|
ÖZET: Başvuru, Ayvalık’ta bulunan bir otelin imar planlarına aykırı olarak sahile kaçak yapı inşa ettiğine dair şikayetler içermektedir. Şikayetçi, 2016’dan bu yana yaptığı başvuruların belediye tarafından dikkate alınmadığını, otelin deniz kenarındaki yapılarının hala yerinde olduğunu ve otel duvarının 12. Sokağı işgal ettiğini belirtmektedir. İlgili idareler, otelin bulunduğu alanın III. Derece Doğal Sit Alanı olduğunu ve bu alanda yapılan denetimlerde kaçak yapıların tespit edildiğini ifade etmiştir. Ancak, otel sahibi yapı kayıt belgesi almış olduğundan, yıkım işlemleri gerçekleştirilmemiştir.
Kamu Denetçiliği Kurumu, başvuruya ilişkin yapılan incelemelerde, otelin kıyı ve sahil alanında yaptığı işgallerin hukuka aykırı olduğunu belirlemiştir. İlgili mevzuat gereği, kıyıların devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu ve bu alanların kamu yararı gözetilerek kullanılmasının gerektiği vurgulanmıştır. Kurum, ecrimisil ihbarnamesi düzenlenmesi yerine kiralama yoluna gidilmesi ve yapı kayıt belgelerinin iptal edilmesi yönünde tavsiyelerde bulunmuştur. Ayrıca, doğal ve kültürel mirasların korunması için gerekli yasal ve idari çalışmaların yapılması gerektiği ifade edilmiştir. |
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2019/12768-S.19808
BAŞVURU NO : 2019/11339
KARAR TARİHİ : 09/12/2019
TAVSİYE KARARI
BAŞVURUYA KONU İDARE : AYVALIK BELEDİYE BAŞKANLIĞI
ÇEVRE VE ŞEHİRCİLİK BAKANLIĞI
Yapılaşma iş ve işlemleri hakkındadır.
BAŞVURUNUN KONUSU :
BAŞVURU TARİHİ : 18/06/2019
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Şikayetçi; “Balıkesir İli … İlçesi … Caddesi …. Sokak No…’de yer alan … Otel adlı işletmenin imar planlarına aykırı olarak sahile ve denize kaçak yapı yaptığını, bu hususta 2016 yılından itibaren yaptığı şikayetlerin Belediyece işleme alınmadığını, Belediyece yıkıldığı belirtilen yapıların halihazırda yerinde olduğunu, aynı zamanda otel duvarının 12. Sokağı işgal ettiğini, 12. Sokağın denize ulaşan noktasının otel sahiplerince kapatıldığını ve otel binasına kaçak eklemelerin yapıldığını iddia ederek, gerekli incelemelerin yapılmasını” talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Başvuruya konu iddialar hakkında; 19/07/2019 tarihli ve … sayılı yazıyla Balıkesir Çevre ve
Şehircilik İl Müdürlüğü ile Ayvalık Belediye Başkanlığı’ndan bilgi-belge talep edilmiştir. Bu kapsamda; Balıkesir Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünün 02/08/2019 tarihli ve …
sayılı cevabi yazıları ile Ayvalık Belediye Başkanlığı’nın 16/09/2019 tarihli ve … sayılı yazıları
Kuruma ulaşmıştır.
2.1. Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü anılan yazısında özetle; “Şikayet konusu ile ilgili olarak dosyasında ve 30/07/2019 tarihinde yerinde yapılan incelemeler sonucunda; Şikayete konu alan, Mülga Bursa Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulunun 19/04/1990 tarihli ve 1075 sayılı kararı ile III. Derece Doğal Sit Alanı ilan edilen alan sınırları içerisinde kalmaktadır.
Söz konusu alanda Mülga Bursa Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulunun 19/04/1990 tarihli ve 1075 sayılı kararı ile onaylanan 1/1000 Ölçekli Koruma Amaçlı Uygulama İmar
Planı bulunmakta olup, bu imar planı ile ilgili uygulama yetkisi Ayvalık Belediye
Başkanlığındadır.
Söz konusu alanın III. Derece Doğal Sit Alanında kalması sebebiyle, “Tabiat Varlıkları ve
Doğal Sit Alanları İle Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu
Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmelik” kapsamında söz konusu alanda 2015, 2016,
2017 ve 2018 yıllarında Müdürlüğümüz ekiplerince yerinde incele ve denetimler yapıldığı,
bu denetimler sonucunda … Otelin deniz kısmında bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu
Altında kalan alanda kullanımlar tespit edilmiş olup, bu işgal alanlarına ilişkin olarak
Ecrimisil İhbarnameleri Müdürlüğümüzce düzenlenerek işgal sahibi … Otele gereğinin yapılması için gönderilmiştir.
Müdürlüğümüzce yapılan bu ecrimisil iş ve işlemlerine karşı olarak Balıkesir 2. İdare
Mahkemesinde … esasına kayden Bakanlığımız aleyhine dava açılmış olup, dava süreci halen devam etmektedir.
30/07/2019 tarihinde Tabiat Varlıklarını Koruma İşlerinden Sorumlu Şube Müdürlüğünce yapılan incelemede; sahil kısmında şemsiye ve şezlong amaçlı kullanımların devam ettiği, sabit alanlar ile geçici alanların bu kullanımlar içerisinde yer aldığı, ancak sahilin her iki tarafının da açık olduğu, herhangi bir duvar ile kıyının geçişe kapatılmadığı tespit edilmiştir.
Bu çerçevede; Şikayete konu alan, Mülga Bursa Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma
Kurulunun 19/04/1990 tarihli ve 1075 sayılı kararı ile III. Derece Doğal Sit Alanı ilan edilen alan sınırları içerisinde kalmakta olup, yine aynı karar ile onaylanan 1/1000 Ölçekli Koruma
Amaçlı İmar Planını uygulama yetkisi Ayvalık Belediye Başkanlığındadır. Ayvalık Belediye
Başkanlığınca yapılacak tespitlerin Müdürlüğümüze gönderilmesi durumunda konu değerIendirilmek üzere Balıkesir Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonu gündemine alınacaktır.
Söz konusu alanın III. Derece Doğal Sit Alanında kalması dolayısıyla, sahil kısmında şemsiye ve şezlong amaçlı kullanımlara ilişkin olarak “Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel
Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi
Hakkında Yönetmelik” kapsamında yapılması gereken işlemler Balıkesir 2. İdare
Mahkemesinde 2019/461 esasına kayden açılan ve halen devam eden dava sonucu da dikkate alınarak gereği yapılacaktır.”
2.2. Ayvalık Belediye Başkanlığı anılan yazılarında özetle; “Bahse konu işletmenin aykırılıklarının giderilmesine yönelik olarak gereken işlemler yürütülmüş olup, 06.06.2018 tarih 30443 sayılı resmi gazetede yayınlanan ve yürürlüğe giren yapı kayıt belgesi verilmesine ilişkin usul ve esaslar hakkında tebliğ kapsamında; …, …, …, …, … Belge no.lu yapı kayıt belgeleri ilgilileri tarafından belediyemize sunulmuştur. Yapı kayıt belgeleri Çevre ve Şehircilik
Bakanlığı tarafından verilmiş olup, iptal yetkisi yine Çevre ve Şehircilik Bakanlığına aittir.”denilmektedir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. 2709 sayılı T.C. Anayasası’nın
3.1. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesi; “… Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet
Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler. … ”,
3.2. “Kıyılardan yararlanma” başlıklı 43 üncü maddesi; “Kıyılar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır.
Deniz, göl ve akarsu kıyılarıyla, deniz ve göllerin kıyılarını çevreleyen sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir.
Kıyılarla sahil şeritlerinin, kullanılış amaçlarına göre derinliği ve kişilerin bu yerlerden yararlanma imkan ve şartları kanunla düzenlenir.”
4. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun Görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrası; “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikayet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”,
5. 3194 sayılı İmar Kanununun;
5.1. “İstisnalar” başlıklı 4 üncü maddesi; “2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu, 2863 sayılı
Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, bu Kanunun ilgili maddelerine uyulmak kaydı ile 2960 sayılı İstanbul Boğaziçi Kanunu ve 3030 sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi
Hakkında Kanun ile diğer özel kanunlar ile belirlenen veya belirlenecek olan yerlerde, bu
Kanunun özel kanunlara aykırı olmayan hükümleri uygulanır…”
5.2. “Tanımlar” başlıklı 5 inci maddesi; “…İlgili idare; belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediye, dışında valiliktir…”
5.3. “Ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı olarak başlanan yapılar” başlıklı 32 nci maddesi; “Bu Kanun hükümlerine göre; ruhsat alınmadan yapıya başlandığı veya ruhsat ve eklerine veya ruhsat alınmadan yapılabilecek yapılarda projelerine ve ilgili mevzuatına aykırı yapı yapıldığı ilgili idarece tespiti, fenni mesulce tespiti ve ihbarı veya herhangi bir şekilde bu duruma muttali olunması üzerine, belediye veya valiliklerce o andaki inşaat durumu tespit edilir. Yapı mühürlenerek inşaat derhal durdurulur…”
5.4. Geçici 16 ncı maddesi; “…Yapı Kayıt Belgesi verilen yapılarla ilgili bu Kanun ve 2960 sayılı Kanun uyarınca alınmış yıkım kararları ile tahsil edilemeyen idari para cezaları iptal edilir.
Yapı Kayıt Belgesi alınan yapıların, Hazineye ait taşınmazlar üzerine inşa edilmiş olması halinde, bu taşınmazlar Bakanlığa tahsis edilir. Yapı Kayıt Belgesi sahipleri ile bunların kanuni veya akdi haleflerinin 31/12/2019 tarihine kadar yapacakları satın alma talepleri üzerine taşınmazlar Bakanlıkça rayiç bedel üzerinden doğrudan satılır… Yapı kayıt belgesi alınan taşınmazların satışa konu edilen kısımlarından yapı kayıt belgesi tarihi ile satış tarihi arasındaki dönem için ecrimisil alınmaz, tahakkuk ettirilen ecrimisiller terkin edilir, satış tarihi itibarıyla tahsil edilen ecrimisil tutarı satış bedelinden mahsup edilir, bu tutardan fazlası iade edilmez.
… Yapı Kayıt Belgesi, yapının yeniden yapılmasına veya kentsel dönüşüm uygulamasına kadar geçerlidir…”
6. 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununun;
6.1. “Tanımlar ve kısaltmalar” başlıklı 3 üncü maddesinin “Tanımlar” başlıklı (a) bendinin üçüncü fıkrası; “Sit; tarih öncesinden günümüze kadar gelen çeşitli medeniyetlerin ürünü olup, yaşadıkları devirlerin sosyal, ekonomik, mimari ve benzeri özelliklerini yansıtan kent ve kent kalıntıları, kültür varlıklarının yoğun olarak bulunduğu sosyal yaşama konu olmuş veya önemli tarihi hadiselerin cereyan ettiği yerler ve tespiti yapılmış tabiat özellikleri ile korunması gerekli alanlardır.”
6.2. “Ruhsatsız yapı yasağı” başlıklı 16 ncı maddesi; “Korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları ile bunların korunma alanlarında ruhsatsız olarak inşaat yapmak yasaktır.
Buralarda ruhsatsız olarak yapılacak inşaatlar ile, koruma amaçlı imar planlarında, plana; sitlerde, sit şartlarına aykırı olarak inşa edilen yapılar hakkında imar mevzuatına göre işlem yapılır.”
7. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun “İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı” başlıklı 2 nci maddesinin (a) bendi; “İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları,”
8. 02/05/2013 tarihli ve 28635 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Tabiat Varlıkları ve
Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve
Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmeliğin;
8.1. “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinin (b), (c), (ç), (d), (f), (k), (l), (m), (p), (ş)
fıkraları; “b) Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yer: Tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgeleri sınırları içerisinde kalan ve Türk Medenî Kanunu ile diğer kanunlarda Devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu belirtilen yerleri, c) Doğal sit: Jeolojik devirlere ait olup, ender bulunmaları nedeniyle olağanüstü özelliklere sahip yer üstünde, yeraltında veya su altında bulunan korunması gerekli alanları, ç) Ecrimisil: Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerin İdarenin izni dışında gerçek veya tüzel kişilerce işgal veya tasarruf edilmesi sebebiyle, Devletin bir zarara uğrayıp uğramadığına veya işgalcinin kusurlu olup olmadığına bakılmaksızın fuzuli şagilden talep edilen tazminatı, d) Fuzuli şagil (işgalci): Kusurlu olup olmadığına bakılmaksızın, İdarenin tasarruf yetkisi bulunduğu taşınmazın zilyetliğini, Devletin izni dışında eline geçiren, elinde tutan veya her ne şekilde olursa olsun bu malı kullanan veya tasarrufunda bulunduran gerçek veya tüzel kişileri, f) İdare: Çevre ve Şehircilik Bakanlığını, k) Kıyı: Tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgeleri sınırları içerisinde kalan ve kıyı çizgisi ile kıyı kenar çizgisi arasındaki alanı, l) Kiraya verme: Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerin ve bunlarla ilgili hakların kiraya verilmesini, m) Kullanma izni: Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerde ilgili mevzuat uyarınca yapılması mümkün olan yapı ve tesislerin yapılması ve Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerin kullandırılması veya işlettirilmesi için İdarece kişiler lehine verilen izni, p) Özel çevre koruma bölgesi: Ülke ve dünya ölçeğinde ekolojik önemi haiz, çevre kirlenmeleri ve bozulmalarına duyarlı, biyolojik çeşitliliğin, doğal kaynakların ve bunlarla ilgili kültürel kaynak değerlerinin korunması ve sürdürülebilirliğinin sağlanması gerekli olan ve Bakanlar
Kurulu Kararı ile ilan edilen kara, su ve deniz alanlarını, ş) Tabiat varlıkları: Jeolojik devirlerle, tarih öncesi ve tarihi devirlere ait olup ender bulunmaları veya özellikleri ve güzellikleri bakımından korunması gerekli, yer üstünde, yeraltında veya su altında bulunan değerleri,”
8.2. “Kıyılarda yapılacak düzenlemeler” başlıklı 65 inci maddesi; “Kıyılar, 3621 sayılı Kıyı
Kanunu ve 3/8/1990 tarihli ve 20594 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kıyı Kanununun
Uygulanmasına Dair Yönetmeliğe uygun olarak kullanılması ve kıyıların kamunun kullanımına açık tutulması kaydı ile Ek-1 ve Ek-2’deki formlara uygun olarak İdarece kiralanabilir.”
9. 3621 sayılı Kıyı Kanununun;
9.1. “Genel esaslar” başlıklı 5 inci maddesi; “Kıyılar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır.
Kıyılar, herkesin eşit ve serbest olarak yararlanmasına açıktır, Kıyı ve sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir.
Kıyıda ve sahil şeridinde planlama ve uygulama yapılabilmesi için kıyı kenar çizgisinin tespiti zorunludur.
Kıyı kenar çizgisinin tespit edilmediği bölgelerde talep vukuunda, talep tarihini takip eden üç ay içinde kıyı kenar çizgisinin tespiti zorunludur.
Sahil şeritlerinde yapılacak yapılar kıyı kenar çizgisine en fazla 50 metre yaklaşabilir.
Yaklaşma mesafesi ve kıyı kenar çizgisi arasında kalan alanlar, ancak yaya yolu, gezinti, dinlenme, seyir ve rekreaktif amaçla kullanılmak üzere düzenlenebilir.
Sahil şeritlerinin derinliği, 4 üncü maddede belirtilen mesafeden az olmamak üzere, sahil şeridindeki ve sahil şeridi gerisindeki kullanımlar ve doğal eşikler de dikkate alınarak belirlenir.
Taşıt yolları, sahil şeridinin kara yönünde yapı yaklaşma sınırı gerisinde kalan alanda düzenlenebilir.
Sahil şeridinde yapılacak yapıların kullanım amacına bağlı olarak yapım koşulları yönetmelikte belirlenir.”
9.2. “Kıyının Korunması, Yapı Yasağı, Kıyı ve Denizde Yapılacak Yapılar” başlıklı 6 ncı maddesi; “Kıyı, herkesin eşitlik ve serbestlikle yararlanmasına açık olup, buralarda hiçbir yapı yapılamaz; duvar, çit, parmaklık, telörgü, hendek, kazık ve benzeri engeller oluşturulamaz.
Kıyılarda, kıyıyı değiştirecek boyutta kazı yapılamaz; kum, çakıl vesaire alınamaz veya çekilemez.
Kıyılara moloz, toprak, curuf, çöp gibi kirletici etkisi olan atık ve artıklar dökülemez…”
9.3. “Kontrol” başlıklı 13 üncü maddesi; “Bu Kanun kapsamında kalan alanlardaki uygulamaların kontrolu; belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediye, dışında ise valilikçe yürütülür. İlgili bakanlıkların teftiş ve kontrol yetkileri saklıdır.”
9.4. “İmar Mevzuatına Aykırı Yapı” başlıklı 14 üncü maddesi; “Bu Kanun kapsamında kalan alanlarda ruhsatsız yapılar ile ruhsat ve eklerine aykırı yapılar hakkında 3l94 sayılı İmar
Kanununun ilgili hükümleri uygulanır.”
9.5. “Ceza Hükümleri” başlıklı 15 inci maddesi; “Kıyıda ve uygulama imar planı bulunan sahil şeritlerinde duvar, çit, parmaklık, tel örgü, hendek, kazık ve benzeri engelleri oluşturanlara ikibin Türk Lirasından onbin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir.
Ayrıca oluşturulan engellerin beş günden fazla olmamak üzere belirlenen süre zarfında kaldırılmasına karar verilir. Bu süre zarfında engellerin ilgililer tarafından kaldırılmaması halinde, masrafı yüzde yirmi zammıyla birlikte kendilerinden kamu alacaklarının tahsili usulüne göre tahsil edilmek üzere kamu gücü kullanılmak suretiyle derhal kaldırılır. Kabahatin tekrarı halinde, ceza üst sınırdan verilir…”
10. 06/06/2018 tarihli ve 30443 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yapı Kayıt Belgesi
Verilmesine İlişkin Usul Ve Esaslar hakkında Tebliğin;
10.1. “Yapı kayıt belgesi müracaatı” başlıklı 4 üncü maddesinin beşinci fıkrası; “Yapı Kayıt
Belgesi; yapı ruhsatı veya yapı kullanma izni bulunmayan yapılarda yapının tamamı için yapı kullanma izni bulunan yapılarda ise ruhsat ve eklerine aykırılık hangi bağımsız bölümde/bölümlerde yapılmış ise o bağımsız bölümler için ayrı ayrı veya yapının tamamı tek bir malike ait ise ve aykırılık bütün bağımsız bölümlerde yapılmış ise yapının tamamı için düzenlenir.”
10.2. “Yapı kayıt belgesi bedeli ve ödenmesi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin yedinci kısmı; “İskele, liman, tersane için 1500 TL/m2,”
IV. KAMU DENETÇİSİ HÜSEYİN YÜRÜK’ÜN KAMU BAŞDENETÇİSİNE ÖNERİSİ
11. Şikayetçinin iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; başvuru konusuna ilişkin “Tavsiye Karar Önerisi” Kamu
Denetçisi Hüseyin YÜRÜK tarafından Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme
12. Şikayet özetle; söz konusu otele kaçak eklemelerin yapıldığı, kıyı, sahil ve sokak üzerinde yapılaşmaya gidildiği iddiası çerçevesinde işgallerin kaldırılması ve gerekli incelemelerin yapılması talebinden ibaret olduğu tespit edilmiştir.
13. Şikayet dosyası ve ilgili idarelerden gelen cevabi yazıların incelenmesi neticesinde; Söz konusu otelle ilgili olarak Belediye Encümen Kararı sonrasında kıyıdaki kaçak yapıların mülk sahibi tarafından yıkıldığı, diğer kaçak yapılarla ilgili olarak mühürleme işlemlerinin gerçekleştirildiği, daha sonrasında imar barışı süreciyle birlikte mülk sahibinin yapı kayıt belgesi alması nedeniyle yıkıma ilişkin yeni bir karar alınmadığı ve uygulama yapılmadığı tespit edilmiştir.
14. Dosya üzerinde yapılan incelemelerde, söz konusu yapının denize çok yakın mesafede bulunduğu ve III. Derece Doğal Sit Alanı içerisinde yer aldığı, aynı zamanda alanın 1/1000
Ölçekli Koruma Amaçlı Uygulama İmar Planı çerçevesinde korunduğu tespit edilmiş olup, söz konusu alandaki işgaller hakkında 2015, 2016, 2017 ve 2018 yıllarında ecri misil ihbarnamesi düzenlendiği görülmüştür.
15. Otel sahibi ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığının ecrimisil bedelinin hesaplanması hususunda süre gelen davalarının olduğu tespit edilmiş olmakla birlikte, davaya konu husus; işgalin gerçekleşip gerçekleşmediğinden ziyade ecrimisil bedeliyle ilgili olduğundan Kurumumuzca incelemeye devam edilmiştir.
16. Bu çerçevede şikayet dosyası; idarelerce ecrimisil ihbarnamesi düzenlenmesi, yapı kayıt belgesi verilmesi ile sit alanında ve kıyı bölgesinde yapılaşmaya izin verilmesi yönleriyle incelenecektir.
17. Öncelikle şu hususun belirtilmesi gerekir ki; Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerlerin işgaliyle ilgili olarak, idarelerin ecrimisil ihbarnamesi düzenlemesi, kamu zararına yol açmamak adına gerekli ve olağan bir uygulama olmakla birlikte, idarelerce kiralama yoluyla kullandırılması gereken yerler ile hakların, bir tazminat türü olan ecri misil ihbarnamesi düzenlenmesi yoluyla tahsili ve kiralamaya ilişkin prosedürlerden kaçınma anlamına gelecek şekilde devamlı suretle bu yola başvurulması ile tek taraflı bedel belirlenmesi şikayet dosyası özelinde de görüleceği üzere çekişmelere neden olmakta ve dava konusu edilerek meşguliyete neden olmaktadır. Ayrıca ecrimisil doğası gereği tazminat hükmünde olduğundan, ecrimisil ihbarnamesi düzenlenmesi sonrasında söz konusu yerin hukuksuz kullanımının engellenmesi gerekirken, örnekte de görüldüğü üzere bir kiralama faaliyeti gerçekleştiriliyormuş gibi her yıl ecrimisil bedeli belirlenmesinin amaca hizmet etmediği açıktır.
18. Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünce bahse konu işletme hakkında devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan alanın izinsiz kullanımından dolayı yapılan tespit tutanaklarına istinaden ilgili mevzuatı uyarınca 2015, 2016, 2017 ve 2018 yıllarına ilişkin ecrimisil bedelleri tahakkuk ettirildiği görülmekle birlikte, tutulan taşınmaz tespit tutanakları ve ercimisil kıymet takdir kararları incelendiğinde işgal veya tasarruf edilen alanın sabit alan olarak 438,327 m2, işgal veya tasarrufun amaç ve biçiminin ise şemsiye-şezlong-beton olarak yer aldığı ve taşınabilir malzeme dışında yapılan işgalin her yıl yeniden inşa edildiği yönünde dosyada herhangi bir bilgi de bulunmadığından işgalin kalıcı hale geldiği, nitekim idare tarafından gönderilen belgelerde yer alan Gerekçeli Görüş yazısında “Sabit alan işgalinin sabit işgal niteliği taşımadığı değerlendirilmesinin yerinde olmadığı söz konusu sahanın dosyasında mevcut krokilerinden de anlaşılacağı üzere, doğal sit alanının doğal yapısının değiştirildiği, zemin dolgusu yapılarak ve çevre düzenlemesi ile yeşil alana dönüştürüldüğü ve bu yapılan değişikliklerin yıl boyunca sabit olarak orada kaldığından işgal edilen alan yıllık sabit alan ücreti olarak değerlendirilmiştir.” ifadelerine yer verildiği görülmüştür. Bu kapsamda idarenin ilgili mevzuatı gereği korunması gerekli alanlarla ilgili yükümlülüklerini etkin bir şekilde yerine getirmesi gerektiği, fuzulen işgal edilen taşınmazlar açısından ecrimisil işlemlerinin yanı sıra tahliyeyi sağlayarak gerekli tedbirleri alması gerektiği değerlendirilmiştir.
19. Bilindiği üzere; afet risklerine hazırlık kapsamında ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı yapıların kayıt altına alınması ve imar barışının sağlanması amacıyla 3194 sayılı İmar
Kanununa Geçici 16 ncı madde eklenmiştir. Söz konusu Kanun’da; usulüne uygun olarak alınmış yapı kayıt belgelerinin 3194 sayılı İmar Kanunu ve 2960 sayılı Boğaziçi Kanunu uyarınca alınmış yıkım kararları ile tahsil edilemeyen idari para cezalarının iptal edileceği belirtildiğinden, söz konusu Kanunun mefhum-u muhalifinden, yapı kayıt belgesi alınmış yapılarla ilgili olarak idarelerin diğer kanunlardan kaynaklı yetkilerini kullanmalarına ilişkin bir kısıtlama bulunmadığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla söz konusu örnekte de görüldüğü üzere otelin bulunduğu alan üzerinde, idarelerin Kıyı Kanunu ile Kültür ve Tabiat Varlıklarını
Koruma Kanunundan doğan yetki ve sorumlulukları devam etmektedir. Nitekim yine Ayvalık
İlçesi sınırlarında kalan sit alanındaki yapılarla alakalı olarak Balıkesir Tabiat Varlıklarını
Koruma Bölge Komisyonunun İmar Kanunu çerçevesinde aldığı 26/05/2017 tarihli ve 422 sayılı yıkım ve cezalara ilişkin kararını “yetki unsuru” yönüyle iptal eden Balıkesir 1. İdare
Mahkemesinin 2018/1602 karar sayılı Kararında Mahkeme; “İdare hukukunda “yetki”, idareye
Anayasa ve kanunlarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade eder ve idari işlemlerin en temel öğesini oluşturur. Bir kamu düzeni sorunu olan yetki, yasa koyucu tarafından hangi makam veya mercie, hangi sınırlar içinde verilmiş ise, ancak o makam veya merci söz konusu sınırlar dâhilinde kullanılabilir. Belirtilen niteliği gereği, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Bu itibarla, yetki hükümleri genişletici yoruma tabi tutulamaz.
Yukarıda alıntısı yapılan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden: 2863 sayılı
Kanun uyarınca Koruma Bölge Kurulu Kararı ile sit alanı olarak belirlenmiş yerlerdeki ruhsatsız yapılar için imar mevzuatı hükümlerinin uygulanacağı, dolayısıyla, 3194 sayılı
Kanununun 32. maddesi uyarınca ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı olarak yapılan yapının yıkımına karar verme yetkisinin Belediye ve mücavir alan sınırları içinde Belediye
Encümenine, bu alanlar dışında ise İl İdare Kuruluna ait olduğu sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, I. derece doğal sit alanında kalan uyuşmazlık konuşu taşınmaz hakkında Koruma
Bölge Kurullarınca alınan kararın bildirimi üzerine yetkili belediye tarafından, ruhsatsız yapının tespit edilmesi, usulünce uygun yapı tutanağı düzenlenerek yapıya asılması. mevzuata uygun hale getirilmesi için süre verilmesi bu süre sonunda yıkım yönünde yetkili belediye encümeni tarafından karar alınması gerekirken, doğrudan Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge
Komisyonu’nca tesis edilen dava konusu (izinsiz uygulamaların kaldırılması) işleminde “yetki unsuru” yönünden hukuka uyarlık görülmemiştir.” şeklinde hükmetmiştir. Söz konusu Karar incelendiğinde, Koruma Bölge Kurulunun karar alma yetkisine değinilmiş, kararın Kurulca re’sen uygulanmasındaki hatadan bahsedilmiş, Kurulca alınacak kararın Belediyeye bildirilmesi yoluyla Belediyece işlem tesis edilmesi gerektiği vurgulanmıştır. Dolayısıyla
Kurulca alınacak bir karar sonrasında Belediyece imar mevzuatı çerçevesinde alınacak yıkım ve cezaya ilişkin kararlar “sebep unsuru” yönüyle 3194 sayılı İmar Kanununa göre değil, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu çerçevesinde alınmış sayılacağından, yapı kayıt belgesi alınmış bir yapıyla ilgili olarak Koruma Kurulunca alınan bir karar çerçevesinde
Belediyece işlem tesis edilmesinde sakınca bulunmamaktadır.
20. Öte yandan başvuruya konu alanın III. Derece Sit alanı olduğu, imar planında park olarak göründüğü, şikayete konu otel ve yapılar için yapı kayıt belgeleri alındığı, bu kapsamda yapılarla ilgili işlem yapılmadığı anlaşılmıştır. Ancak 3194 sayılı İmar Kanununun
“İstisnalar” başlıklı 4. Maddesinde “2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, bu Kanunun ilgili maddelerine uyulmak kaydı ile
2960 sayılı İstanbul Boğaziçi Kanunu ve 3030 sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi
Hakkında Kanun ile diğer özel kanunlar ile belirlenen veya belirlenecek olan yerlerde, bu
Kanunun özel kanunlara aykırı olmayan hükümleri uygulanır.” Hükmüne yer verilmiştir.
Dolayısıyla 2863 sayılı Kanun 3194 sayılı Kanuna nazaran özel nitelikte bir kanundur ve 2863 sayılı Kanun ile 3194 sayılı Kanun hükümlerinin çatışması durumunda 2863 sayılı Kanun uygulanır. Bu kapsamda bir taşınmazın niteliği gereği özel hüküm bulunan hallerde yapı kayıt belgesi alınıp alınmadığına bakılmaksızın özel hükümlerin uygulanması gerekmektedir. Yapı kayıt belgesi alınmış olması bu yapılar açısından özel kanunlar kapsamında uygulanması gereken herhangi bir yükümlülüğü, idari para cezası veya yıkım kararını bertaraf edemez. Bu minvalde Bakanlık tarafından söz konusu yapı kayıt belgelerinin özel hükümler çerçevesinde incelenerek iptal edilmesi, Ayvalık Belediye Başkanlığınca Koruma İmar
Planı çerçevesinde gerekli önlemlerin alınması ve ilgili mercilere bildirimde bulunulması gerektiği değerlendirilmiştir.
21. Anayasamızda; Kıyıların Devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu, yararlanmada öncelikle kamu yararının gözetileceği açık bir şekilde belirtilmektedir. Dolayısıyla Devletin tasarruf ve yararlanmaya ilişkin düzenleme yetkisi sınırsız değil kamu yararıyla sınırlıdır. Bu çerçevede yasa koyucunun ve idarelerin kamu yararını ortadan kaldıracak veya engelleyebilecek biçimde, bu yerlerden herkesin eşit olarak yararlanma hakkını kısıtlayabilecek ve özel mülkiyet ilişkisinin kurulmasına neden olacak şekilde tesis ettiği işlemler Anayasa
Mahkemesi ve Danıştay tarafından devamlı suretle iptal edilmektedir. Nitekim Anayasa
Mahkemesi 26/06/2019 tarihli ve 2019/53 karar sayılı Kararıyla; 3621 sayılı Kıyı Kanunu’na istisna getiren, 18/1/2019 tarihli ve 7162 sayılı Kanun’un 7. maddesiyle eklenen ek 2. madde ve ekli (1), (2), (3) ve (4) nolu krokiler ile listelerin Anayasa’ya aykırılığı sebebiyle iptal etmiştir. Dolayısıyla Anayasanın 43 üncü maddesinde yerini bulan, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki deniz, göl ve akarsu kıyılarıyla, deniz ve göllerin kıyılarını çevreleyen sahil şeritlerinde bulunan yapılarla ilgili olarak, kullanıma yönelik hak doğuran yapı kayıt belgelerinin geçerliliği hukuken mümkün değildir. Ayrıca İmar Kanununun Geçici 16 ncı maddesinde kıyılarla ilgili olarak bir düzenlemeye gidilmediği görülmekle birlikte, idari bir işlem niteliğinde bulunan Yapı Kayıt Belgesi Verilmesine İlişkin Usul ve Esasları düzenleyen
Tebliğin 5 inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin yedinci kısmında Kanunun kapsamının genişletildiği, doğası gereği kıyı ve sahil şeridinde yer alan iskele, liman ve tersanelerinde yapı kayıt belgesi alabilecek yapılar arasına eklendiği görülmektedir.
22. Kurumumuzca yapılan değerlendirme neticesinde; İdarece turizm sezonunda yapılan işgallerle ilgili olarak kiralama sözleşmesi imzalanması yerine ecri misil ihbarnamesi gönderilmesinin ve kıyı ile sahil şeridinde bulunan yapılarla ve iskeleyle ilgili olarak yapı kayıt belgesi düzenlenmesinin hukuk ve hakkaniyetle bağdaşmadığı, gelecek nesillere miras olarak kalması gereken kültürel ve doğal varlıkların Bakanlıkça müdahale edilen Göreme Beldesi ve
Bodrum İlçesinde olduğu gibi tüm ülke genelinde korunması gerektiği, bu çerçevede kaçak yapılaşmaya müsaade edilmemesi, geçmiş dönemde mülkiyet hakkı elde edilmiş yerlerle ilgili olarak kamulaştırma yoluna gidilmesi gerektiği tespit edilmiştir.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
23. İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında Yönetmeliğin “İyi Yönetim İlkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde de yer verilmiş olup ilgili idarelerin söz konusu ilkelerden karara karşı başvuru yollarını gösterilmesi ilkesine uymadığı tespitiyle İdarelerin bahse konu ilkelere uygun davranması önerilmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
24. 14/06/2012 tarih ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 17’nci maddesinin sekizinci fıkrasına göre Kamu Denetçiliği Kurumuna, dava açma süresi içinde yapılan başvuru, işlemeye başlamış olan dava açma süresini durdurmakta olup, anılan Kanunun “Dava açma süresinin yeniden işlemeye başlaması” başlıklı 21’inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, ilgili idarece tavsiye kararı üzerine 30 gün içerisinde herhangi bir işlem tesis edilmez veya eylemde bulunulmaz ise (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup, Balıkesir İdare Mahkemesi ve Asliye Hukuk Mahkemesinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamında göre, BAŞVURUNUN KABULÜNE;
İşgalciliğin önüne geçilmesi amacıyla ecrimisil ihbarnamesi düzenlenmesi yerine kiralama yoluna gidilmesi amacıyla gerekli çalışmaların yapılması, kıyı ve sahil şeridinde bulunan yapılarla alakalı olarak verilen yapı kayıt belgelerinin iptal edilmesi, bu çerçevede Tebliğ’de gerekli düzeltmenin yapılması, yapı kayıt belgesi alınsa dahi sit alanında bulunan yapılarla ilgili olarak korumaya yönelik mevzuat hükümlerinin uygulanması için gerekli çalışmaların yapılması, bu hususta idarelerin ve kurulların bilgilendirilmesi, çeşitli sebeplerle Belediyelerce korunması gerçekleştirilemeyen doğal ve kültürel mirasların korunmasına yönelik gerekli yasal ve idari çalışmaların yapılması hususunda ÇEVRE ve ŞEHİRCİLİK BAKANLIĞI’NA TAVSİYEDE
BULUNULMASINA,
Yapı kayıt belgesi almış yapılarla ilgili olarak Kıyı Kanunu ile Kültür ve Tabiat Varlıklarını
Koruma Kanunu çerçevesinde alınmış kararların ilgili mercilerce ivedi olarak değerlendirilmesi hususunda AYVALIK BELEDİYE BAŞKANLIĞI’NA TAVSİYEDE
BULUNULMASINA,
6328 sayılı Kanunun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, ilgili idarelerce bu karar
üzerine tesis edilecek işlemlerin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,
Kararın ŞİKAYETÇİ, ÇEVRE ve ŞEHİRCİLİK BAKANLIĞI ile AYVALIK BELEDİYE
BAŞKANLIĞI’NA tebliğine;
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi’nce karar verildi.
e-imzalıdır
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi