirdiği hâller dışında bir taşınmazın böyle bir mecra ile aynî hak olarak yüklenmesi, ancak bir irtifak hakkı kurulması suretiyle olabilir . İrtifak hakkı, mecra dışarıdan görülmüyorsa tapu kütüğüne tesciliyle, dışarıdan görülüyorsa noterce düzenlenecek sözleşmeye dayanılarak mecranın yapılmasıyla doğar”
5.1) 744 üncü maddesinde “Her taşınmaz maliki, uğrayacağı zararın tamamının önceden ödenmesi
koşuluyla, su yolu, kurutma kanalı, gaz ve benzerlerine ait boruların, elektrik hat ve kablolarının, başka yerden geçirilmesi olanaksız veya aşırı ölçüde masraflı olduğu takdirde, kendi arazisinin altından veya üstünden geçirilmesine katlanmakla yükümlüdür… Mecrayı geçirme hakkı, hak sahibinin istemi üzerine ve giderleri ödemesi koşuluyla tapu kütüğüne tescil edilir .”
6) 23/ 11/ 1981 tarihli ve 2560 sayılı İstanbul Su Ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü
Kuruluş Ve Görevleri Hakkında Kanunun “Görev ve Yetkiler” 2 inci maddesinin d fıkrasında, “ Su ve kanalizasyon hizmetleri konusunda hizmet alanı içindeki belediyelere verilen görevleri yürütmek ve bu konulardaki yetkileri kullanmak ”,
6.1) “Kanalizasyon şebekesine bağlanma zorunluluğu” başlıklı 17 inci maddesinde,
“ Kanalizasyon şebekesi bulunan cadde ve sokaklardaki her taşınmazın kanalizasyona bağlanması zorunludur . Bu bağlantılar, bedeli taşınmazın sahibinden alınmak suretiyle İSKİ tarafından yapılır veya projesine uygun olarak yaptırılır ”
6.2) “İSKİ Yetkilileri Hakkında Soruşturma” başlıklı Ek 5 inci maddede, “Bu Kanun diğer
büyükşehir belediyelerinde de uygulanır”
7) 23/ 07/ 2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunun ” Büyükşehir ve ilçe
belediyelerinin görev ve sorumlulukları” başlıklı 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (r)
bendinde, “ Su ve kanalizasyon hizmetlerini yürütmek, bunun için gerekli baraj ve diğer tesisleri kurmak, kurdurmak ve işletmek; derelerin ıslahını yapmak; kaynak suyu veya arıtma sonunda üretilen suları pazarlamak ”,
8) İzmir Büyükşehir Belediyesi İzmir Su Ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Tarifeler
Yönetmeliğinin “Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinin birinci fıkrasının (u) bendinde, “Pompa şartı : Parselin cephe aldığı yol veya yollardan atık su bağlantısının yapılacağı, İdare tarafından belirlenecek en uygun tabi akışlı deşarj kotundaki kanalizasyon şebekesinin dolu kotu ile inşa edilen ya da edilecek binanın son bodrum döşeme kotu arasında olabilecek kot farkı bağlantı kanalının akışına uygun değil ise son bodrum kat döşeme seviyesinde yapılacak bir terfi çukuru veya rögarda toplanacak atık suların uygun bir pompa sistemi ile parselin bacasına aktarılmak şartıyla atık su kanalizasyon sistemine bağlanmasına müsaade edilmesi şartını”
8.1) ” Atıksu parsel bağlantısına ilişkin hususlar ” başlıklı 34 ncü maddesinin ikinci fıkrasında
“Abonelerin atık sularının kanalizasyon hattına bağlantısını sağlayan güzergâhın başka bir parsel sahibine ait mülkiyetten geçirilmesinin zorunlu olması durumunda, diğer mülkiyet sahibinin tapudan atık su kanalının mülkiyet sınırından geçirileceğine izin verdiğine dair şerhin İdareye sunulması zorunludur .”
3 / 79) İzsu Atıksuların Kanalizasyon Şebekesine Deşarj Yönetmeliğinin “Parsel Drenaj
Sistemlerine Ait Teknik Kurallar” başlıklı 12 inci maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde, “Taşınmazın bodrum katlarının döşeme kotu, şebeke kanalındaki en yüksek su seviyesi kotunun altında kalıyor ve kanalizasyona kendiliğinden akış sağlanmıyorsa, bu gibi düşük kotlu binaların bodrum katlarının atık suları İZSU’ca onaylı projesine uygun bir pompaj sistemi ile parsel çıkış bacasına yükseltilip, diğer katların atık suları ile birlikte bağlantı kanalı vasıtasıyla kanalizasyon şebekesine verilir .”
10) 07/ 03/ 2017 tarihli Planlı Alanlar İmar Yönetmeliğinin “Fosseptikler” başlıklı 37 inci
maddesinin ikinci fıkrasında, “ Binaların en düşük kanal bağlantı kotu altında kalan pis su deşarjları ise, deşarj pompalarının elektrik kesintisi durumunda çalışmayacağı göz önünde bulundurularak; boyutları binanın kullanış şekillerine göre muvakkat depolama imkânını veren ayrı bir rögarda toplanır ve motopomp sistemi kullanılarak kanalizasyon şebekesine verilir .
” düzenlemelerine yer verilmiştir .
IV. KAMU DENETÇİSİ AV. HÜSEYİN YÜRÜK’ÜN KAMU BAŞDENETÇİSİNE ÖNERİSİ
11) Kamu Denetçisi tarafından, başvuranın kot farkı nedeniyle cephesinin bulunduğu yoldaki
kanalizasyon sisteminden yararlanamadığı ve İZSU’nun komşu parselden kanalizasyon hattını geçirmediği iddia edilen işlemde hukuka ve hakkaniyete aykırılık tespit edilemediğinden, başvurunun reddi yönünde hazırlanan öneri Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur .
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme
12) Başvuran 1 numaralı paragrafta açıklandığı üzere, ikamet ettiği binada kot farkı nedeni ile
fosseptik kullandıklarını, fosseptik çukurlarından birisinin arızalanması nedeniyle sık sık taşma yaptığını, bu durumun hem çevre kirliliğini meydana getirdiğini hem de komşularını rahatsız ettiğini ifade etmekte olup bahse konu binanın arkasında boş bir arsa bulunduğunu ve mahallelerinde arsanın etrafında 3 metrelik boşluk bırakılarak bina inşa edildiğini, kendi binalarına ait atık suyunun söz konusu arsanın kullanılmayan kısmından geçirildiğinde sorunun çözümleneceğini ancak idare tarafından kendilerine motopomp sisteminin önerildiğini, bu sistemde motorun, elektrik veya başka bir nedenle arızalanmasının ancak fosseptik taşması ile anlaşılacağını ifade etmekte olup oluşacak durumun çevre kirliliği yaratacağını belirterek mağduriyetinin giderilmesini talep etmektedir .
13) Nüfus yoğunluğunun artması ve yaşam seviyesinin yükselmesi ile birlikte evsel ve endüstriyel
kaynaklı atık su miktarı da artmaktadır . Bu nedenle yerleşim yerlerindeki çevre ve altyapı sistemlerinin sürdürülebilirliğinin sağlanması adına atık suların toplanması, uzaklaştırılması, göl, deniz, dere ve arazi gibi ortamlara zarar vermeyecek şekilde arıtılması gerekmektedir . Atık suların kısa zamanda toplanarak sağlıklı ve güvenli şekilde uzaklaştırılmasında ve uygun bir arıtma metoduyla zararsız hale getirilmesinde doğru yöntemler kullanılmadığı takdirde çevre ve toplum sağlığı açısından zararlı sonuçlar meydana gelmektedir .
14) Bu bağlamda kanalizasyon sisteminden etkin bir şekilde yararlanmak için ekonomik olması,
nüfusa yeterli olabilmesi, yeterli derecede ölçülendirilmesi, çevre sağlığının korunması ve bazı teknik hususların göz önünde tutulması gerekmektedir . Nitekim yerleşim merkezinin iskân tarzı,
4 / 7nüfus yoğunluğu, yerleşimin topografik ve jeolojik yapısı, yeraltı su seviyesi ve deniz, nehir ve
göllere olan uzaklığı sistemin seçiminde etkili olan faktörlerdendir . Aynı zamanda tercih edilecek kanalizasyon sisteminin atık suları en hızlı ve en kısa yoldan uzaklaştıracak şekilde düzenlenmesi gerekmektedir . Bu bakımdan özellikle kanal sisteminde atık su akışının yerçekimi etkisi ile oluştuğu cazibeli ana hat sisteminin kullanılması tercih edilmektedir ve kanalın içindeki atık suyun arazinin eğimi dikkate alınarak mümkün olduğunca yer çekimi etkisiyle akacağı şekilde tasarım yapılması istenmektedir .
15) Bilindiği üzere günümüzde bilhassa kent nüfusunun artması nedeniyle daha çok insanın
barınması için binaların zemin ve bodrum katları da daire olarak kullanılmaya başlanmıştır . Özellikle bazı müteahhitler tarafından kot farkından bağımsız bölüm elde edilerek daha fazla kazanç elde edilme yoluna gidilmiştir . Normal bir daire statüsünde kabul edilen bu yerlerde en önemli sorunların başında kanalizasyon hattının sağlıklı çalışmaması gelmektedir .
16) Şikâyet konusu olayda olduğu gibi binaların bodrum ya da zemin katında bulunan atık su gider
boru seviyesinin belediye kanalizasyon kanalından aşağıda olması nedeniyle kanal bağlantısı yapılamamaktadır . Normalde belediye tarafından yapılan kanalizasyon kanalları teknik açıdan hesaplanarak oldukça derine yapılmasına rağmen bazı nedenlerden dolayı belediye kanalizasyon borusu ile binaların atık su borusu arasında kot farkı oluşmaktadır . Teknik açıdan bakıldığında kot farkının oluşmaması için binanın boru seviyesinin belediyenin boru seviyesinden yüksekte olmasını sağlamak gerekmektedir . Bu da ancak binanın boru seviyesinin yükseltilmesi ya da belediyenin kanal seviyesinin düşürülmesi ile mümkündür . Binanın zemininde ve bodrumunda bulunan dairenin boruları nedeniyle binanın boru seviyesi yükseltilememektedir . Diğer taraftan belediyenin kanalizasyon borularının seviyesinin düşürülerek sorunun çözülmesi de imkan dahilinde görünmemektedir .
17) Somut olayda şikâyetçi, bulundukları mahallede kanalizasyon alt yapısının olduğunu ancak kot
farkı nedeniyle fosseptik kullandığını bununla birlikte ikamet ettikleri binanın hemen arkasında boş bir arsa olduğunu ve mahalledeki binaların bahçe nizam olarak inşa edildiğinden arsanın etrafında 3 metrelik boşluk bırakılarak bina inşa edilebileceğini belirterek atık suyu kullanılmadığını ileri sürdüğü kısımdan geçirerek atık su bağlantısının sokağa bağlantısı yapıldığı takdirde konunun çözümleneceğini ifade etmektedir . Şikâyetçi komşuluk hukukunun ve geçit irtifa hakkının göz önüne alındığında atık su kanalının söz konusu arsadan geçirilebileceğini iddia etmektedir . Aynı zamanda
Medeni Kanun’un 744 üncü maddesinde yer alan “ her taşınmaz malikinin, uğrayacağı zararın tamamının önceden ödenmesi koşuluyla, suyolu, kurutma kanalı, gaz ve benzerlerine ait boruların başka yerden geçirilmesi olanaksız veya aşırı ölçüde masraflı olduğu takdirde, kendi arazisinin altından veya üstünden geçirilmesine katlanmakla yükümlü olduğu ” hükmünü gerekçe göstermektedir .
18 ) Dosya kapsamında şikâyetçinin ikamet etmekte olduğu binanın atık su bağlantısının yol kotu
altında kalması nedeniyle kanalizasyona kendiliğinden akış sağlanamadığından ana kanalizasyon hattına bağlantı yapılamadığı anlaşılmıştır . Binanın en yakın atık su sistemine yani cephesinin bulunduğu yoldaki ( Caddesi ) kanalizasyon hattına bağlanmasında teknik zorluklar bulunduğundan idare tarafından binanın atık suyunun uygun bir motopompla
Caddesinde bulunana atık su şebeke hattına deşarj edilmesi ya da iç tesisatın ayrıştırılarak alt katın motopomp üst katların da cazibeli akışla söz konusu kanala bağlanması gerektiği ifade
5 / 7edilmiştir .
19) Diğer taraftan şikâyetçinin binanın atık su bağlantısının sokağa bağlanması yönündeki
talebi hususunda ise konumu itibariyle diğer parselin söz konusu bina ile nolu sokağın arasında kaldığı, şikâyetçi tarafından da diğer komşu parselden izin alınamadığı anlaşılmıştır . İlgili binanın atık su hattının kanalizasyona bağlantısını sağlayan başka bir güzergâhtan geçirilebilmesi için İZSU
Tarifeler Yönetmeliği gereğince diğer mülkiyet sahibinin atık su kanalının mülkiyet sınırından geçirilebileceğine izin verdiğine dair tapuya şerh konulduğuna ilişkin belgenin bulunmasının gerekli olduğu tespit edilmiştir .
