|
ÖZET: Başvuru, Ankara Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü’ne naklen atanan bir çalışanın, maaş promosyonu talebinin reddedilmesi üzerine yapılmıştır. Başvuran, yeni görevine başlamasıyla birlikte, önceki kurumunda sağlanan promosyon hakkının devam ettiğini düşünerek başvuruda bulunmuş, ancak idare, promosyon anlaşmasının 7. maddesi gereği bu talebi kabul etmemiştir. Başvuran, idarenin bu tutumunun hukuka ve hakkaniyete aykırı olduğunu, dolayısıyla kendisine promosyon ödemesi yapılması gerektiğini savunmuştur.
İdare, başvuranın talebine ilişkin olarak, promosyon ödemelerinin yalnızca belirli koşullarda yapılabileceğini belirtmiştir. Ancak, Kamu Denetçiliği Kurumu, başvuranın durumunu değerlendirerek, idarenin eşitlik ilkesine uyması gerektiğine ve başvuranın mağduriyetinin giderilmesi gerektiğine karar vermiştir. Bu bağlamda, başvurunun kabul edilmesine ve promosyon tutarının ödenmesi için idareye tavsiyede bulunulmasına karar verilmiştir. Sonuç olarak, idarenin başvuranla ilgili işlemlerinin hukuka uygun olmadığı tespit edilmiştir. İdarenin, bu karar doğrultusunda gerekli işlemleri 30 gün içinde tamamlayarak Kamu Denetçiliği Kurumu’na bildirmesi zorunludur. |
T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU
(OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2023/14582-S.23.23068
BAŞVURU NO : 2023/8222
KARAR TARİHİ : 14/11/2023
TAVSİYE KARARI
BAŞVURUYA KONU İDARE : ANKARA ÇEVRE, ŞEHİRCİLİK VE İKLİM DEĞİŞİKLİĞİ İL
MÜDÜRLÜĞÜ
Promosyon ödemesi yapılması talebi hakkındadır.
BAŞVURUNUN KONUSU :
BAŞVURU TARİHİ : 12/06/2023
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Kurumumuza yapılan başvuruda, başvuran özetle; Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı bünyesinde görev yapmaktayken 27.04.2023 tarihinde Ankara İl Müdürlüğüne naklen atandığını, atamasının yapılmasından dolayı yeni kurumunun personel maaş ödemeleri için anlaştığı başka şubesinden maaş promosyonu alma hakkının olduğunu düşünerek başvurularda bulunduğunu, ancak talebinin protokolde yer alan 7. maddesi hükmü “Promosyon anlaşmasından sonra idaremizce kurum için atamalarda ve yer değiştirmelerde bankadan sözleşme dönemine ait bir promosyon bedeli talebi edilmeyecektir.” ibaresi gereği olumsuz sonuçlandığını, idarenin iradesini ortaya koyarak imzaladığı protokolden kaynaklanan uyuşmazlıklarda mutlak sorumluluğunun olduğunu, bu anlamda idarenin protokolün imzalandığı tarihte basiretli davranması ve Kurumda daha sonra yeri çalışanlar istihdam edeceğini hesaplayarak öngörülebilirlik ilkesine kapsamında sözleşme hükümlerini tartışarak imza altına alması gerektiğini, aksi takdirde Anayasanın 125 inci maddesinde yer verildiği üzere idarenin çalışanına vermiş olduğu zararı tazmin etmekle yükümlü olduğunu, bu yönüyle idarenin şikayetine konu işleminin hukuka ve hakkaniyete aykırı olduğunu ve promosyon ödemesinden yararlandırılmasının hakkaniyet ilkesinin bir gereği olduğunu belirterek Kurumu ile banka şubesi arasından yapılan ve 36 ay süreceği belli olan protokolün henüz 5 inci ayında dahil olduğu maaş ödemesinden kaynaklanan promosyon ödemesinin maaş hesabına yasal faizi ile birlikte yatırılmasını talep etmektedir.
II. İDARELERİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Kurumumuzca Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığından 07/08/2023 tarihli ve sayılı yazı ile konuya ilişkin bilgi ve belge talebinde bulunulmuştur. Anılan idareden alınan 29/08/2023 tarihli ve sayılı cevabi yazısı ve eklerinde özetle;
2.1. Başvuranın, Bakanlığın Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü personeli iken Bakanlık
Makamının 26.04.2023 tarihli ve sayılı Olur’u ile Ankara İl Müdürlüğü emrine naklen atandığı ve
27.04.2023 tarihinde görevine başladığı,
2.2. Başvuranın idarelerine yapmış olduğu başvurusuna, Müdürlükleri ile İş Bankası Yeşiltepe Şubesi arasında imzalanan banka promosyonu ihale şartnamesinin Sözleşmeye Esas Teşkil Edecek Genel Şartları başlıklı 7. maddesi hükmü “Promosyon anlaşmasından sonra; İl Müdürlüğümüzce açıktan ataması yapılan veya ücretsiz izinden dönen personellerin (en fazla 50 kişiye kadar) promosyonları, bu promosyon döneminde kalan süre hesap edilerek sisteme dahil olunan ayda hesabına 1(Bir) defada peşin olarak yatırılacaktır. İdaremizce, kurum için naklen atama ve yer değiştirmelerde bankadan sözleşme dönemine ait herhangi bir promosyon bedeli talep edilmeyecektir.” hükmü yer aldığından herhangi bir promosyon ödemesinin yapılamayacağının başvurana bildirildiği,
Görülmüştür.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının, 3.1. “Kanun önünde eşitlik” başlıklı 10 uncu maddesinin beşinci fıkrası; “Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar”, 3.2. Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının, “Mülkiyet hakkı” başlıklı 35 inci maddesinde; “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.
Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.”, 3.3. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler”,
3.4. 125 inci maddesinin yedinci fıkrası; “İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür”,
4. Birleşmiş Milletler İnsan Haklarının Geliştirilmesi ve Korunması İçin Kurulan Ulusal
Kuruluşların Statüsüne İlişkin İlkeler/Paris Prensiplerinde; “…Ulusal kuruluşlar, yürürlükteki yasaları, mevzuatı ve yasa tasarıları ile yasa önerilerini incelerler ve metinlerin, insan haklarının temel ilkeleriyle uyumlu hale getirilmeleri için uygun gördükleri tavsiyeleri yaparlar; gerek gördükleri takdirde, yeni yasaların kabul edilmesini, yürürlükteki yasaların uyumlu hale getirilmesini ve idari önlemlerin
alınmasını veya değiştirilmesini tavsiye ederler. Ulusal düzeyde yürürlükte olan yasaların, mevzuatın ve uygulamaların, insan haklarına ilişkin uluslararası belgeler ve mekanizmalarla uyumlu hale getirilmesini ve hayata geçirilmesini teşvik ederler ve sağlarlar.”,
5. 14/06/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir”,
6. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 164 üncü maddesinin dördüncü fıkrasında; “Üçüncü fıkra kapsamına giren personelin her türlü özlük haklarının ve tahakkuk işlemlerinin belli merkezlerden yapılabilmesi ve ödemelerin bankacılık sistemi aracılığı ile gerçekleştirilmesi için gerekli düzenlemeleri yapmaya ve gerekli tedbirleri almaya Maliye Bakanlığı yetkilidir.”,
7. 6098 sayılı Türk Borçlar Kanununun “Üçüncü kişi yararına sözleşme” başlıklı 129 uncu maddesi; “Kendi adına sözleşme yapan kişi, sözleşmeye üçüncü kişi yararına bir edim yükümlülüğü koydurmuşsa, edimin üçüncü kişiye ifa edilmesini isteyebilir. Üçüncü kişi veya üçüncü kişiye halef olanlar da, tarafların amacına veya örf ve âdete uygun düştüğü takdirde edimin ifasını isteyebilirler. Bu durumda, üçüncü kişi veya ona halef olanlar bu hakkı kullanmak istediklerini borçluya bildirdikten sonra, alacaklı borçluyu ibra edemeyeceği gibi, borcun nitelik ve kapsamını da değiştiremez.”,
8.20/07/2007 tarihli ve 26588 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2007/21 sayılı Başbakanlık
Genelgesinin 4 üncü maddesinde; “Banka tarafından verilecek promosyon miktarının tamamı personele dağıtılacaktır”, 5 inci maddesinde; “Dağıtılacak promosyonlar, ilgili banka tarafından personel adına açılan hesaba aktarılmak suretiyle ödenecektir”,
9. 17/07/2012 tarihli ve 28356 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Muhasebat Genel Müdürlüğünün
34 Sıra No lu Genel Tebliğinin 1 inci maddesinde; “Bu Tebliğin amacı, merkezi yönetim kapsamında
yer alan kamu idarelerinde görevli kamu görevlileri ve işçilerin aylık ödemelerinin bankacılık sistemi aracılığı ile gerçekleştirilmesine ilişkin usul ve esasları belirlemektir.” düzenlemelerine yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ ARİF DÜLGER’İN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
10. Kamu Denetçisi tarafından dosya kapsamında yapılan değerlendirme neticesinde, başvuru konusuna ilişkin “Tavsiye Karar Önerisi” Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden 11. Başvuran, 1. paragrafta da açıklandığı üzere, naklen tayin ile atandığı Ankara Çevre, Şehircilik ve İklim
Değişikliği İl Müdürlüğü tarafından, maaş ödeme protokolünün 7. maddesi hükmü gerekçe gösterilerek ödenmeyen banka promosyonun tarafına ödenmesini talep etmektedir.
12. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 164 üncü maddesinde; madde kapsamına giren personelin her türlü özlük haklarının ve tahakkuk işlemlerinin belli merkezlerden yapılabilmesi ve ödemelerin bankacılık sistemi aracılığı ile gerçekleştirilmesi için gerekli düzenlemeleri yapmaya ve gerekli tedbirleri almaya
Maliye Bakanlığı yetkili olduğu hükme bağlanmıştır. Söz konusu düzenleme gereğince çıkarılan 17/07/2012 tarihli ve 28356 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Muhasebat Genel Müdürlüğünün 34 Sıra
No lu Genel Tebliği ise, kamu personelinin maaşlarının bankalar vasıtasıyla ödenmesine yönelik usul ve esasları belirlemiştir.
13. Bu doğrultuda kamu personelinin maaşlarının ödenmesi için ilgili kurumlarla anlaşan bankalar, söz konusu mali haklara ilişkin protokoller akdetmekte ve bu protokoller gereğince elde ettiği gelirler üzerinden
“promosyon” adı verilen ek mali imkanları ilgili kurumlara sağlamaktadır. Bankaların sunduğu bu imkânların, kamu kurum-kuruluşları tarafından ne şekilde değerlendirileceği ve personelin bunlardan yararlanıp yararlanmayacağına ilişkin uygulamada yeknesaklığın bulunmayışı sebebiyle 20/07/2007 tarihli ve 26588 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2007/21 sayılı Başbakanlık Genelgesi hazırlanmıştır.
14. Söz konusu Genelge, bankalarla yapılacak protokollere ilişkin uyulması gereken genel çerçeveyi çizmiş olup promosyon ödemeleri bağlamındaki tereddütleri bir noktaya kadar gidermiştir. Ancak zaman içinde değişen şartlarla birlikte, Genelgenin 4 üncü ve 5 inci maddelerinin yeniden ele alınması gerekmiş ve bu kapsamda söz konusu maddelerde değişiklik öngörmek üzere sırasıyla 2008/18 sayılı ve 2010/17 sayılı
Başbakanlık Genelgeleri çıkarılmıştır. 2007/21 sayılı Genelgenin 5 inci maddesindeki değişiklikle, kamu kurum ve kuruluşlarının promosyon ödemelerini ne miktarda ve ne kadar sürede yapacaklarına ilişkin sınırlayıcı hüküm ortadan kaldırılmıştır. Böylece ilgili kurumların kendi öznel şartlarını değerlendirerek bu ödemeyi yapmaları hususunda geniş bir takdir sahası oluşturulmuştur. Söz konusu Genelgenin 4 üncü maddesinde yapılan değişiklikle ise, bankadan alınacak promosyon miktarının tamamının personele dağıtılacağı esası benimsenmiş ve bu suretle promosyon bedelinin üçte birine kadarki kısmının ilgili kurum personelinin ihtiyaçları doğrultusunda kullanılabileceğine ilişkin yaklaşım terkedilmiştir. Bu hususlar, promosyon bedelinin, kamu personelinin aylık veya ücretinin tamamlayıcı parçası olduğu gerçeğinin kabulüne işaret etmektedir.
15. Öte yandan, banka promosyonu sözleşmesinin güncellenmesi talebi ile ilgili olarak Kurumumuza yapılan 04.09.2022 tarih ve 2022/12667 sayılı şikayet başvurusunun inceleme neticesinde 30/10/2022 tarihli Tavsiye Kararı verilmiş olup, söz konusu kararda; kamu kurumu çalışanlarının banka promosyon ödemelerinin güncellenmesi talepleri karşısında ekonomik gelişmeler, piyasa fiyatlarındaki artış ve bunlara bağlı olarak promosyon ödemeleri ile ilgili sözleşme yeniliğine giden kamu kurumlarının da uygulamaları dikkate alınarak, Kurumların özellikle 2022 yılı öncesi sözleşme miktarları ile son dönemlerde yapılan promosyon sözleşmesi miktarlarının, ‘yenileme’ hukuki kurumu ile yenilenmesinin mümkün olduğu değerlendirilerek, güncelleme taleplerinin idare tarafından yeniden ele alınması gerektiği yönünde karar verilmiştir.
16. Dosyadaki bilgi ve belgelerden, İdare ile Türkiye İş Bankası A.Ş. Yeşiltepe Şubesi arasında 15.01.2023 tarihinden geçerli olmak üzere 3 yıl süreyle geçerli olmak üzere kurum maaş ödeme protokolü imzalandığı, imzalanan banka promosyonu ihale şartnamesinin Sözleşmeye Esas Teşkil Edecek Genel Şartları başlıklı 7. maddesi hükmü “Promosyon anlaşmasından sonra; İl Müdürlüğümüzce açıktan ataması yapılan veya ücretsiz izinden dönen personellerin (en fazla 50 kişiye kadar) promosyonları, bu promosyon döneminde kalan süre hesap edilerek sisteme dahil olunan ayda hesabına 1(Bir) defada peşin olarak yatırılacaktır.
İdaremizce, kurum için naklen atama ve yer değiştirmelerde bankadan sözleşme dönemine ait herhangi bir
promosyon bedeli talep edilmeyecektir.” hükmü gereğince başvurana promosyonun ödenmediği anlaşılmıştır.
17. 27.04.2023 tarihinde yeri işyerinde göreve başlayan başvuranın, bu işyerinde 2025 yılı sonuna kadar sözleşme imzalanan ilgili banka şubesinden maaş alacağı, yani söz konusu bankaya yapılan toplu maaş ödemeleri içerisinde başvurana ait maaş ödemelerinin de bulunduğu, ilgili idare tarafından başvuruya ilişkin olarak yapılan değerlendirmede de anılan banka şubesinin bu durumdan faydalanacağının da göz ardı edildiği, bu durumun da başvuranın mağduriyet yaşamasına yol açtığı anlaşılmaktadır.
18. Şu halde, yeni bir kurumda göreve başlayan, yeni bir maaş ödeme protokolüne tabi olarak maaş alacak olan personel için, bu protokol kapsamında yapılacak işlemlerde idarenin tüm personele eşit davranma yükümlülüğüne uyması Anayasamızda öngörülen kanun önünde eşitlik ilkesinin gereğidir. Yukarıda değinilen gerekçelerden hareketle başvuranın göreve başladığı tarih baz alınarak başvurana promosyon ödemesinde bulunması gerektiği değerlendirilmektedir.
19. Başvuranın iddiaları, idarenin açıklamaları, ilgili mevzuat hükümleri ile tüm dosya kapsamındaki bilgi ve belgeler birlikte değerlendirildiğinde; başvurana promosyon ödenmemesi işleminin hukuka, hakkaniyete ve eşitlik ilkesine uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden 20. İyi yönetim ilkelerine, 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu
Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmeler neticesinde; İdarenin “karara karşı başvuru yolları gösterilmesi” ilkesi ile “kararların gerekçeli olması” ilkelerine uymadığı anlaşılmış olup, idareden bundan böyle bu ilkelere de uygun hareket etmesi önerilmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT
21. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Kararın idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup ilgili İdarenin işlemine karşı Ankara İdare
Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamına göre, BAŞVURUNUN KABULÜNE,
Başvuranın mahrum kaldığı promosyon tutarının ödenmesi yönünde yeni bir işlem tesisi için ANKARA
ÇEVRE, ŞEHİRCİLİK VE İKLİM DEĞİŞİKLİĞİ İL MÜDÜRLÜĞÜNE TAVSİYEDE
BULUNULMASINA,
6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, ANKARA
ÇEVRE, ŞEHİRCİLİK VE İKLİM DEĞİŞİKLİĞİ İL MÜDÜRLÜĞÜ tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,
Kararın BAŞVURANA ve ANKARA ÇEVRE, ŞEHİRCİLİK VE İKLİM DEĞİŞİKLİĞİ İL
MÜDÜRLÜĞÜNE tebliğine,
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi