| ÖZET: Başvuran, sözleşmeli infaz ve koruma memuru olarak görev yaparken Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığına icra memuru olarak atanması nedeniyle istifa etmiş ve bu süreçte kendisine ödenmeyen iş sonu tazminatı ile sürekli görev yolluğunun ödenmesini talep etmiştir. İdare, başvuranın ilk defa devlet memurluğuna atanması nedeniyle harcırah ödemesinin yapılamayacağını belirtmiştir. Ancak yapılan değerlendirmede, başvuranın sözleşmeli personel olarak iki yıl hizmet süresini tamamladığı, istifa sürecinin haklı bir nedene dayandığı ve sözleşme feshinin bir ay önceden bildirilmediği gerekçesiyle iş sonu tazminatının ödenmesi gerektiği sonucuna varılmıştır. Öte yandan, sürekli görev yolluğu talebi ise reddedilmiştir. Bu nedenle, başvuranın iş sonu tazminatı ödenmesine ilişkin Adalet Bakanlığına tavsiyede bulunulmuştur. |
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2019/8919-S.13682
BAŞVURU NO : 2019/6739
KARAR TARİHİ : 23/09/2019
KISMEN TAVSİYE KISMEN RET KARARI
BAŞVURUYA KONU İDARE : ADALET BAKANLIĞI
Başvuranın icra memurluğuna atanması nedeniyle
BAŞVURUNUN KONUSU :
kendisine iş sonu tazminatı ve sürekli görev yolluğu ödenmesi talebi hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ : 25/03/2019
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1) Başvuran; … Açık Ceza İnfaz Kurumu’nda, 17/2/2017 tarihinden itibaren sözleşmeli infaz
ve koruma memuru olarak görev yaparken 19/2/2019 tarihinde 2018/1 KPSS ile Sosyal
Güvenlik Kurumu Başkanlığı … Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü icra memurluğu (4-A)
kadrosuna atanması nedeniyle istifa ettiğini, istifa dilekçesinde “iş sonu tazminatının ve sürekli görev yolluğunun ödenmesini” talep ettiğini, ancak kendisine şifahen bu ödemelerin yapılamayacağının bildirildiğini ifade ederek iş sonu tazminatı ile sürekli görev yolluğunun ödenmesini, ayrıca personel biriminin bu konudaki işlemlerinin incelenmesini talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2) Kurumumuz tarafından şikâyet başvurusunun çözüme kavuşturulması amacıyla
3/5/2019 tarihli ve … sayılı yazı ile talep edilen bilgi ve belge isteme yazısına istinaden
Adalet Bakanlığı tarafından gönderilen 16/05/2019 tarihli ve … sayılı cevabi yazıda, özetle; 06/06/1978 tarihli 7/15754 sayılı Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar
Hakkında Bakanlar Kurulu Kararının 7 nci maddesi ve Ek 1 inci maddesinin 4 üncü fıkrası ile
Ek 6 ncı maddesinin 2 nci fıkrası hükümlerinde belirtilen şartların oluşması halinde iş sonu tazminatı ödenebileceği, diğer taraftan başvuranın … Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğüne atanabilmek için istifa ettiğini, bu sebeple başvuranın ilk defa devlet memurluğuna atanmış gibi değerlendirilerek sürekli görev yolluğu ödemesinin yapılamayacağı açıklamalarına yer verilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3) “18/10/1982 tarihli ve 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın. “Dilekçe, bilgi
edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinde; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi
Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler…”,
4) 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun görevi” başlıklı 5 inci
maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikayet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”,
5) 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun;
5.1) “İstihdam şekilleri” başlıklı 4 üncü maddesinde; “Kamu hizmetleri; memurlar,
sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle gördürülür. A) Memur: Mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler, bu Kanunun uygulanmasında memur sayılır. Yukarıdaki tanımlananlar dışındaki kurumlarda genel politika tespiti, araştırma, planlama, programlama, yönetim ve denetim gibi işlerde görevli ve yetkili olanlar da memur sayılır.
B) Sözleşmeli personel: Kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işlerliği için şart olan, zaruri ve istisnai hallere münhasır olmak üzere özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde, Cumhurbaşkanınca belirlenen esas ve usuller çerçevesinde, ihdas edilen pozisyonlarda, mali yılla sınırlı olarak sözleşme ile çalıştırılmasına karar verilen ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileridir. …”,
5.2) “Yolluk giderleri ve gündelikleri” başlıklı 177 nci maddesinde; “Bu Kanun
hükümlerine tabi Devlet memurlarından bir görevin ifası için sürekli veya geçici olarak görev yerinden ayrılanların yol giderleri ve gündelikleri, yolluklar hakkındaki özel kanun hükümlerine göre ödenir. Sözleşmeli olarak çalıştırılanların yol masrafları ile gündelikleri sözleşmelerindeki şartlara göre ödenir”,
6) 28.6.1978 tarihli ve 16330 Sayılı Resmi Gazetede yayınlanan 6.6.1978 tarihli ve 7/15754
Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Sözleşmeli Personel
Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar’ın
6.1) 4 üncü maddesinde: “Personel, sözleşmelerinde belirtilen görev yeri dışında
çalıştırılamaz. Görev yeri dışına geçici olarak gönderilenlerin gündelik ve yol giderleri, 6245 sayılı Harcırah Kanunu hükümlerinde saptanan süreyi ve 1 inci derece Devlet memurlarına ödenen harcırah miktarını aşmamak üzere sözleşmelerde belirtilir.”,
6.2) 7 nci maddesinde: “Kamu kurum ve kuruluşlarının yurt dışı teşkilatlarında sözleşmeli
olarak çalıştırılan yabancı uyruklu personel ile haftalık çalışma saati süresi 40 (kırk) saatin altında bulunan personel (Milli Eğitim Bakanlığında norm kadro sonucu ortaya çıkan öğretmen ihtiyacının kadrolu öğretmen istihdamıyla kapatılamaması hallerinde sözleşme ile çalıştırılacak öğretmenlerde 40 saat şartı aranmaz) hariç olmak üzere, kurumunda (2) fiilen, askerlik ve doğum dışında kesintisiz en az 2 hizmet yılını tamamlayanlardan;
a) 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu gereğince sürekli tam iş göremezlik geliri, malûllük veya yaşlılık aylığı bağlanması veya toptan ödeme yapılması, b)
Hizmetlerine gerek kalmadığı için sözleşmesinin feshedilmesi veya yenilenmemesi, c) İlgilinin ek 6 ncı maddenin ikinci fıkrası uyarınca sözleşmeyi feshetmesi, ç) İlgilinin işe alınma açısından gerekli olan niteliklerden herhangi birini sonradan kaybetmesi, d) İlgilinin ölümü,
hallerinden birinin vuku bulmasından dolayı hizmet sözleşmesi sona erenlere, görev yapmakta olduğu pozisyon unvanı itibariyle, Devlet Memurları Kanununa göre girebilecekleri hizmet sınıfındaki aynı veya benzeri kadro unvanı esas alınarak hizmet yılı ve öğrenim durumu aynı olan emsali personele 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu hükümlerine göre bir hizmet yılı için ödenecek azami emeklilik ikramiyesi tutarını geçmemek üzere, kurumunda çalışılan her tam hizmet yılı için ayrılış tarihindeki hizmet sözleşmesinde yazılı aylık brüt ücret tutarında iş sonu tazminatı ödenir. Bir yıldan artan süreler için de, tam yıl için hesaplanan miktardan o süreye isabet eden tutar kadar ödeme yapılır. …İş sonu tazminatı ödemelerinde emsal belirleme hususları ile uygulamada ortaya çıkabilecek tereddütleri gidermeye Maliye Bakanlığı yetkilidir.”,
6.3) “Yeniden Hizmete Alınma” başlıklı Ek 1 inci Maddesinde; “ Doğum, evlat edinme ve
askerlik sebebiyle hizmet sözleşmesi feshedilen sözleşmeli personelin pozisyonu saklı tutulur ve istekleri halinde bu personel ayrıldığı kurumunda yeniden hizmete alınır. Ancak yeniden hizmete alınacak sözleşmeli personelin;
a) Sözleşmesinin feshi sebebiyle iş sonu tazminatı almamış bulunması, b) Doğum ya da üç yaşını doldurmamış bir çocuğun eşle birlikte veya münferit olarak evlat edinilmesi veyahut sözleşmeli personel olmayan eşin münferit olarak evlat edinmesi nedenleriyle hizmet sözleşmesini feshedenlerin, doğum izninin veya evlat edinme nedeniyle kullanılan iznin bitiminden itibaren en geç iki yıl; askerlik sebebiyle hizmet sözleşmesi feshedilenlerin ise terhis tarihinden itibaren en geç otuz gün içinde yeniden istihdam edilmek üzere ayrıldığı kurumuna yazılı talepte bulunması, gerekmektedir. Kurumlar, yazılı talebi takip eden en geç otuz gün içinde ilgilileri istihdam ederler.
Bu madde çerçevesinde yeniden istihdam edilecek personel ile yapılacak sözleşme eski sözleşmenin devamı niteliğindedir. Sözleşmeli personelin, hizmet sözleşmesi esaslarına aykırı hareket etmesi nedeniyle kurumlarınca sözleşmesinin feshedilmesi veya sözleşme dönemi içinde sözleşmeyi tek taraflı feshetmesi halinde, fesih tarihinden itibaren bir yıl geçmedikçe kamu kurum ve kuruluşlarının sözleşmeli personel pozisyonlarında yeniden istihdam edilemez.
Sözleşmesini;
a) Kısmi zamanlı veya proje süresi ile sınırlı çalışanlardan, b) (Değişik: 14/05/2018-2018/11809) Öğrenim durumu itibariyle ihraz edilen ve ekli 4 sayılı cetvelde yer alan unvanlara ilişkin pozisyonlara ek 4 üncü madde çerçevesinde atanmak suretiyle unvan değişikliği yapanlardan, c) Eş veya sağlık durumu nedeniyle yer değişikliği talebinde bulunmakla beraber; geçiş yapacağı hizmet birimi bulunmaması, birim bulunmakla beraber o birimde aynı unvan ve niteliği haiz boş pozisyon bulunmaması veya en az bir yıllık fiili çalışma şartını karşılayamaması nedenlerinden herhangi birine bağlı olarak, Ek 3 üncü maddenin (b) veya (c)
bendi hükmü kendilerine uygulanamayanlardan, tek taraflı feshedenler, bir yıllık süre şartına tabi tutulmadan yeniden istihdam edilebilirler. Üçüncü ve dördüncü fıkra kapsamındakilerin yeniden istihdam edilebilmeleri için ilk defa işe alınma prosedürüne riayet edilmesi zorunludur.”,
6.4) “Unvan Değişikliği” başlıklı Ek 4 üncü maddesinde; “Sözleşmeli personelin, unvan
değişikliği suretiyle atamasının yapılacağı pozisyon için öngörülen ilk defa hizmete alınma prosedürüne riayet edilmesi kaydıyla, unvan değişikliği mümkündür”,
6.5. “Sözleşmenin feshi başlıklı Ek 6 ncı Maddesinde; “a) İşe alınma açısından gerekli olan niteliklerden herhangi birini taşımadığının sonradan anlaşılması, b) İşe alınma açısından gerekli olan niteliklerden herhangi birini sonradan kaybetmesi, c) Sözleşme dönemi içerisinde mazeretsiz ve kesintisiz üç gün veya toplam on gün süreyle görevine gelmemesi, …
d) Hizmetinin gerektirdiği pozisyona ihtiyaç kalmaması, e) Bir proje kapsamında işe alınması durumunda istihdam edildiği projenin tamamının veya proje bölümlerinin sözleşmede öngörülen süreden önce tamamlanması, f) Terör örgütleriyle eylem birliği içerisinde olması, bu örgütlere yardım etmesi, kamu imkan ve kaynaklarını bu örgütleri desteklemeye yönelik kullanması ya da kullandırması, bu örgütlerin propagandasını yapması, hallerinden herhangi birinin gerçekleşmesi halinde, ilgili kamu kurum ve kuruluşlarınca sözleşmesi tek taraflı feshedilir.
Personel; kendi isteği ile bir ay önceden haber vermek koşuluyla veya Ek 1 inci maddenin dördüncü fıkrasının (b) ve (c) bendi uyarınca sözleşmeyi tek taraflı feshedebilir.
Hizmet sözleşmesi, ölüm ve 7 nci maddenin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamında sayılan hallerde kendiliğinden sona erer.”,
7) 18.02.1954 tarih ve 8637 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan 6245 sayılı Harcırah
Kanununun;
7.1) “Tarifler” başlıklı 3 üncü maddesinde; “Bu Kanunda geçen;
a. Harcırah: Bu Kanuna göre ödenmesi gereken yol masrafı, gündelik, aile masrafı ve yer değiştirme masrafından birini, birkaçını veya tamamını; b. Kurum: 1 nci maddede sayılan daire, idare, banka, teşekkül ve müesseseleri; c. Memur: Personel kanunları hükümlerine göre aylık alan kimseleri (Yardımcı hizmetler sınıfına dahil personel hariç); … İfade eder.”,
7.2) “Harcırah verilecek kimseler” başlıklı 4 üncü Maddesinde; “Bu Kanunda belirtilen
hallerde: 1. Bu Kanun kapsamına giren kurumlarda çalışan memur ve hizmetliler ile aile fertlerine ve aynı kurumlarda fahri olarak çalışanlara; 2. Memur veya hizmetli olmamakla beraber kurumlarca geçici bir vazife ile görevlendirilenlere; 3. Kadrosuzluk dolayısıyla açıkta kalan memurlara ve bunların aile fertlerine; 4. Hizmetlilerden cezaen olmamak üzere vazifelerine son verilenlere ve bunların aile fertlerine; 5. Memur veya hizmetlinin vefatında aile fertlerine, çocuklara refakat ettirilecek memur ve hizmetlilere; 6. Hükümlü, tutuklu veya gözetim altında bulundurulanların sevkinde ya da refakatle görevlendirilen erbaş ve erlere; 7.
(Mülga: 31/7/2003-4969/1 md.) 8. Milli ve resmi spor temasları dolayısıyla seyahat edecek sporcu ve idarecilere; 9. Birlik halinde yabancı memleketlere gönderilecek Türk Silahlı
Kuvvetleri mensuplarına ve bunların Türkiye’de bırakacakları aile fertlerine; 10. Aile ile birlikte oturulması yasak edilen bölgelerdeki askeri şahısların aile fertlerine; 11. Bu Kanunda belirtilen özel hallerde askeri öğrenciler ile erbaş ve erlere; Harcırah verilir. “,
7.3) “Daimi vazife harcırahının mebdei” başlıklı 9 uncu maddesinde; “Daimi vazife
harcırahı: b) Naklen veya tahvilen başka bir mahalle gönderilenlere, bu tayinleri sırasında mezunen başka bir mahalde bulunsalar dahi, eski memuriyetleri mahallinden; c) Muvakkat vazife ile veya vekaleten bir yerde bulundukları esnada asli vazife mahalli değişenlere eski memuriyetleri mahallinden; itibaren verilir”
7.4) “Yol masrafı, yevmiye, aile masrafı ve yer değiştirme masrafının birlikte verilmesini
icabettiren haller” başlıklı 10 uncu Maddesinde: “Yol masrafı, yevmiye, aile masrafı ve yer değiştirme masrafı aşağıdaki hallerde verilir:… 2) Yurt içinde veya yurt dışında görev yapmakta iken yurt içinde veya yurt dışındaki sürekli bir göreve naklen atanan ya da yabancı ülkelerdeki memuriyet merkezi değiştirilen memur ve hizmetlilere yeni görev yerlerine kadar;” düzenlemeleri yer almaktadır.
IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE
ÖNERİSİ
8) Başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya
kapsamı birlikte değerlendirilerek hazırlanan “Kısmen Tavsiye Kısmen Ret Kararı Önerisi”
Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme
9) Başvuran; sözleşmeli infaz ve koruma memuru olarak görev yaparken 19/02/2019 tarihinde
2018/1 KPSS ile Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı … Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü icra memurluğu (4-A) kadrosuna atanması nedeniyle istifa ettiğini ifade ederek mezkûr kadroya atanması sırasında kendisine ödenmeyen iş sonu tazminatı ile sürekli görev yolluğunun ödenmesini, ayrıca personel biriminin bu konuda işlemlerinin incelenmesini talep etmektedir.
10) Somut olayda başvuranın 657 Sayılı Kanun’un 4 üncü maddesinin (B) bendi kapsamında
sözleşmeli personel statüsünde görev yaparken 14/02/2019 tarihli … Açık Ceza İnfaz
Kurumuna gönderdiği dilekçesi ile Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı … Sosyal Güvenlik İl
Müdürlüğü icra memurluğuna atanması nedeniyle sözleşmesinin feshedilmesini talep ettiği, 19/02/2019 tarihi itibariyle istifa ederek … Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğüne icra memuru unvanıyla geçtiği anlaşılmaktadır. Bu nedenle başvuranın talebi doğrultusunda başvurana iş sonu tazminatı ile sürekli görev yolluğunun ödenip ödenemeyeceğinin ortaya konulması gerekmektedir.
11) 6245 sayılı Harcırah Kanunu’nun “Tarifler” başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasının (c)
bendinde, personel kanunları hükümlerine göre aylık alan kimselerin memur olduğu belirtilmiş;
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “istihdam şekilleri” başlığı altında düzenlenen 4.
maddesinde, kamu hizmetlerinin memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle gördürüleceği belirtildikten sonra, (A) bendinde, kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini yerine getirmekle görevlendirilenlerin bu Kanunun uygulanmasında memur sayıldıkları belirtilmiş; (B) bendinde ise, sözleşmeli personel, mali yılla sınırlı olarak sözleşme ile çalıştırılmasına karar verilen ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileri olarak tanımlanmıştır.
12) Başvuranın “icra memurluğuna atanması nedeniyle kendisine harcırah ödenmesi”
talebi ile ilgili olarak yapılan inceleme ve araştırma neticesinde, başvuranın talep ettiği harcırah ödemesinin dayanağının 6245 sayılı Harcırah Kanunu olduğu anlaşılmıştır. 6245 sayılı Harcırah Kanunu’nun 10 uncu maddesinde, yurt içinde veya yurt dışında görev yapmakta iken yurt içinde veya yurt dışındaki sürekli bir göreve naklen atanan ya da yabancı ülkelerdeki memuriyet merkezi değiştirilen memur ve hizmetlilere yeni görev yerlerine kadar sürekli görev yolluğu olarak yol masrafı, yevmiye, aile masrafı ve yer değiştirme masrafı verileceği hükme bağlanmıştır.
13) Temel ve asli fonksiyonları kamu hizmetini yürütmek olan kamu görevlileri, kamu
hizmetinin iyi işlemesi için, ya kendi isteklerine dayalı olarak, ya da re’sen kanunlarda yer alan kurallar çerçevesinde, yetkili idari makamlarca bulundukları yerden başka bir yere atanabilmekte, bu atamaya bağlı olarak da yeni görev yerlerinde göreve başlayabilmek için bazı giderler yapmak zorunda kalmaktadırlar. Yolluk ödemesi, kamu hizmetinin gerektirdiği durumlarda bu hizmet için görevlendirilen kişilerin katlanacakları giderleri karşılamak üzere yapılan parasal ödemeyi içeren bir idari işlem olup, atama işlemi sonucunda görev yeri değişen kamu görevlisinin karşı karşıya kaldığı külfetin kamu hizmetinin yürütülmesinden kaynaklanması nedeniyle, kanun koyucu tarafından bu külfetin kamuca karşılanması amacıyla
Harcırah Kanunu’nda düzenlemeler yapılmıştır.
14) Anayasa Mahkemesinin 04/05/2005 tarih ve E: 2004/54 K: 2005/24 sayılı kararında;
temel ve asli fonksiyonları kamu hizmetini yürütmek olan ve bir statü içerisinde görevlerini yerine getiren kamu görevlilerinin, kamu hizmetinin iyi işlemesi, idarenin fonksiyonlarını rasyonel ve verimli olarak yerine getirebilmesi için, yetkili idari makamlarca bulundukları yerden başka bir yere veya bulundukları görevden başka bir göreve atanabildikleri, bu atamaya bağlı olarak da, yeni görev yerlerinde göreve başlayabilmek için bazı giderler yapmak zorunda kaldıkları, kanun koyucu tarafından, atama işlemi sonucunda, görev yeri değişen kamu görevlisinin, maddi açıdan belli bir külfetle karşı karşıya kalması ve bu külfetin, kamu hizmetinin yürütülmesinden kaynaklanması nedeniyle ve kamuca karşılanması amacıyla, yasal düzenlemeler yapıldığı, Harcırah Kanunu’nun, kamu hukuku alanında, çalışanla çalıştıranlar arasındaki istihdam ilişkilerini ve buna dayanan mali hakları düzenleyen bir Kanun değil, 1 inci maddesinde belirtildiği üzere, genel, katma ve özel bütçeli idarelerde, bunlara bağlı sabit ve döner sermayeli kurumlarda, özel kanunlarla kurulmuş banka ve teşekküllerde yolluk ödenmesini gerektiren hizmet yapılması hallerinde uygulanacak kuralları içeren bir gider kanunu olduğu, Yolluk ödemesinin, kamu hizmetinin gerektirdiği durumlarda, bu hizmet için görevlendirilen kişilerin katlanacakları giderleri karşılamak üzere yapılan parasal bir idari işlem olduğu, başka bir deyişle, gerektiğinde görevlendirilen kişilere, katlandıkları zorunlu giderlerin karşılığı olarak yapılan bir ödeme olduğu belirtilmektedir.
15) Emsal yargı kararında, davacının 657 sayılı Kanunun 4/B maddesi kapsamında sözleşmeli
öğretmen olarak görev yapmakta iken 06.03.2008 tarihinde kadrolu öğretmen olarak atanması nedeniyle alamadığı yolluğun ödenmesi istemiyle yaptığı başvurusunun reddine ilişkin işlemin iptali ile yolluğunun yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle açılan davayı; “ilk defa Devlet memurluğuna atanan kişilerin kamu görevlisi sıfatını görevlerine başladıkları tarihten itibaren kazandığı, görevlerine başlamadıkları sürece kamu görevlisi sayılmadığı, Harcırah Kanununda da ilk defa atananlara yolluk ödeneceğine ilişkin bir düzenlemeye yer verilmediği” gerekçesiyle reddeden Ankara 10. İdare Mahkemesinin 13.06.2012 gün ve
E:2012/456, K:2012/1049 sayılı kararının; Danıştay Başsavcılığı tarafından 2577 sayılı İdari
Yargılama Usulü Kanunu’nun 51. maddesi uyarınca kanun yararına bozulmasının istenmesine istinaden Danıştay 11. Dairesinin E:2017/1324 K: 2017/6163 sayılı kararında; “Hizmetiçi görevlendirmenin bir kamu hizmetinin görülmesine yönelik olarak yapılması nedeniyle harcırah ödemesi şeklinde oluşan külfetin kamu tarafından karşılandığı, ilgili kanun hükümlerine göre sözleşmeli personelin bir kamu hizmetini yürüttüğü, sözleşmeli personelin göreve başlamaları ile kamu görevlisi statüsüne giriş yaptığı, bir kamu hizmetini görürken başka bir kamu hizmetini görmek amacıyla sözleşmeli personellikten istifa dilekçesinin verildiği, bu nedenle ilgili mevzuat hükümleri gereğince bu statüdeki çalışanların memur olarak sayılmaları gerektiği ifade edilerek dava konusu mahkeme kararında hukuka uygunluk bulunmadığı” belirtilmiştir.
16) Danıştay kararına konu olan uyuşmazlık, sözleşmeli öğretmen olarak görev yapan
davacının kadrolu statüye geçmesinden doğduğu, ilgili davada Danıştay’ın istifa sonrası atanmayı kurum içi yer değişikliği olarak kabul ederek kurum içi yer değişikliği imkanını geniş yorumladığı, Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslarda Değişiklik Yapılmasına
Dair Esasların 5. maddesi ile söz konusu Esaslara Ek 3. Maddesinde sözleşmeli personel için kurum içi yer değişikliğe cevaz verilirken kurumlar arası yer değişikliğine cevaz verilmediğinin açıkça belirtildiği ve ayrıca somut olayda da farklı bir kuruma istifa sonrası atanma durumu söz konusu olduğundan Danıştay kararının somut uyuşmazlığa uygulanamayacağı kanaati oluşmuştur.
17) Somut olayda; başvuran 4/B kapsamında çalışmakta iken KPSS sınavı ile 4/A kapsamına
girdiği, İdarenin başvuranın harcırah talebini “ilk defa memuriyete atanan kişilerin harcırah alamayacağı” gerekçesiyle reddettiği anlaşılmıştır. Harcırah Kanununun uygulaması açısından ilk defa memuriyete atanan kişiler harcırah alamamaktadır.
18) Diğer taraftan, Anayasa Mahkemesinin “ilk defa memurluğa atanan davacının harcırah
talebine istinaden” verdiği E. 2006/44, K. 2008/81 sayılı kararının gerekçesinde; “İlk defa devlet memurluğuna atanan kişiler kamu görevlisi sıfatını, görevlerine başladıkları tarihten itibaren kazandıklarından ve görevlerine başlamadıkları sürece kamu görevlisi sayılmadıklarından, atandıkları görev yerlerine ulaşıncaya kadar üstlendikleri giderlerin kamu hizmetinin yürütülmesinden kaynaklandığını söylemek mümkün değildir. Böyle olunca da, atandıkları yere giderken üstlendikleri giderlerin kamuca paylaşılması zorunluluğu bulunmamaktadır.” ifade edilmiştir. Diğer bir ifadeyle, Anayasa Mahkemesi, kamu görevlisi sıfatına haiz olmanın harcırah ödenmesinde ana şart olduğunu hüküm altına almıştır.
19) Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar’ın 24.04.2007 tarihli ve 2007/12061
sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla değişik 4. maddesinde yer alan, “Sözleşmeli personele geçici görev yolluğu dışında harcırah ödenemez.” düzenlemesi, Danıştay İkinci Dairesi’nin
26.12.2013 günlü, E:2009/140, K:2013/12270 sayılı kararıyla; “temel ve asli fonksiyonları
kamu hizmetini yürütmek olan kamu görevlileri, kamu hizmetinin iyi işlemesi için, ya kendi isteklerine dayalı olarak ya da re’sen kanunlarda yer alan kurallar çerçevesinde, yetkili idari makamlarca bulundukları yerden başka bir yere atanabilmekte, bu atamaya bağlı olarak da yeni görev yerlerinde göreve başlayabilmek için bazı giderler yapmak zorunda kalmaktadırlar.
Yolluk ödemesi, kamu hizmetinin gerektirdiği durumlarda bu hizmet için görevlendirilen kişilerin katlanacakları giderleri karşılamak üzere yapılan parasal ödemeyi içeren bir idari işlem olup, atama işlemi sonucunda görev yeri değişen kamu görevlisinin karşı karşıya kaldığı külfetin kamu hizmetinin yürütülmesinden kaynaklanması nedeniyle, Kanun koyucu tarafından bu külfetin kamuca karşılanması amacıyla yasal düzenlemeler yapıldığı, 29/03/2009 günlü,
27184 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan, Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin
Esaslarda Değişiklik Yapılmasına Dair Esaslar’ın 5. maddesi ile söz konusu Esaslar’a Ek 3.
madde eklenerek, sözleşmeli personelin belirli şartları taşıması koşuluyla naklen atanmalarına yönelik düzenleme getirildiğine göre, görev yeri değişikliği nedeniyle kamu hizmetinin yürütülmesinden kaynaklanan külfetin kamuca karşılanması amacıyla sözleşmeli personele harcırah ödenmesi gerektiğinden, anılan ibarede hukuka uyarlık görülmediği” gerekçesiyle iptal edilmiştir.
20) “Sözleşmeli personele geçici görev yolluğu dışında harcırah ödenemez” ibaresinin iptal
edilmesi ile; “Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslarda Değişiklik Yapılmasına
Dair Esaslar’ın Ek 3 üncü maddesi”ne istinaden naklen atanabilen sözleşmeli personele, naklen atanma dolayısıyla, Harcırah Kanunu kapsamında harcırah ödenebilmekte; yani bu personel
Kanunun 3 üncü maddesi kapsamında belirtilen memur tanımı içinde yer almakta ve şartları taşıması halinde Harcırah Kanununun 10 uncu maddesine istinaden kendisine harcırah ödenebilmektedir.Somut olay kapsamında yapılan değerlendirme neticesinde; başvuranın infaz ve koruma memuru iken istifa ederek istifası ile icra memuru olarak atandığı süre arasında kamu hizmetini ifa etme bakımından bir kesintinin gerçekleştiği, idarenin başvuranın istifası ile yeni görevine başlaması arasındaki süredeki sıfatı ile ilgili yaptığı değerlendirmede hukuka ve hakkaniyete aykırılık bulunmadığı, bu nedenle de Harcırah Kanunu kapsamında başvurana sürekli görev yolluğu ödenemeyeceği kanaati oluşmuştur. Ayrıca ilgili İdare personel biriminin işlemlerinde inceleme gerektirecek bir bulguya da rastlanılamamıştır.
21) Başvuranın kendisine “iş sonu tazminatı ödenmesi”talebi ile ilgili olarak yapılan
inceleme ve araştırma neticesinde, başvuranın talep ettiği iş sonu tazminatının dayanağının
Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar olduğu anlaşılmıştır. İş sonu tazminatı ile ilgili mevzuat hükümlerinin başvuranın hukuki durumu göz önünde bulundurularak değerlendirilmesi neticesinde; Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar’ın 7’nci maddesinde, kamu kurum ve kuruluşlarında sözleşmeli olarak çalıştırılan personelden en az 2 hizmet yılını tamamlayanlara; ölüm, sözleşmenin idare tarafından feshi ve “belli koşulların gerçekleşmesi ile çalışan tarafından sözleşmenin feshi” gibi durumların vuku bulması durumunda sözleşmeli personele iş sonu tazminatının ödeneceği, sözleşmeli personelin sözleşmeyi feshi ile ilgili mezkur koşulların “sözleşme feshinin 1 ay önceden haber verilmesi” ile “Öğrenim durumu itibariyle ihraz edilen ve 7/15754 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına ekli 4 sayılı cetvelde yer alan unvanlara ilişkin pozisyonlara ek 4 üncü madde çerçevesinde atanmak suretiyle unvan değişikliği yapılması” olduğu anlaşılmıştır. Bu kapsamda Sözleşmeli Personel
Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar’ın; mezkûr 7’nci maddesinin atfıyla ek 6’ncı maddesinin ikinci fıkrası uyarınca sözleşmeli personelin bir ay önce haber vererek sözleşmeyi feshetmesi durumunun da iş sonu tazminatının ödeneceği haller arasında olduğu anlaşılmaktadır.
22) Başvuranın sözleşmeli olarak 17.02.2017 – 19.02.2019 (2 yıl 2 gün) tarihleri arasında görev
yaptığı, yani ilgili mevzuatın şart koştuğu 2 yıllık hizmet süresini tamamladığı, ancak sözleşme feshini 1 ay önceden haber vermediği (Başvuranın 14.02.2019 tarihli “sözleşme feshi” konulu dilekçesine istinaden başvuranın sözleşmesinin 19.02.2019 tarihinde feshedildiği yani başvuranın sözleşme feshi için 5 gün önceden bildirimde bulunduğu), diğer taraftan başvuranın atandığı kadronun mezkur 4 sayılı cetvelde yer alan unvanlar içinde yer almadığı, bu nedenle, başvurana iş sonu tazminatı ödenmediği anlaşılmıştır.
23) Diğer taraftan Danıştay’ın, 657 sayılı Kanun kapsamında sözleşmeli personel statüsünde
“Röntgen Teknikeri” olarak görev yapmakta iken 2009/1 KPSS sonucunda Tokat Devlet
Hastanesine “Radyoloji Teknikeri” olarak atanan, 24/02/2009 tarihli dilekçesi ile 25/03/2009 tarihi itibarıyla ilişiğinin kesilmesini talep eden, 06/03/2009 tarihli iki ayrı dilekçe ile de ilişiğinin kesilme tarihinin 14/03/2009 tarihi olarak değiştirilmesini ve tarafına iş sonu tazminatının ödenmesini isteyen, 14/03/2009 tarihinde ise bahse konu görevinden ayrılan davacının, iş sonu tazminatının ödenmesi talebiyle açtığı davaya ilişkin olarak, Tokat İdare
Mahkemesi tarafından, davalı idarece tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle verilen davanın reddedilmesine ilişkin kararı; haklı bir nedenin varlığı halinde, tarafların sözleşmenin feshine ilişkin olarak bir ay önceden ihbar yükümlülüğünün bulunduğundan söz etmenin mümkün olmadığı, 2009/1 KPSS sonucuna göre Tokat Devlet
Hastanesine “Radyoloji Teknikeri” olarak atanması nedeniyle sözleşmesinin feshi talebiyle davalı idareye yapmış olduğu başvuru neticesinde anılan idare ile ilişiği kesilen davacının, söz konusu talebinin haklı bir nedene dayandığının açık olduğu, bu nedenlerle davacıya ilgili mevzuatı uyarınca iş sonu tazminatı ödenmesi gerektiğine değinerek bozduğu anlaşılmaktadır.
Bununla birlikte Yüksek Mahkemenin, Elazığ Ruh Sağlığı ve Hastalıkları Hastanesinde, 657 sayılı Kanun kapsamında sözleşmeli personel statüsünde “Tıbbi Sekreter” olarak görev yapmakta iken 08/07/2010 tarihli dilekçe ile 2010/5 KPSS sonucunda Diyarbakır Eğitim ve
Araştırma Hastanesine “Hemşire” olarak atandığından bahisle 12/07/2010 tarihi itibarıyla ilişiğinin kesilmesini talep eden davacının, iş sonu tazminatının ödenmesi talebini konu alan davada da benzer değerlendirmelere yer verdiği, neticeten de davacının talebinin haklı bir nedene dayandığına değinerek iş sonu tazminatının ödenmesi gerektiği sonucuna ulaştığı görülmektedir. (Danıştay İkinci Dairesinin 23/01/2014 tarihli E: 2010/488 ve K: 2014/277 sayılı kararı ve Danıştay On Birinci Dairesinin 15/02/2016 tarihli E: 2015/1467 ve K: 2016/481 sayılı kararı. Kaynak: https://www.corpus.com.tr/)
24) Bu değerlendirmelerle birlikte, sözleşmeli “Kadastro Teknisyeni” olarak görev yapmakta
iken, KPSS sonucuna göre Kırıkkale İl Tarım Müdürlüğü emrine atanması üzerine sözleşmesini fesheden davacının sözleşmeli olarak çalıştığı dönem için iş sonu tazminatı ödenmesi istemiyle açmış olduğu davada, ilk derece mahkemesinin; sözleşmeli personelin kendi isteği ile sözleşmeyi feshetmesi halinde dahi iş sonu tazminatından yararlanacağını ancak sözleşme koşullarına uyulmayarak sözleşmenin feshi halinde tazminat ödenmeyeceği hususunun düzenlendiğini, dava konusu olayda davacının KPSS sonucuna göre atandığı kurumda başlayış tarihinin belli olmaması nedeniyle sözleşmenin feshini bir ay evvel haber vermemesinde fiili imkânsızlık nedeniyle kusurunun bulunmadığını, bu haliyle sözleşme koşullarına uyulmaması gibi bir durumun söz konusu olmadığını, söz konusu koşula uyulamaması nedeniyle tazminat ödenmemesinin mevzuata aykırı olduğunu belirterek, davacıya iş sonu tazminatı ödenmesi gerekirken tazminat talebinin reddine ilişkin dava konusu işlemi hukuka aykırı bulduğu ve neticeten de, dava konusu işlemin iptaline, davalı idare tarafından davacının hak ettiği iş sonu tazminatının hesaplanarak davacıya ödenmesine karar verdiği anlaşılmaktadır. (Bkz. https://www.tkgm.gov.tr/tr/icerik/davacinin-kurumumuzbunyesinde-gorev-yaparken-kpss-sonucu-b aska-bir-kuruma-yerlestirilmesi-0)
25) Hal böyle olunca başvuru konusu somut olayda; … Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünde icra
memuru olarak göreve başlayacak olması nedeniyle 14/2/2019 tarihli dilekçesi ile görevinden ayrılmak isteyen başvuranın talebinin haklı bir nedene dayandığının açık olduğu anlaşılmaktadır. Diğer taraftan başvuranın yeni görevine başladığı tarih ile idareye ayrılma dilekçesini verdiği tarih dikkate alındığında, idare tarafından başvuranın sözleşmenin feshini bir ay önce haber vermemesinde kusurlu olduğuna yönelik bir iddiada da bulunulmadığı görüldüğünden başvuranın sözleşme koşullarına aykırı davranmadığı değerlendirilmektedir.
(Bkz. Aynı konuda Kurumuzca verilen 2018/11445 Başvuru No.lu Tavsiye Kararı)
26) Başvuranın … Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü icra memuru olarak alınması nedeniyle
sözleşmesinin feshi talebiyle idareye yapmış olduğu başvuru neticesinde anılan idare ile ilişiğinin kesilmesine ilişkin somut olayda, başvuranın idareye ayrılık dilekçesi verdiği ve yeni kurumda başlama yazısının tebliğ edildiği tarihin 14 Şubat 2019; fesih talebinin kabul tarihinin
19 Şubat 2019; … Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünde başlangıç tarihinin 25 Şubat 2019’da
olması nedeniyle başvuranın söz konusu talebinin haklı bir nedene dayandığı değerlendirildiğinden başvurana iş sonu tazminatı ödenmesi gerektiği kanaati oluşmuştur.
27) Kurumumuzca yapılan değerlendirme neticesinde; idarenin, başvuranın “icra
memurluğuna atanması nedeniyle harcırah ödenmesi” talebinin reddi işleminde hukuka ve hakkaniyete aykırılık bulunmadığı, ancak “iş sonu tazminatı ödenmesi” talebinin reddi yönündeki işlemde hakkaniyete aykırılık bulunduğu sonuç ve kanaatine varılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
28) İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede
yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; idareden istenilen bilgi ve belgelerin süresi içinde ve gerekçeli olarak Kurumumuza gönderildiği, ayrıca idarenin; başvuranla ilgili işlemlerinde “kanunlara uygunluk”, “hesap verilebilirlik”, “şeffaflık”, “kararların gerekçeli olması” ilkelerine uygun davrandığı, ancak işleme karşı başvuru yollarını belirtmemesi nedeniyle “karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkesine uymadığı anlaşılmış olup, idareden bundan böyle bu ilkeye de uyması beklenmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
29) 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca başvurunun Kurumumuz
tarafından reddedilmesi hâlinde, durmuş olan dava açma süresi gerekçeli ret kararının ilgiliye tebliğinden itibaren kaldığı yerden işlemeye başlayacaktır. 21 inci maddenin ikinci fıkrası uyarınca ise tavsiye kararı üzerine otuz gün içinde herhangi bir işlem tesis edilmez veya eylemde bulunulmaz ise durmuş olan dava açma süresi kaldığı yerden işlemeye başlayacaktır.
Buna göre; ilgili idarenin eylem ve işlemlerine karşı dava açma süresinden (varsa) arta kalan sürede Mersin İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır
VII. KARAR
Yukarıda yapılan açıklamaların, anılan mevzuat hükümlerinin ve tüm dosya kapsamının birlikte değerlendirilmesi neticesinde BAŞVURUNUN KISMEN KABULÜ ile KISMEN
REDDİNE;
Başvuranın icra memurluğuna atanması nedeniyle kendisine sürekli görev yolluğu ödenmesi talebinin REDDİNE, Başvurana iş sonu tazminatı ödenmesi hususunda ADALET BAKANLIĞINA TAVSİYEDE
BULUNULMASINA,
6328 sayılı Kanunun 20’nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, Adalet Bakanlığınca bu
karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,
Kararın Başvurana ve Adalet Bakanlığına tebliğine,
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
e-imzalıdır
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi