|
ÖZET: Başvuru, Adana İl Sağlık Müdürlüğü tarafından aile hekimlerine uygulanan kira artışlarının adaletsizliğine dair bir şikayet üzerine yapılmıştır. Başvuran, 2018 yılında imzaladığı kira sözleşmesi gereği, ikinci yıl kirasının 2768 TL olduğunu, üçüncü yıl için ise Yİ-ÜFE oranında %46,15 artışla 4045,48 TL’ye yükseldiğini belirtmiştir. Bu artışın, aile hekimlerine ödenen cari gider ödeneğinin her yıl memur maaş zammına göre arttığı göz önüne alındığında, hakkaniyete uygun olmadığını ifade etmiştir. Ayrıca, farklı tarihlerde sözleşme imzalayan aile hekimleri arasında büyük kira farkları oluştuğuna dikkat çekmiştir.
İlgili idareler, kira artışlarının Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik çerçevesinde belirlendiğini ve Yİ-ÜFE oranının kullanıldığını belirtmiştir. Ancak, 2018 yılında yaşanan ekonomik dalgalanmalar nedeniyle kira bedellerinde aşırı artışlar meydana geldiği ve bu durumun şikayetçinin aleyhine sonuçlandığı tespit edilmiştir. Kamu Denetçiliği Kurumu, bu durumu değerlendirerek, kira artışlarının yeniden gözden geçirilmesi ve adaletli bir düzenleme yapılması için Sağlık Bakanlığı’na tavsiyede bulunmuştur. Sonuç olarak, Kamu Denetçiliği Kurumu, kira artışlarının mevcut ekonomik koşullar göz önünde bulundurularak yeniden düzenlenmesini ve ilgili mevzuatlarda gerekli değişikliklerin yapılmasını önermiştir. Bu karar, idarelerin hareket kabiliyetini artırmak ve kamu yararını gözetmek amacıyla alınmıştır. |
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2019/4248-S.6200
BAŞVURU NO : 2018/13895
KARAR TARİHİ : 11/06/2019
TAVSİYE KARARI
BAŞVURUYA KONU İDARE : ADANA İL SAĞLIK MÜDÜRLÜĞÜ
BAŞVURUNUN KONUSU : Kira bedelleri hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ : 07/11/2018
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Şikayetçi özetle; Adana İli Ceyhan İlçesi … Aile Sağlık Merkezinde …/…/… no.lu aile hekimi olarak çalıştığını, 27/10/2018 tarihinde imzaladığı 3 yıllık sözleşme çerçevesinde ikinci yıl kirasının 2768 TL olduğunu, Adana İl Sağlık Müdürlüğünce üçüncü yıl için kira bedelinin
Yİ-ÜFE çerçevesinde % 46,15 oranında arttırıldığını, bu artışın hakkaniyetle bağdaşmadığını, aile hekimlerine ödenen cari gider ödeneğinin her yıl memur maaş zammına göre arttırıldığının da göz önüne alınması gerektiğini, yıl içinde gerçekleşen ani enflasyon artışı nedeniyle farklı aylarda kontratı yenilenen aile hekimleri arasında kira artış oranı olarak çok büyük farkların ortaya çıktığını, kira artışlarında TÜFE’nin kullanılması yönünde yasa teklifi de verildiğini, bu hususta Hazine ve Maliye Bakanının da açıklamalarda bulunduğunu, ayrıca kira artışlarında ortalama Yİ-ÜFE uygulanması hususunda üst mahkeme kararlarının bulunduğunu iddia ve ifade ederek kira artışının hakkaniyet çerçevesinde yeniden hesaplanmasını talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Başvuruya konu iddialar hakkında, 20/12/2018 tarihli ve E…. sayılı yazıyla Hazine ve
Maliye Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığından bilgi-belge talep edilmiştir. Bu kapsamda, Sağlık
Bakanlığının 21/01/2019 tarihli ve … sayılı cevabi yazıları ile Hazine ve Maliye Bakanlığının havalesi çerçevesinde ilgisi nedeniyle Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 22/01/2019 tarihli ve
… sayılı yazıları sırasıyla 23/04/2019 ve 25/01/2019 tarihinde Kuruma ulaşmıştır.
2.1. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı anılan yazısında özetle; “Hazineye ait kamu binalarının aile hekimlerine kiralanması işlemleri, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından yürütülürken 15/06/2011 tarihli protokolle, Sağlık Bakanlığına devredilmiştir. Bahse konu Protokolde; yerlerin Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik hükümlerine uygun olarak
Sağlık Bakanlığı Döner Sermaye İşletmelerince kiraya verileceğinin ve müteakip yıllar bedellerinin Türkiye İstatistik Kurumunca yayımlanan Üretici Fiyat Endeksi (ÜFE- bir önceki yılın aynı ayına göre yüzde değişim) oranında artırılarak belirleneceği belirtilmektedir.
Dolayısıyla bedel artışlarında Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin ilgili maddesinde değişikliğe gidilmeden farklı uygulamalara gidilmesi mümkün olmamaktadır.
5070 sayılı Elektronik İmza Kanunu’na uygun olarak Güvenli Elektronik İmza ile üretilmiştir.Evrak teyidi
https://sikayet.ombudsman.gov.tr/sorgula/ adresinden XXXX-XXXX-XXXX kodu ile yapılabilir.
Diğer taraftan bahse konu kiralama işlemlerinin Sağlık Bakanlığı’na devredilmesini müteakip
Sağlık Bakanlığı’nca yayımlanan 2011/43 sayılı Genelge yürürlüğe konulmuş ve tahmini kira bedelinin belirlenmesi, ihale işlemleri ve diğer işlemlerin “Hazine Taşınmazlarının İdaresi
Hakkında Yönetmelik” hükümleri çerçevesinde yapılacağı hükme bağlanmıştır.
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nda; Hazine, belediye veya il özel idaresine ait
taşınmazlardan aile sağlığı merkezi olarak kullanılması uygun görülenler, Maliye Bakanlığı, belediye veya il özel idarelerince bu amaçla kullanılmak üzere doğrudan aile hekimine kiraya verilebileceği ve aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının çalışma usul ve esaslarının, Sağlık
Bakanlığı’nca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği belirtilmektedir.
Aynı şekilde, Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’nde Bakanlığa tahsisli veya
Bakanlığın kullanımındaki taşınmazlardan müdürlükçe uygun görülenlerin aile hekimliği birimi olarak kullanılmak üzere aile hekimlerine kiralanabileceği, kiralama ve tahsilata ilişkin usul ve esasların Bakanlıkça belirleneceği, aile hekimlerince hizmet sözleşmesi ile birlikte kiralama sözleşmesinin de imzalanacağına ilişkin hükümler yer almaktadır.
Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelikte; bir yıldan uzun süreli kira, irtifak hakkı ve kullanma izni sözleşmelerinde ikinci ve izleyen yıllar bedelleri, Türkiye İstatistik
Kurumunca yayımlanan Yurt İçi Üretici Fiyat Endeksi (Yİ-ÜFE – bir önceki yılın aynı ayına göre yüzde değişim) oranında arttırılacağı yer almaktadır.
Orta Vadeli Yeni Ekonomi Programı çerçevesinde Cumhurbaşkanlığının 20/09/2018 tarih ve
108 sayılı Kararnamesinde, kira artış oranına dair üst sınır, döviz kuru ve emtia fiyatlarındaki
gelişmelere duyarlılığı yüksek olan üretici fiyatları yerine tüketici fiyatlarına göre belirleneceğinin belirtildiği, bu doğrultuda; mevcut düzenlemede yer alan, sözleşmelerin ikinci ve izleyen yıllar bedellerindeki artış oranlarının hesaplanmasında baz alınan oranların değiştirilmesi yönünde Yönetmelikte değişiklik yapılması çalışmaları devam etmektedir.” denilmektedir.
2.2. Sağlık Bakanlığının yazısında özetle; “Adana İli, Ceyhan İlçesi, … Mahallesi … parselde kayıtlı üzerinde … Aile Sağlığı Merkezi bulunan taşınmaz için … Nolu Aile Hekimliği Biriminde görev yapan Aile Hekimi Dr. … … adına 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ile Hazine
Taşınmazları İdaresi Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre kiralama ihalesi yapılmış olup 27/10/2016 tarihinde Müdürlük ile Dr. … … arasında kira sözleşmesi imzalanmıştır. Kira artış bedellerinin Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik çerçevesinde yapılacağı sözleşmede yer almaktadır.
20/09/2018 tarihinde yayımlanan 108 sayılı Cumhurbaşkanı Kararına göre Yeni Ekonomi
Programı’nda “Kira artış oranına dair üst sınır, döviz kuru ve emtia fiyatlarındaki gelişmelere duyarlılığı yüksek olan üretici fiyatları yerine tüketici fiyatlarına göre belirlenecektir.” denildiğinden, sözleşmesi devam eden ve imzalanan sözleşmede artış oranının Yİ-ÜFE’ye göre yapılacağı hüküm altına alınan yıllık kira artışlarında, Yurt İçi Üretici Fiyat Endeksi (YİÜFE)’nin mi yoksa Cumhurbaşkanı Kararına göre Tüketici Fiyat Endeksi (TÜFE)’nin mi uygulanacağı hakkında Sağlık Bakanlığı Hukuk ve Muhakemat Biriminden hukuki görüş talebinde bulunulmuş, Yurt İçi Üretici Fiyat Endeksi (Yİ-ÜFE)’nin dikkate alınması gerektiği yönünde görüş bildirilmiştir. “… şikayetçinin özel mülke konu bir alanda aile hekimliğini sürdürmesinde hukuken, fiziken ve tıbben bir mahzur bulunup bulunmadığı…”ile ilgili olarak; Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinde; “Aile hekimleri, bu Yönetmelikteki asgari fiziki
5070 sayılı Elektronik İmza Kanunu’na uygun olarak Güvenli Elektronik İmza ile üretilmiştir.Evrak teyidi
https://sikayet.ombudsman.gov.tr/sorgula/ adresinden XXXX-XXXX-XXXX kodu ile yapılabilir.
şartları haiz, öncelikle Bakanlık, Kurum veya bağlı kuruluşlara ait sağlık hizmeti vermek amacıyla yapılan veya müdürlükçe bu amaçla kiralanan binalarda hizmet verirler. Bu imkânın sağlanamaması halinde müdürlüğün onayı ile uygun standartlara sahip bölgedeki diğer mekânlarda da hizmet verebilirler.” denildiğinden, … Aile Sağlığı Merkezinin bulunduğu bina kamuya ait olması ve binaya ait bakım-onarım ve engelli düzenlemesinin Müdürlüğümüzce yapılması sonucu yönetmeliğin ilgili hükmüne göre öncelikli bina kapsamındadır. “…aynı bina içinde farklı tarihlerde kira sözleşmesi imzalayan aile hekimleri arasında sözleşme bedellerinde farklılık olup olmadığı” ile ilgili olarak; Aynı binada (2 birimli Aile Sağlığı
Merkezi), Müdürlüğümüz ile Dr. … … arasında 02/07/2018 tarihinde kira sözleşmesi imzalanmış olup birinci yıl kirasının süresi dolduğu zaman Hazine Taşınmazlarının İdaresi
Hakkında Yönetmelikte bir değişiklik yapılmadığı takdirde Yurt İçi Üretici Fiyat Endeksi (YİÜFE – bir önceki yılın aynı ayına göre yüzde değişim) oranında artış yapılacaktır. Sonuç itibariyle; Söz konusu İl Sağlık Müdürlüğümüz ile Dr. … … arasında imzalanan kira sözleşmesi devam ettiğinden, imzalanan sözleşmede artış oranının Yİ-ÜFE’ye göre yapılacağı hüküm altına alındığından ve Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin ilgili maddesinin hala yürürlükte olması nedeniyle başkaca bir işlem tesis edilememiştir.
Sağlık Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı tarafından Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Milli
Emlak Genel Müdürlüğünden alınan 10.12.2018 tarihli ve … barkod nolu görüş yazısında; “…Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin ilgili maddesinde değişikliğe gidilmeden farklı uygulamalara gidilmesinin mümkün olmadığı” değerlendirilmiştir.
Orta Vadeli Yeni Ekonomi Programı çerçevesinde, Cumhurbaşkanlığının 20.09.2018 tarih ve
30541 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 108 sayılı Kararında; “Kira artış oranına dair üst
sınır, döviz kuru ve emtia fiyatlarındaki gelişmelere duyarlılığı yüksek olan üretici fiyatları yerine tüketici fiyatlarına göre belirlenecektir” şeklinde ifade edilmiştir. Bu doğrultuda Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nca Yönetmelikte değişiklik çalışmaları devam etmektedir. Şu aşamada
Yönetmelikte değişiklik çalışmaları devam etmekte olduğundan mevcut uygulamanın devam edeceği mütalaa edilmiştir.” denilmektedir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. 2709 sayılı T.C. Anayasası’nın “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinde “… Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu
Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler. … ”,
4. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun Görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikayet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”,
5. 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanununun “Kamuya ait taşınmazların kullanımı” başlıklı 4 üncü maddesinin birinci fıkrasında “Hazine, belediye veya il özel idaresine ait taşınmazlardan aile sağlığı merkezi olarak kullanılması uygun görülenler, Maliye Bakanlığı, belediye veya il özel idarelerince bu amaçla kullanılmak üzere doğrudan aile hekimine kiraya verilebilir.”,
5070 sayılı Elektronik İmza Kanunu’na uygun olarak Güvenli Elektronik İmza ile üretilmiştir.Evrak teyidi
https://sikayet.ombudsman.gov.tr/sorgula/ adresinden XXXX-XXXX-XXXX kodu ile yapılabilir.
6. 2886 sayılı Devlet İhale Kanununun “Tarihi ve bedii değeri olmayan taşınmaz mallarla ilgili işlemler” başlıklı 74 üncü maddesinde “Tarihi ve bedii değeri olanlar hariç Hazinenin özel mülkiyetindeki yerlerin satışı, kiraya verilmesi, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi esasları Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikte belirlenir.”,
7. 6098 sayılı Türk Borçlar Kanununun “Aşırı ifa güçlüğü” başlıklı 138 inci maddesinin birinci fıkrasında “Sözleşmenin yapıldığı sırada taraflarca öngörülmeyen ve öngörülmesi de beklenmeyen olağanüstü bir durum, borçludan kaynaklanmayan bir sebeple ortaya çıkar ve sözleşmenin yapıldığı sırada mevcut olguları, kendisinden ifanın istenmesini dürüstlük kurallarına aykırı düşecek derecede borçlu aleyhine değiştirir ve borçlu da borcunu henüz ifa etmemiş veya ifanın aşırı ölçüde güçleşmesinden doğan haklarını saklı tutarak ifa etmiş olursa borçlu, hâkimden sözleşmenin yeni koşullara uyarlanmasını isteme, bu mümkün olmadığı takdirde sözleşmeden dönme hakkına sahiptir. Sürekli edimli sözleşmelerde borçlu, kural olarak dönme hakkının yerine fesih hakkını kullanır.”,
8. 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununun “Sözleşmelerin tasfiyesi ve devri” başlıklı Geçici 4 üncü maddesinin birinci fıkrasında “31/8/2018 tarihinden önce 4734 sayılı
Kanuna göre ihalesi yapılan (3 üncü maddesindeki istisnalar dâhil) ve bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla devam eden sözleşmeler, imalat girdilerinin fiyatlarında beklenmeyen artışlar meydana gelmesi nedeniyle, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonraki 60 gün içinde yüklenicinin idareye yazılı olarak başvurması kaydıyla, Hazine ve Maliye Bakanlığının görüşü alınarak idarenin onayına bağlı olarak feshedilip tasfiye edilebilir veya devredilebilir.
Bu durumda devir alacaklarda ilk ihaledeki şartlar, devir tarihi itibarıyla aranacak olup devirden veya fesihten kaynaklanan kısıtlama ve yaptırımlar uygulanmaz. Yüklenimi ortak girişim tarafından yürütülen sözleşmelerde ortaklar arasında devir veya hisse devirlerinde ilk ihaledeki yeterlik şartları aranmaz. Sözleşmesi feshedilen veya sözleşmeyi devreden yüklenicinin teminatı iade edilir. Bu fıkra kapsamında devredilen sözleşmeler ile bu fıkra kapsamına girmekle birlikte devredilmeyen sözleşmelerde, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonraki 60 gün içinde yüklenicinin idareye yazılı olarak başvurması kaydıyla süre uzatımına ilişkin kısıtlama ve şartlara tabi olunmaksızın Hazine ve Maliye Bakanlığının görüşü alınarak idare tarafından süre uzatılabilir.”,
9. 20/09/2018 tarihli ve 108 sayılı Cumhurbaşkanı Kararının 2 no.lu “Enflasyon” başlıklı bölümünün sekizinci politika ve tedbirinde “Kira artış oranına dair üst sınır, döviz kuru ve emtia fiyatlarındaki gelişmelere duyarlılığı yüksek olan üretici fiyatları yerine tüketici fiyatlarına göre belirlenecektir.”,
10. 25/01/2013 tarihli ve 28539 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Aile Hekimliği
Uygulama Yönetmeliğinin “Aile sağlığı merkezinin oluşturulması” başlıklı 25 inci maddesinin birinci fıkrasında “Aile hekimleri, bu Yönetmelikteki asgari fiziki şartları haiz, öncelikle Bakanlık, Kurum veya bağlı kuruluşlara ait sağlık hizmeti vermek amacıyla yapılan veya müdürlükçe bu amaçla kiralanan binalarda hizmet verirler. Bu imkânın sağlanamaması halinde müdürlüğün onayı ile uygun standartlara sahip bölgedeki diğer mekânlarda da hizmet verebilirler.”,
11. 19/06/2007 tarihli ve 26557 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Hazine
Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin;
5070 sayılı Elektronik İmza Kanunu’na uygun olarak Güvenli Elektronik İmza ile üretilmiştir.Evrak teyidi
https://sikayet.ombudsman.gov.tr/sorgula/ adresinden XXXX-XXXX-XXXX kodu ile yapılabilir.
11.1. “Yıllık bedel artışları” başlıklı 14 üncü maddesinde “Bir yıldan uzun süreli kira, irtifak hakkı ve kullanma izni sözleşmelerinde ikinci ve izleyen yıllar bedelleri, Türkiye İstatistik
Kurumunca yayımlanan Tüketici Fiyat Endeksi (TÜFE – oniki aylık ortalamalara göre yüzde değişim) oranında, tarımsal amaçlı sözleşmelerde ise ikinci ve izleyen yıllar bedelleri, Tarım
Ürünleri Üretici Fiyat Endeksi (Tarım ÜFE – oniki aylık ortalamalara göre yüzde değişim)
oranında arttırılır.”,
11.2. “Önceki sözleşmelerin uyarlanması” başlıklı Geçici 2 nci maddesinin altıncı fıkrasında “Bu fıkranın yürürlüğe girdiği tarihte halen devam eden bir yıldan uzun süreli kira, irtifak hakkı ve kullanma izni sözleşmelerinde ikinci ve izleyen yıllar bedelleri mevcut sözleşmeler yenilenmeksizin Yönetmeliğin 14 üncü maddesine göre hesaplanarak tahsil edilir.
Ancak, 1/8/2018 tarihinden itibaren güncellenerek tespit edilen cari yıl kira, irtifak hakkı ve kullanma izni bedellerinin; 1/1/2019 tarihine kadar olan döneme isabet eden kısmı mevcut sözleşme hükümlerine göre, bu tarihten sonraki döneme isabet eden kısmı ise Yönetmeliğin 14 üncü maddesine göre hesaplanarak gerekli tahsilat, mahsup ve iadesi gerçekleştirilir.” düzenlemelerine yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ AV. HÜSEYİN YÜRÜK’ÜN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE
ÖNERİSİ
12. Şikayetçinin iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; başvuru konusuna ilişkin “Tavsiye Karar Önerisi” Kamu
Denetçisi Av. Hüseyin YÜRÜK tarafından Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme
13. Şikayet konusunun, sağlık hizmeti vermek amacıyla aile hekimince kiralanan taşınmaza yapılan kira artışı ile ilgili olduğu tespit edilmiştir.
14. Öncelikle, ilgili idarelerden istenilen bilgi ve belgelerin Kurumumuza ulaştığı dönem sonrasında mevzuat hükümlerinde değişikliğe gidildiğinin bilinmesi gerekmektedir. Şu kadar ki Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 14 üncü maddesinde yapılan değişiklikle; Yİ-ÜFE-bir önceki yılın aynı ayına göre yüzde değişim oranı düzenlemesi, TÜFEoniki aylık ortalamalara göre yüzde değişim olarak değiştirilmiştir. Dolayısıyla idarelerin açıklamaları bu çerçevede değerlendirilmelidir. Yapılan değişiklik, hazine taşınmazlarını kiralayacaklar açısından sorunu büyük ölçüde çözmüşse de şikayetçinin başvurusundan anlaşıldığı üzere enflasyonun yüksek seyrettiği dönemde sözleşme yenileyenler açısından sorunun devam ettiği görülmektedir.
15. Yapılan incelemeden; Hazineye ait olup Sağlık Bakanlığına tahsisli veya Sağlık
Bakanlığınca kiralanmış ve ticari amaçla kullanılması mümkün olan bölümlerin Sağlık
Bakanlığı tarafından işletilmesinin, Maliye Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığı arasında 15/06/2011 tarihinde imzalanan protokolle mümkün hale geldiği, söz konusu protokolün; 2886 sayılı
Devlet İhale Kanununun 74 üncü maddesi çerçevesinde düzenlenmiş Hazine Taşınmazlarının
İdaresi hakkında Yönetmeliğin 70 inci maddesinin beşinci bendi ile 209 sayılı Sağlık
Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine verilecek
5070 sayılı Elektronik İmza Kanunu’na uygun olarak Güvenli Elektronik İmza ile üretilmiştir.Evrak teyidi
https://sikayet.ombudsman.gov.tr/sorgula/ adresinden XXXX-XXXX-XXXX kodu ile yapılabilir.
Döner Sermaye Hakkında Kanunun 3 üncü maddesinin mülga (ı) bendi çerçevesinde hazırlandığı anlaşılmaktadır.
16. Bahse konu Protokolün “Kiralama” başlıklı 5 inci maddesinde “Protokol kapsamındaki yerler 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ile bu Kanunun 74 üncü maddesine istinaden çıkarılan
Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik hükümlerine uygun olarak Sağlık
Bakanlığı döner Sermaye İşletmelerince kiraya verilecektir.” hükmünün yer aldığı, “Bedel” başlıklı 8 inci maddesinde; Sağlık Bakanlığının Maliye Bakanlığına ödeyeceği müteakip yıllar bedellerinin, protokolde belirlenen bedelin Türkiye İstatistik Kurumunca yayımlanan Üretici
Fiyat Endeksi (ÜFE-bir önceki yılın aynı ayına göre yüzde değişim) oranında artırılmasıyla belirleneceğinin ifade edildiği görülmektedir. Bu çerçevede, anılan Protokolün ilgili mevzuat kapsamında hazırladığı ve Sağlık Bakanlığının şikayete konu işleminin hukuka uygun olduğu değerlendirilmiştir. Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 14 üncü maddesinde 21/2/2019 tarihinde yapılan değişiklik ile sözleşmelerde kira artışlarıyla ilgili kiracı lehine düzenleme yapılmış, 21/2/2019 tarihinde Yönetmeliğe eklenen Geçici 2 nci maddenin altıncı fıkrası ile kiracı lehine düzenleme yapılması idarelerin takdirine bırakılmayarak bir zorunluluk olarak düzenlenmiş olup söz konusu değişiklikle Bakanlığın kiracı lehine tavır aldığı açıktır. Ayrıca Yönetmelikte, Hazine taşınmazlarının kiralanmasına ilişkin takip eden yıllar değerlemesinin, taşınmazın değerindeki artış ile irtibatlandırılmayıp enflasyon oranında artışla sınırlandırılması nedeniyle, Yönetmeliğin ilgili maddelerinin hazırlanma amacının, taşınmazın kiralanması yoluyla kar elde edilmesi değil, kiralama sonrasında kamunun zarara uğratılmasının önlenmesi olduğu görülmektedir.
17. Söz konusu Yönetmelik ve Protokol çerçevesinde hazırlanarak 27/10/2016 tarihinde şikayetçi ile Halk Sağlığı Müdürlüğü arasında imzalanan kira sözleşmesi incelendiğinde; şikayetçinin, sözleşmenin 3, 8 ve 19 uncu maddeleri çerçevesinde takip eden yıllar kira bedellerinin “ÜFE-bir önceki yılın aynı ayına göre yüzde değişim oranında” arttırılmasını, kira indirim talebinde bulunamayacağını ve sözleşmede hüküm bulunmayan hallerde Devlet İhale
Kanunu ile Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin uygulanacağını kabul ve taahhüt ettiği anlaşılmaktadır. Protokole uygun olarak şikayetçinin 2360 TL olan ilk yıl kira bedelinin, ikinci yıl 2768 TL olarak belirlendiği, sözleşmenin üçüncü yılında döviz kuru ve emtia fiyatlarındaki gelişmelere duyarlılığı yüksek olan üretici fiyatlarında yaşanan aşırı artış nedeniyle kira bedelinin %46,15 oranında arttırılarak 4045,48 TL’ye yükseldiği görülmektedir.
18. 2018 yılında yaşanan ekonomik dalgalanma sonucunda, ilgili mevzuat ve sözleşme hükümleri nedeniyle hareket kabiliyeti daralan idarenin kira bedellerinde aşırı atışa gitmek durumunda kaldığı, Temmuz 2018’de aynı sağlık merkezinde görev yapmak amacıyla kira sözleşmesi imzalayan diğer bir doktora ait ilk yıl kira bedelinin şikayetçiden 1115 TL daha düşük bir bedelle 2930 TL olarak belirlendiği görülmektedir. Dolayısıyla eski kiracı olan şikayetçinin yeni kiracıdan yaklaşık 1/3 oranında daha fazla kira ödediği, ekonomik dinamiklerde bir değişiklik yaşanmazsa sözleşmenin bitiminden sonra şikayetçinin şu anki bedelden daha düşük bir bedelle kira sözleşmesi imzalayacağı açıktır.
19. Borçlar Kanununda, taraflara ahde vefa, sözleşmeye riayet yükümlülüğü getiriliyorsa da, aynı zamanda Kanunun 30 ve 138 inci maddeleri çerçevesinde dürüstlük kuralına aykırı davranışları ve hakkın kötüye kullanılmasını engelleyecek hükümler de yer almaktadır.
Nitekim Yargıtay 13. Hukuk Dairesinin 13/06/2014 tarihli 2013/16898E. ve 2014/18895K.
sayılı Kararında “…Sözleşme yapıldığında karşılıklı edimler arasında mevcut olan denge sonradan şartların olağanüstü değişmesiyle büyük ölçüde tarafların biri aleyhine
5070 sayılı Elektronik İmza Kanunu’na uygun olarak Güvenli Elektronik İmza ile üretilmiştir.Evrak teyidi
https://sikayet.ombudsman.gov.tr/sorgula/ adresinden XXXX-XXXX-XXXX kodu ile yapılabilir.
katlanılamayacak derecede bozulabilir. İşte bu durumda sözleşmeye bağlılık ve sözleşme adaleti ilkeleri arasında bir çelişki ortaya çıkar ve artık bu ilkeye sıkı sıkıya bağlı kalmak adalet, hakkaniyet ve objektif iyiniyet (M.K. md.4,2) kurallarına aykırı bir durum yaratır hale gelir. Hukukta bu zıtlık (Clausula Rebüs Sic Stantibus-Beklenmeyen hal şartı-sözleşmenin değişen şartlara uydurulması) ilkesi ile giderilmeye çalışılmaktadır.
Tarafların iradelerini etkileyip sözleşmeyi yapmalarına neden olan şartlar daha sonra çok önemli surette, çarpıcı ve öngörülemez biçimde adaletsizliğe yol açan olayların gerçekleşmesi ile değişmişse, taraflar artık o akitle bağlı tutulmazlar. Değişen bu koşullar karşısında M.K.
2.maddesinden yararlanılarak sözleşmenin yeniden düzenlenmesi zorunluluğu doğar.
Sözleşmenin edimleri arasındaki dengeyi bozan olağanüstü hallere harp, ülkeyi sarsan ciddi ekonomik krizler, enflasyon grafiğindeki ani ve aşırı yükselmeler, şok devalüasyon, para değerinin önemli ölçüde düşmesi gibi, sözleşmeye bağlılığın beklenemeyeceği durumlar örnek olarak gösterilebilir.…Bazen de sözleşmede olumlu ve olumsuz intibak kaydı bulunmakla beraber, bu kayda dayanılarak sözleşmenin kayıtla birlikte aynen uygulanmasını talep etmek MK.md.2/2 hükmü anlamında hakkın kötüye kullanılması anlamına gelebilir.…
TBK m. 138 hükmüne göre; sözleşme taraflarından birinin hakime yapacağı başvuru üzerine talep doğrultusunda bir karar verilebilmesi için aşağıdaki şartlar bulunmalıdır.
1) Sözleşme kurulduktan sonra, tarafların edimleri arasındaki denge, borçludan sonuçları
yüklenmesi istenemeyecek kadar büyük ölçüde bozulmuş olmalıdır. Şayet aşırı ifa güçlüğü sözleşme kurulduğu sırada da mevcut olup sadece taraflarca bilinmiyorsa, bu TBK m. 138 hükümlerine değil, şartları varsa yanılma (TBK m. 30 vd.) hükümlerine göre iptale konu olabilir. Sonradan ortaya çıkan ifa güçlüğünün, mutlaka borçlunun ekonomik olarak mahvına veya ağır zararına yol açacak olması gerekmez. Maddede, “kendisinden ifanın istenmesinin dürüstlük kurallarına aykırı düşecek derecede borçlu aleyhine değiştirir” olması yeterli görülmüştür. Elbette bu değerlendirmede, karşı tarafın durumu da göz önüne alınacaktır.
2) Edimlerin dengesindeki değişiklik sözleşme yapılırken öngörülemeyen ve öngörülmesi de
beklenmeyen (Savaş, ekonomik kriz, devalüasyon, tabii afetler, ithal ve ihraç konusunda getirilen yasak ve tahditler gibi) olağanüstü bir durumdan ileri gelmelidir. Bu husus da
“Emprevizyon” olarak ifade edilebilir. Maddede her ne kadar “taraflarca öngörülmeyen” denmişse de, olağanüstü olgunun sözleşme kurulurken sadece aşırı ifa güçlüğüne düşen taraf açısından öngörülemez olması yeterli sayılmalıdır. Aşırı ifa güçlüğüne düşenin bu durumu sözleşme yapılırken öngörmediğini ispat etmesi yetmez, bu durum onun için “öngörülmesi beklenemez” olmalıdır. Kendi özensizliği veya dikkatsizliği sebebiyle bu olguyu öngörememişse, 138. maddeden yararlanamayacaktır.
3) Aşırı ifa güçlüğü yaratan olgu borçludan kaynaklanmamalıdır. Olgunun kendisinin
borçludan kaynaklanmaması yanında, bunun aşırı ifa güçlüğü yaratması da borçludan kaynaklanmamalıdır.
4) Edimler henüz ifa edilmemiş olmalıdır. Kural olarak ifada bulunduktan sonra aşırı ifa
güçlüğünden söz ederek uyarlama veya sözleşmeden dönme yollarına başvurulamaz. Ancak, borçlu doğan haklarını saklı tutarak ifada bulunmuşsa, ifadan sonra da bu haklarını kullanabilecektir. Bu takdirde, uyarlamanın sonucuna göre veya sözleşmeden dönme halinde, ifa etmiş bulunduğu edimi sebepsiz zenginleşme hükümlerine göre kısmen veya tamamen geri
5070 sayılı Elektronik İmza Kanunu’na uygun olarak Güvenli Elektronik İmza ile üretilmiştir.Evrak teyidi
https://sikayet.ombudsman.gov.tr/sorgula/ adresinden XXXX-XXXX-XXXX kodu ile yapılabilir.
isteyebilecektir.” bu hususa dikkat çekilerek hangi durumlarda sözleşmenin yenilenebileceği ayrıntılarıyla ortaya konmuştur.
20. Hâkime başvuru, taraflardan birinin sözleşmenin hükümlerinin değiştirilmesini kabul etmemesi durumunda gereklilik olarak ortaya çıkması sebebiyle, sözleşmenin taraflarının ortak kararı ile sözleşme üzerinde her zaman değişiklik yapılabileceği açıktır. Nitekim şikayet konusuyla ilgili olmamakla birlikte imalat girdilerinin fiyatlarında beklenmeyen artışlar meydana gelmesi nedeniyle yüklenicilerin zararlarının azaltılmasına yönelik olarak Kamu İhale
Sözleşmeleri Kanununda değişikliğe gidildiği de gözden kaçmamalıdır. Cumhurbaşkanı
Kararında bahsedilen yeni ekonomi programında da ÜFE’nin döviz kuru ve emtia fiyatlarındaki gelişmelere duyarlı olduğu dile getirilmiştir. Bu kapsamda, ÜFE üzerinden kira artışına uğramış gerçek veya tüzel kişilerin sözleşmelerinde, değişen koşullar sonrası kira tutarında oluşan farklılığın giderilmesi için yeni duruma uyarlama yapılması hakkaniyet gereğidir.
21. Şu hususu da belirtmek gerekir ki şikayetçi kamu hizmeti görmekte ve vazifesiyle ilgili cezalandırmalarda kamu görevlisi hüviyetini de taşımaktadır. Dolayısıyla, aile hekimliği yapmak amacıyla imzalanan kira sözleşmelerinde kamu yararı da söz konusudur. Şikayetçinin cari gider ödeneğinin memur maaş artışı oranında arttığını da dile getirmesi nedeniyle hali hazırda memur maaşlarının TÜFE oranında arttırıldığı göz ardı edilmemelidir. Kira artışlarının da enflasyonu tetiklediği dikkate alındığında, kamu idarelerinin kira artışı hususunda vatandaşlara örnek olması gerektiği düşünülmektedir. Ayrıca, Aile Hekimliği Uygulama
Yönetmeliğinin ilgili maddelerinin incelenmesinden, aile hekimliği hizmetini yerine getireceklerin, kiralayacakları taşınmazı seçmekte özgür olmadıkları, idareye ait veya idarece kiralanmış ve bu işe özgülenmiş taşınmazı kiralamak durumunda oldukları tespit edildiğinden, sözleşmenin iki tarafının eşit olduğu değerlendirmesi yapmak güçleşmektedir. Diğer taraftan, kira sözleşmesi aile hekimliğine binaen imzalandığından, şikayetçinin sözleşmeden cayması, kamu hizmetinden vazgeçmesi sonucunu ortaya çıkarabilecektir.
22. Kurumumuzca yapılan değerlendirme neticesinde; Maliye Bakanlığı ile Sağlık
Bakanlığı arasında imzalanan protokole dayanılarak şikayetçi ile İdare arasında imzalanan kira sözleşmesi kapsamında yapılan kira artışında hukuka aykırılık tespit edilemediği, ancak; 2018 yılında üretici fiyatlarında yaşanan değişimler sonrası şikayet başvurusu kapsamında oluşan kira tutar farklılığının giderilmemesinin hakkaniyetle bağdaşmadığı sonucuna varılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
23. İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında Yönetmeliğin “İyi Yönetim İlkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde de yer verilmiş olup ilgili idarelerin söz konusu ilkelerden ölçülülük, haklı beklentiye uygunluk ve karara karşı başvuru yollarını gösterilmesi ilkelerine uymadığı tespitiyle İdarelerin bahse konu ilkelere uygun davranması önerilmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
24. 6328 sayılı Kanunun “Dava açma süresinin yeniden işlemeye başlaması” başlıklı 21 inci maddesinde, Kamu Denetçiliği Kurumunun inceleme ve araştırmasını, başvuru tarihinden itibaren altı ay içinde sonuçlandıramaması hâlinde durmuş olan dava açma süresinin kaldığı
5070 sayılı Elektronik İmza Kanunu’na uygun olarak Güvenli Elektronik İmza ile üretilmiştir.Evrak teyidi
https://sikayet.ombudsman.gov.tr/sorgula/ adresinden XXXX-XXXX-XXXX kodu ile yapılabilir.
yerden işlemeye başlayacağı belirtilmiştir. Bu kapsamda incelemenin altı ayda bitirilememe gerekçesi ve dava açma süresinin kaldığı yerden yeniden işlemeye başlayacağı hususu başvurana 03/05/2019 tarihli ve …/…_… sayılı yazı ile bildirilmiş olup Adana Asliye Hukuk
Mahkemesinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Açıklanan gerekçe ve dosya kapsamında göre; BAŞVURUNUN KABULÜNE,
2018 yılında üretici fiyatlarında yaşanan değişimler sonrasında kira tutarında oluşan farklılığın,
idareyi zarara uğratmayacak şekilde giderilmesi için sözleşmelerde yenilemeye gidilmesi hususunda SAĞLIK BAKANLIĞINA TAVSİYEDE BULUNULMASINA,
İdarelerin hareket kabiliyetlerini arttırmak amacıyla, konuya ilişkin ilgili mevzuatlarda düzenleme yapılması hususunda HAZİNE ve MALİYE BAKANLIĞI ile ÇEVRE ve
ŞEHİRCİLİK BAKANLIĞINA TAVSİYEDE BULUNULMASINA,
6328 sayılı Kanunun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, ilgili idarelerce bu karar
üzerine tesis edilecek işlemlerin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,
Kararın ŞİKAYETÇİYE, SAĞLIK BAKANLIĞI, HAZİNE ve MALİYE BAKANLIĞI ile ÇEVRE ve ŞEHİRCİLİK BAKANLIĞINA tebliğine;
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi’nce karar verildi.
e-imzalıdır
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi
5070 sayılı Elektronik İmza Kanunu’na uygun olarak Güvenli Elektronik İmza ile üretilmiştir.Evrak teyidi
https://sikayet.ombudsman.gov.tr/sorgula/ adresinden XXXX-XXXX-XXXX kodu ile yapılabilir.