|
ÖZET: Başvuran, Seyhan Belediye Başkanlığı’na yönelik yaptığı başvuruda, üyesi olmadığı bir sendika adına maaşından sosyal denge sözleşmesi aidatı kesildiğini ve bu kesintiye ilişkin dilekçesine yanıt verilmediğini belirtmiştir. Başvuran, bu kesintinin durdurulmasını ve geçmişte yapılan kesintilerin iade edilmesini talep etmektedir. Seyhan Belediye Başkanlığı, kesintinin yasal dayanağını kamu görevlileri için yapılan toplu sözleşmelere dayandırarak açıklamıştır.
Kamu Denetçiliği Kurumu, başvuruyu inceleyerek, sosyal denge tazminatının yalnızca sendika üyelerine uygulanması gerektiği ve bu tazminatın ödenmesine ilişkin yasal düzenlemelerin, sendika üyesi olmayan kamu görevlilerinden aidat kesilmesine izin vermediği sonucuna varmıştır. Bu bağlamda, başvuranın maaşından yapılan kesintilerin hukuka aykırı olduğu tespit edilmiştir. Sonuç olarak, Seyhan Belediye Başkanlığı’na, başvuranın taleplerinin kabul edilmesi, kesintilerin iade edilmesi ve benzer sorunların yaşanmaması için uygulamanın gözden geçirilmesi yönünde tavsiyede bulunulmuştur. İdarenin, bu karar doğrultusunda 30 gün içinde gerekli işlemleri yapması gerekmektedir. |
T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU
(OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2023/16510-S.23.25971
BAŞVURU NO : 2023/12980
KARAR TARİHİ : 26.12.2023
TAVSİYE KARARI ,TCKN:
BAŞVURUYA KONU İDARE : SEYHAN BELEDİYE BAŞKANLIĞI
ÇEVRE, ŞEHİRCİLİK VE İKLİM DEĞİŞİKLİĞİ BAKANLIĞI
Kesinti işlemleri hakkındadır.
BAŞVURUNUN KONUSU :
BAŞVURU TARİHİ : 12.08.2023
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1) Başvuran, üyesi olmadığı halde sosyal denge sözleşmesinin taraf sendikası adına maaşından sosyal
denge sözleşmesi aidatı kesildiğini, bu konudaki dilekçesine cevap verilmediğini, oysa emsal yargı kararları bulunduğunu belirterek maaşından sosyal denge sözleşmesi aidatı kesintisi yapılması uygulamasına son verilmesini, geçmişte yapılan kesintilerin iade edilmesini, uygulamanın da bu yönde değiştirilmesini talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2) Seyhan Belediye Başkanlığı İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünün 5/9/2023 tarihli ve
sayılı yazısında özetle;
2.1) 25/8/2021 tarihli ve 31579 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve
Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu
Sözleşme’nin Dördüncü Bölümü’nün 1. maddesi ve Tüm Belediye ve Yerel Yönetim Hizmetleri
Emekçileri Sendikası İle Yapılan Toplu İş Sözleşmesi’nin 5. maddesi uyarınca başvuranın maaşından sosyal denge sözleşmesi aidatı kesildiği açıklamalarına yer verilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3) Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı”
başlıklı 74. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında;
“Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi
Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”
4) 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun Görevi” başlıklı 5. maddesinin
birinci fıkrasında;
“Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”
5) 375 sayılı 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu, 926 Sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel
Kanunu, 2802 Sayılı Hâkimler ve Savcılar Kanunu, 2914 Sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu,
5434 Sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanunu ile Diğer Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde
Kararnamelerde Değişiklik Yapılması, Devlet Memurları ve Diğer Kamu Görevlilerine Memuriyet
Taban Aylığı ve Kıdem Aylığı ile Ek Tazminat Ödenmesi Hakkında Kanun Hükmünde
Kararname’nin ek 15. maddesinde;
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.”
6) 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun;
6.1) “Toplu sözleşme kapsamı” başlıklı 28. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasında;
“Toplu sözleşme; kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak kamu görevlilerine uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her türlü zam ve tazminatlar, ek ödeme, toplu sözleşme ikramiyesi, fazla çalışma ücreti, harcırah, ikramiye, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ve diğer mali ve sosyal hakları kapsar.
Toplu sözleşme ikramiyesi hariç olmak üzere toplu sözleşme hükümlerinin uygulanmasında sendika üyesi olan ve sendika üyesi olmayan kamu görevlileri arasında ayrım yapılamaz.”
6.2) “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32. maddesinin birinci fıkrasında;
“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.”
7) 25/8/2021 tarihli ve 31579 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve
Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem
Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” üst başlıklı dördüncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1. maddesinde;
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanun’un 32. maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) % 120’sidir. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla çeşitli adlar altında yapılan ödemeler dâhil ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.
Sosyal denge sözleşmesinin taraf sendikası, üyesi olmayan kamu görevlilerinden, aynı unvanlı üyesinden aldığı aidatın iki katına kadar sosyal denge sözleşmesi aidatı alabilir. Bu aidatı ödeyen kamu görevlileri, söz konusu sözleşmeden aynı usul ve esaslar dâhilinde yararlanır. ”
8) Tüm Belediye ve Yerel Yönetim Hizmetleri Emekçileri Sendikası İle Adana İli Seyhan İlçe
Belediyesi Arasında Yapılan 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan Toplu İş Sözleşmesi’nin “Sözleşmenin kapsamı ve yararlanma koşulları” başlıklı beşinci maddesinde;
“A) KAPSAM
İşbu Toplu iş sözleşmesi Seyhan Belediyesi ve bağlı işyerleri ile bu işyerlerinin her biri bağlantı ve eklentilerinin bütünü kapsar.
B) YARARLANMA
a) Toplu iş sözleşmesinin imzalanması sırasında sendikaya üye olup, sonradan üyelikten ayrılanlar ya da herhangi bir nedenle sendikadan ilişiği kesilenlerin isimleri, sendika tarafından işverene yada işveren temsilcilerine bildirildiği tarihten itibaren Toplu İş Sözleşmesinin sağladığı haklardan ancak, bu
/
sözleşmenin 26. Maddesinde belirtilen iyileştirme zammından mahsup edilmek üzere, sözleşmenin tarafı olan sendikaya, bu sözleşmeden elde ettikleri ücretin (aylık iyileştirme zammının) %l’i oranında dayanışma aidatı ödemeleri suretiyle yararlanabilirler.
b) Toplu İş Sözleşmesinin imzalandığı tarihte sözleşmeye taraf sendikaya üye olmayan kamu çalışanlarının sözleşmeden yararlanması; bu sözleşmenin 26. Maddesinde belirtilen iyileştirme zammından mahsup edilmek üzere sözleşmenin tarafı olan sendikaya bu Toplu Sözleşmeden elde ettikleri ücretin (aylık iyileştirme zammının) %1’i oranında dayanışma aidatı ödemeleri suretiyle yararlanabilirler.
c) İşbu Toplu iş sözleşmesi yürürlük süresi içinde işveren, sendikasız çalışanların ücretlerine; Toplu iş sözleşmesi öngörülen zamlardan ayrı ve farklı zam yapamaz. Yapması durumunda bu zamdan bütün sendikalı çalışanlarda ek olarak ve ayrıca yararlanırlar.
d) Çalışanın izinli veya raporlu olması halinde mali hakları tam olarak ödenir.”
Düzenlemelerine yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ CELİLE ÖZLEM TUNÇAK’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
9) Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvuranın talebinin kabul
edilmesi hususunda hazırlanan “Tavsiye Karar Önerisi” Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme
10) Başvuran bir numaralı paragrafta da ifade edildiği üzere, üyesi olmadığı sosyal denge sözleşmesine
taraf sendika adına maaşından yapılan sosyal denge sözleşmesi aidatı kesintisi uygulamasına son verilmesini, geçmişte yapılan kesintilerin iade edilmesini, uygulamanın da bu yönde değiştirilmesini talep etmektedir.
11) Öncelikle belirtmek gerekir ki; sosyal denge tazminatı, kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan kamu
görevlilerinin aylık maaşlarına ek olarak, kamu görevlilerinin ekonomik durumlarının daha iyi hale getirilmesi amacıyla ilgili kurum tarafından sosyal yardım adı altında kamu görevlilerine ödenen tazminata verilen addır. Söz konusu tazminat, başlangıçta yalnızca toplu iş sözleşmesine taraf işçilere ödenmekte iken yerel yönetimlerde çalışan işçilerle aynı yerde aynı nitelikte görev yapan kamu görevlilerine de, eşitsizlik oluşmasına engel olmak amacıyla ve herhangi bir yasal dayanağı bulunmaksızın ödenmeye başlanan bir parasal hak olarak uygulamada fiilen doğmuştur.
12) Uygulama bu yönde iken 6289 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununda Değişiklik Yapılmasına
Dair Kanun’un 33. maddesiyle, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ek 15. madde eklenmiştir. Buna göre, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu
görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebileceği, sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarının,
4688 sayılı Kanun’a göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye
ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanun’da öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirleneceği kuralına yer verilmiştir. Yine 6289 sayılı Kanun’un 22. maddesi ile 4688 sayılı Kanun’un 32. maddesi değiştirilmiş ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 15. maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabileceği, bu sözleşmenin Kanun’un uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmayacağı ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamayacağı kurala bağlanmıştır.
13) Değinilen düzenlemeler ile yasal çerçevesi belirlenen sosyal denge tazminatı sözleşmelerinin konusu,
toplu sözleşmelerde belirlenen tavanı aşmamak kaydıyla ilgili kurum ve kuruluşlarda çalışan kamu görevlilerine ödenecek sosyal denge tazminatını belirlemekten ibarettir. Bu bağlamda söz konusu yasal metinlerde sosyal denge tazminatı alan kamu görevlilerinden herhangi bir ad altında aidat kesilmesine imkân sağlayan bir düzenlemenin bulunmadığı görülmektedir. Nitekim 4688 sayılı Kanun’un 32.
maddesinin birinci fıkrasının mahalli idarelerin ilgili organlarına, sosyal denge tazminatı ödenmesine yönelik sözleşme yapabilmesi hususunda yetki tanıdığı, bu yetkiye dayalı olarak imzalanan sosyal denge sözleşmesiyle, sözleşmeye taraf sendikaya aidat ödenmesine yönelik bir yükümlülük getirilmesine olanak bulunmadığı anlaşılmaktadır.
14) Esasen 4688 sayılı Kanun’un 28. maddesinin ikinci fıkrasında ifade edildiği üzere sendika üyesi olan
ve sendika üyesi olmayan kamu görevlileri arasında toplu sözleşme ikramiyesi dışında ayrım yapılamayacağı açıktır. Aksine bir uygulamanın, sosyal denge tazminatının adaletli bir ücret dağılımı yoluyla ekonomik ve sosyal barışı sağlama amacına ve Anayasa’nın eşitlik ilkesine aykırılık teşkil edeceğinden şüphe duyulmamalıdır. Bu nedenle, sosyal denge sözleşmesine taraf olan sendikanın dışında kalan sendikaların üyesi olan veya hiçbir sendikaya üye olmayan kamu görevlilerinden dayanışma aidatı veya başka adlar altında aidat alınmasına yönelik işlemlerin, sosyal denge tazminatının ödenmesinde aynı kadro veya pozisyonlarda bulunan kamu görevlileri arasında eşitsizlik yaratacağı değerlendirilmektedir.
15) Bu noktada ifade etmek gerekir ki; normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra
dâhilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmektedir. Bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan bir norm, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremez. Bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemler, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamaz veya kısıtlayamazlar. Bazı durumlarda, üst norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerde bir olayın veya konunun genel çerçevesi çizilerek bu konunun ayrıntısının alt normlarla düzenlenmesi öngörülebilir. Bu gibi hâllerde, üst normda belirtilen hususların düzenlenmesi hakkında düzenleme yapmaya yetkili idarenin takdir yetkisini üst normda çizilen sınırlar aşılarak kullanıp kullanmadığının hukuki denetiminin yapılacağı tabiidir. Hukuki denetim yapılırken de, üst normun metnine
/
bağlı kalınmaksızın amacının da yorumlanması ve buna göre bir hakkın kısıtlanıp kısıtlanmadığının tespiti suretiyle sonuca ulaşılması gerekmektedir.
16) Uyuşmazlık bu açıdan incelendiğinde, yukarıda bahsedilen mevzuat hükümlerinde belediyeler ve bağlı
kuruluşlar ile il özel idarelerinin kadrolarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebileceği belirtilmiş olmasına rağmen, normlar hiyerarşisi ilkesine aykırı olarak sosyal denge sözleşmesinin tarafı olan sendikanın üyesi olmayan kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenmesinin sosyal denge sözleşmesi aidatı ödenmiş olması şartına bağlı tutulduğu görülmektedir. Bu durumda, başvuruya konu idarede çalışan kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenmesinin dayanağı olan yasal metinlerde yer verilmeyen kısıtlamaların alt düzeydeki normlar ile düzenlenmesi mümkün olmadığından, kamu görevlilerinin maaşından herhangi bir aidat kesintisi yapılamayacağı anlaşılmaktadır.
Diğer bir deyişle sosyal denge sözleşmesine taraf olan yetkili sendikaya üye olanlardan alınan üyelik aidatı kadar ya da bu miktarın altında veya üstünde aidat alınmasına ilişkin yasal bir düzenlemeye yer verilmediği ve bu nedenle sosyal denge sözleşmesini imzalayan sendikaya üye olmayanlardan aidat kesintisi yapılamayacağı açık olduğundan, sosyal denge sözleşmesinden yararlanma şartı olarak kamu görevlilerinin maaşından aidat kesilmesine yönelik idari işlemde hukuka uygunluk bulunmamaktadır. Nitekim Danıştay
On İkinci Dairesinin 6/12/2022 tarihli ve E: 2022/4990, K: 2022/6096; Danıştay On İkinci Dairesinin
18/12/2019 tarihli ve E: 2019/4940, K: 2019/4940; Danıştay On Birinci Dairesinin 19/12/2017 tarihli E:
2016/1698, K: 2017/6525; Danıştay On Birinci Dairesinin 24/5/2016 tarihli E: 2016/5, K: 2016/2684; Danıştay On Birinci Dairesinin 13/6/2014 tarihli E: 2014/409, K: 2014/4309 sayılı kararları da bu yöndedir.
17) Kurumumuzca yapılan değerlendirmeler neticesinde; ilgili yasal düzenlemelere aykırı olarak
başvuranın maaşından sosyal denge sözleşmesi aidatı kesilmesine yönelik idari işlemin hukuka ve hakkaniyete aykırı olduğu sonuç ve kanaatine varılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
18) İyi yönetim ilkelerine, 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu
Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliği’nin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6. maddesinde yer verilmiştir. Söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirme neticesinde; başvurunun incelenmesi ve araştırılması kapsamında, Kurumumuzca istenilen bilgi ve belgelerin idare tarafından süresi içerisinde ve gerekçeli olarak Kurumumuza gönderildiği, böylece kararların gerekçeli olması ve makul sürede karar verme ilkelerine uygun davranıldığı; ancak idarenin, başvuranın 11/7/2023 tarihli ve sayılı dilekçesine cevap vermediği, bu nedenle kanunlara uygunluk, şeffaflık, hesap verilebilirlik, dinlenilme hakkı ve kararların gerekçeli olması ilkelerine uymadığı anlaşılmış olup; idareden bahse konu ilkelere de uygun davranması beklenmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
19) 6328 sayılı Kanun’un 21. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye tebliğ
tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa)
dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup Adana İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Açıklanan gerekçelerle başvuranın taleplerinin kabulüne;
Başvuranın maaşından yapılan sosyal denge sözleşmesi aidatı kesintisi uygulamasına son verilerek yapılan kesintilerin iade edilmesi, ayrıca benzer uyuşmazlıkların yaşanmamasını teminen uygulamanın gözden geçirilmesi hususunda Seyhan Belediye Başkanlığına tavsiyede bulunulmasına,
6328 sayılı Kanun’un 20. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, Seyhan Belediye Başkanlığınca bu karar
üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,
Kararın başvurana, Seyhan Belediye Başkanlığına ve bilgi için Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği
Bakanlığına tebliğine,
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi
/