20) Kanalizasyon şebekesi bulunan cadde ve sokaklardaki her taşınmazın, kanalizasyon
şebekesine bağlanması hak ve zorunluluktur . Ancak mülk sahipleri atık su bağlantı kanalını yaparlarken başka mülkiyetlerin sınırlarını ihlal edemezler . Başkaca mülkiyetlerin sınırlarından geçilmesi zorunlu olduğu hallerde irtifak ve benzeri gibi işlemlerin mülk sahiplerince yapılıp belgelendirilmeleri gerekmektedir . Bu kapsamda gerek Medeni Kanun gerek İZSU Tarifeler
Yönetmeliği gereğince kanalizasyon hattının başka bir parselden geçirilmesi işlemi ancak bir irtifak hakkı kurulması suretiyle olabilir . Ayrıca kanalizasyon hattının yeraltından geçmesi nedeniyle tapu kaydında ayni hak olarak tesisi zorunlu bir işlemdir . Bu bakımdan tarafların mecra hakkı konusunda anlaşarak, Tapu Sicil Müdürlüğü’nde düzenlenecek resmi senedi imzalamaları ve tapuya tescil ile mecra irtifakı kurmaları gerekmektedir . Ayrıca mecranın süresinin bedelli ya da bedelsiz olmasının gibi unsurların resmi senette bulunması gerekmekte olup bu aynı zamanda söz konusu mecranın arazinin neresinden geçirileceğinin bir haritaya bağlanmalıdır .( K. Karataş, C.
Bıyık, O. Demir, Kentsel Altyapı Tesislerinde İrtifak Hakkı Uygulamaları Ve Sonuçlarının
İrdelenmesi, TMMOB Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası 10. Türkiye Harita Bilimsel ve
Teknik Kurultayı 28 Mart – 1 Nisan 2005, Ankara .) Komşu parsel maliki bu mecraya razı olmaması nedeniyle zararı ödemek koşuluyla mahkemeden zorunlu mecra tesisine müsaade etmesi talep edilebilir . Mahkeme talebi kabul ettiği takdirde kesinleşmiş mahkeme kararına dayanarak tapuya tescil işlemi gerçekleştirilebilir .
21) Kurumumuzca yapılan değerlendirme neticesinde, şikâyetçinin ikamet ettiği binanın atık
su bağlantısının yol kotu altında kaldığı ve kanalizasyona kendiliğinden akış sağlanamadığı, şikâyetçi tarafından da diğer komşu parselden izin alınmadığı, idare tarafından atık su bağlantı kanalını yaparlarken başka mülkiyetlerin sınırlarının ihlal edemeyeceği hususları göz önüne alındığında İZSU tarafından şikâyetçinin atık su bağlantısının binanın arkasında bulunan parsele cephesi bulunan sokaktaki kanalizasyon hattına bağlantı yapılamamasında hukuka ve hakkaniyete aykırılık tespit edilememiştir .
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
22) İyi yönetim ilkelerine 28/ 03/ 2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan
Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; Kurumumuzun bilgi ve belge talebine süresi içinde cevap verildiği, İdarenin başvuranla ilgili işlemlerinde
‘kanunlara uygunluk’, ‘makul sürede karar verme’, ‘hesap verilebilirlik’, ‘şeffaflık’, ‘kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi’ ilkelerine uygun davrandığı, ancak idarenin, şikâyetçiye verdiği cevapta hangi sürede hangi mercilere başvurabileceğini göstermediği bu nedenle ‘karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi’ ilkesine uymadığı tespit edildiğinden, İdarenin bahse konu ilkelere
6 / 7uygun davranması önerilmektedir .
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
23) 14/ 06/ 2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 21 inci maddesinin
birinci fıkrası uyarınca, bu Ret Kararının başvurana tebliğ tarihinden itibaren, ilgili idarenin işlemine karşı (varsa) dava açma süresinden kalan süre kaldığı yerden işlemeye devam edecek olup
İzmir İdare Mahkemesinde yargı yolu açıktır .
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamına göre BAŞVURUNUN REDDİNE;
Kararın BAŞVURANA ve İZMİR SU ve KANALİZASYON İDARESİ GENEL
MÜDÜRLÜĞÜNE (İZSU) tebliğine;
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi .
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi