Sayıştay, KİK, Yargıtay ve Danıştay Kararları, Bakanlık Görüşleri

ÖZET: Başvuru, Antalya L Tipi Kapalı Ceza İnfaz Kurumunda infaz koruma memuru olarak görev yapan bir kişinin, görevden uzaklaştırılmasının ardından maaş promosyonunun ödenmediği iddiasına ilişkindir. Şikayetçi, Adalet Bakanlığı ile Türkiye Vakıflar Bankası arasında imzalanan protokol gereği, maaşının üçte ikisini almasına rağmen promosyon ödemesinin yapılmadığını belirtmiş ve bu ödemenin yapılmasını talep etmiştir. Adalet Bakanlığı, promosyon ödemelerinin OHAL kapsamında açığa alınan personele yapılmayacağını ifade etmiştir.

İlgili mevzuat ve protokoller incelendiğinde, promosyon ödemelerinin, kamu personelinin maaşlarının bankalar aracılığıyla ödenmesi sonucu elde edilen ek mali imkanlar olduğu görülmektedir. Ancak, şikayetçinin durumunda, görevden uzaklaştırılmasına rağmen bankadan maaş almaya devam etmesi ve diğer personelin promosyon ödemelerinden yararlanması, eşitlik ilkesine aykırı bir durum yaratmaktadır. Bu nedenle, şikayetçinin promosyon ödemesinin yapılmaması hukuka uygun bulunmamıştır.

Sonuç olarak, Kamu Denetçiliği Kurumu, Adalet Bakanlığı’na şikayetçinin mahrum kaldığı promosyon tutarının ödenmesi için yeni bir işlem tesis edilmesi yönünde tavsiyede bulunmuştur. İdarenin, bu tavsiyeye uygun hareket etmesi ve şikayetçinin hak kaybını telafi etmesi gerektiği vurgulanmıştır.

TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)

SAYI : 2020/65103-S.20.70647

BAŞVURU NO : 2020/1997

KARAR TARİHİ : 17/07/2020

TAVSİYE KARARI ,TCKN:

Adres:

ADALET BAKANLIĞI

BAŞVURUYA KONU İDARE :

BAŞVURUNUN KONUSU : Maaş promosyon ücretinin ödenmediği iddiasına ilişkindir

BAŞVURU TARİHİ : 29/01/2020

I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ

1. Şikâyetçi, Antalya L Tipi Kapalı Ceza İnfaz Kurumunda infaz koruma memuru olarak çalışmakta olduğunu, görevden uzaklaştırıldığı için maaşının üçte ikisini almasına rağmen bankanın protokolü gerekçe göstererek maaş promosyonunu ödemediğini iddia edip bankanın maaş promosyonunu ödemesini talep etmektedir.

II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI

2. Kurumumuzun 10/04/2020 tarihli bilgi belge isteme yazısına istinaden Adalet Bakanlığı

Ceza ve Tevkifevleri Genel Müdürlüğünden alınan 28/05/2020 tarihli ve sayılı cevabi yazıda özetle; 2.1. Antalya L Tipi Kapalı Ceza İnfaz Kurumunda görev yapan ’nın görevden uzaklaştırılması sebebiyle maaşının 2/3’ünü almasına rağmen banka promosyonunun ödenmediğinden bahisle ilgilinin yaşadığı mağduriyetin giderilmesi hususunda yaptığı başvuru konusunun açıklığa kavuşturulması için bilgi ve belgeler ile birlikte görüş bildirilmesinin istendiği, 2.2. İlgili personelin 03/11/2009 tarihinde sözleşmeli infaz koruma memuru olarak göreve başladığı, 2011 yılı Ağustos ayında kadroya geçtiği, Antalya L Tipi Kapalı Ceza İnfaz

Kurumunda görev yapıyor iken 25/08/2016 tarihinde görevden uzaklaştırıldığı, 25/08/2018 tarihinde görevine iade edildiği, ancak personel hakkında Antalya Adli Yargı Adalet

Komisyonu Başkanlığınca 14/08/2018 tarihinde tekrar görevden uzaklaştırılma kararı verildiği ve personelin halen açıkta olduğu, adı geçen personelin şikâyet konusuna ilişkin bu konuda açılmış bir davasının bulunmadığı, 2.3. Promosyon ödemelerinin ise 2007/21 sayılı Başbakanlık Genelgesi uyarınca Adalet

Bakanlığı (Merkez, Adli, İdari Yargı Birimleri ve Taşra Teşkilatı ve bağlı kurumları) ile

Türkiye Vakıflar Bankası T.A.O. Genel Müdürlüğü arasında 07/08/2017 tarihinde imzalanan protokol doğrultusunda yapılmakta olduğu, promosyon ödemelerini düzenleyen protokolün 18 inci maddesinde OHAL kapsamında terör örgütü üyeliği nedeniyle açığa alınan personele promosyon ödemesinin yapılmayacağı hususunun düzenlendiği, ilgili personel hakkında da protokol hükümleri doğrultusunda işlem yapıldığının anlaşıldığı, konuya ilişkin bilgi ve belgelerin yazı ekinde sunulduğu

Hususları bildirilmiştir.

III. İLGİLİ MEVZUAT

3. 18/10/1982 tarihli ve 2709 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının; 3.1. “Kanun önünde eşitlik” başlıklı 10 uncu maddesinin beşinci fıkrası; “Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar.” 3.2. “Mülkiyet hakkı” başlıklı 35 inci maddesi; “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.” 3.3. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesi; “Vatandaşlar… kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikâyetleri hakkında, yetkili makamlara ve Türkiye Büyük Millet Meclisine yazı ile başvurma hakkına sahiptir… Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir.” 3.4. “Yargı yolu” başlıklı 125 inci maddesinin yedinci fıkrası; “İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür.” 3.5. “Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler: Genel ilkeler” başlıklı 128 nci maddesinin ikinci fıkrası; “…Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır…”, 4. Birleşmiş Milletler İnsan Haklarının Geliştirilmesi ve Korunması İçin Kurulan Ulusal

Kuruluşların Statüsüne İlişkin İlkeler/Paris Prensipleri; “…Ulusal kuruluşlar, yürürlükteki yasaları, mevzuatı ve yasa tasarıları ile yasa önerilerini incelerler ve metinlerin, insan haklarının temel ilkeleriyle uyumlu hale getirilmeleri için uygun gördükleri tavsiyeleri yaparlar; gerek gördükleri takdirde, yeni yasaların kabul edilmesini, yürürlükteki yasaların uyumlu hale getirilmesini ve idari önlemlerin alınmasını veya değiştirilmesini tavsiye ederler. Ulusal düzeyde yürürlükte olan yasaların, mevzuatın ve uygulamaların, insan haklarına ilişkin uluslararası belgeler ve mekanizmalarla uyumlu hale getirilmesini ve hayata geçirilmesini teşvik ederler ve sağlarlar.” 5. 14/06/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun, “Kurumun

Görevi” başlıklı 5 inci maddesi; “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir”, 6. 23/07/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Aylığın Ödenme Zamanı ve Esasları” başlıklı 164 üncü maddesi; “Memurlara aylıkları her ayın başında peşin ödenir. Emekliye ayrılma ve ölüm hallerinde o aya ait peşin ödenen aylık, geri alınmaz.

Sözleşmeli personelin ücretleri sözleşme şartlarına göre; geçici personelin gündelikleri gün hesabıyla hafta veya ay sonlarında ödenir.

Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel

Kanunu, 3466 sayılı Uzman Jandarma Kanunu, 2802 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kanunu ve

2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu hükümlerine göre almakta bulunan Devlet

memurları ve diğer kamu görevlileri (sözleşmeli statüdeki personel dâhil) ile kamu ve özel kesimde iş kanunlarına göre istihdam edilen işçilere çeşitli adlar altında yapılan nakdi ve ayni nitelikteki tüm ödemelerin hesaplanma kolaylığını ve basitliğini sağlamak amacıyla, bordro düzenlemesine, tahakkuk ve ödeme işlem ve sürelerine ilişkin esas ve usulleri tespit etmeye, aydan daha kısa ya da daha uzun sürelerde yapılan ödemelerin aylık dönemler itibariyle tahakkuk ettirilmesi ve ödenmesine karar vermeye Maliye ve Gümrük Bakanlığı yetkilidir.

Üçüncü fıkra kapsamına giren personelin her türlü özlük haklarının ve tahakkuk işlemlerinin belli merkezlerden yapılabilmesi ve ödemelerin bankacılık sistemi aracılığı ile gerçekleştirilmesi için gerekli düzenlemeleri yapmaya ve gerekli tedbirleri almaya Maliye

Bakanlığı yetkilidir.” 7. 20/07/2007 tarihli ve 26588 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2007/21 nolu

Başbakanlık Genelgesinin; 7.1. 4 üncü maddesi, “ (10/08/2010 tarihli ve 27668 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2010/17 nolu Başbakanlık

Genelgesi ile değişik) Banka tarafından verilecek promosyon miktarının tamamı personele dağıtılacaktır.” 7.2. 5 inci maddesi, “ (05/08/2008 tarihli ve 26958 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2008/18 nolu Başbakanlık

Genelgesi ile değişik) Dağıtılacak promosyonlar, ilgili banka tarafından personel adına açılan hesaba aktarılmak suretiyle ödenecektir.” 7.3. 7 nci maddesi, “Genelge çerçevesinde yapılacak uygulamalar kurum personelinin rahatlıkla bilgi edinebileceği şekilde ilan panoları ve internet siteleri yoluyla ilan edilecek, aleniyet ilkesine titizlikle riayet edilecektir.” 8. 17/07/2012 tarihli ve 28356 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Muhasebat Genel

Müdürlüğünün 34 Sıra No lu Genel Tebliğinin 1 inci maddesi; “Bu Tebliğin amacı, merkezi yönetim kapsamında yer alan kamu idarelerinde görevli kamu görevlileri ve işçilerin aylık ödemelerinin bankacılık sistemi aracılığı ile gerçekleştirilmesine ilişkin usul ve esasları belirlemektir.” 9. Adalet Bakanlığı ile Türkiye Vakıflar Bankası T.A.O. arasında imzalanan ve 01/09/2017 – 01/09/2022 tarihleri arasını düzenleyen Maaş Ödeme Protokolünün; 9.1. “Taraflar” başlıklı 1 inci maddesi; “Bu protokol TÜRKİYE VAKIFLAR BANKASI T.A.O. GENEL MÜDÜRLÜĞÜ ile T.C.

ADALET BAKANLIĞI (MERKEZ, ADLİ-İDARİ YARGI BİRİMLERİ ve TAŞRA TEŞKİLATI İLE

BAĞLI KURUMLARI kapsayacak şekilde) arasında aşağıdaki şartlarda tam bir mutabakata varılmak suretiyle imzalanmıştır.” 9.2. “Amaç” başlıklı 2 nci maddesi; “Bu protokolün amacı ADALET BAKANLIĞI MERKEZ, ADLİ-İDARİ YARGI BİRİMLERİ ve

TAŞRA TEŞKİLATI İLE BAĞLI KURUMLARI personelinin maaş, ücret ve diğer ödemelerinin

TÜRKİYE VAKIFLAR BANKASI T.A.O. Bankomat – 7/24 sistemi aracılığı ile ödenmesine ilişkin uygulama kurallarını düzenlemektir.” 9.3. “Kapsam” başlıklı 4 üncü maddesi; “Bu protokol KURUM’un ödemeleri için BANKA şubesi nezdinde açtıracağı vadesiz mevduat hesabı ile KURUM personeline açtırılacak vadesiz mevduat hesaplarının işleyişini, BANKA’nın

Bankomat 7/24 hizmetlerinden yararlanma ve BANKA’nın bireysel ürün hizmetlerinin

KURUM personeline (Kredili Bankomat, Kredi Kartı, Düzenli ödeme, İnternet, Call Center vb.) pazarlanması esaslarını kapsar. Protokol hükümleri KURUM ve BANKA ‘nın işyerlerinin tamamını kapsamaktadır. BANKA Şubesinin ya da ATM’sinin tek olarak ve/veya birlikte bulunduğu mahallerde yer alan birimler işbu protokol kapsamındadır. Ancak; BANKA

Şubesinin ve ATM’sinin bulunmadığı mahallerde yer alan birimler ise işbu protokol kapsamında değildir. Söz konusu BANKA Şubesinin ve ATM’sinin bulunmadığı mahallerdeki birimler; BANKA ile mutabık kalmaları halinde, işbu protokolün 18 inci maddesinde düzenlenen promosyon tutarından; maktu tutar (341. TL) hariç olmak üzere, sadece ilgili aya ait maaş tutarının %10 (yüzde on)’u oranında promosyon ödemesinden faydalandırılacak şekilde

BANKA tarafından hazırlanan ek bir protokol imzalanarak işbu protokole dahil olabilecektir.

Bu protokol kapsamında sunulacak hizmetler, işbu protokolün imza tarihindeki KURUM bünyesinde görev yapan ve halen çalışmakta olan personele ilişkin ödemelerin gerçekleştirilmesini kapsamaktadır. Bu protokolün yürürlük süresi içinde KURUM bünyesine katılacak yeni personel de bu protokol kapsamında sunulacak hizmetlerden yararlanacaktır.

KURUM, bünyesine katılan/katılacak yeni personeli BANKA’ya bildirmekle yükümlü olup, söz konusu bildirimin zamanında ve/veya hiç yapılmaması nedeniyle gerçekleşecek her türlü zarardan KURUM sorumlu olacaktır. Personel tarafından promosyona yönelik bir hak talebinde bulunulması halinde bundan KURUM sorumlu olacaktır.” 9.4. “Protokolün işleyişi” başlıklı bölümünün; 9.4.1. 5 inci maddesi; “BANKA, KURUM personel maaş bilgilerini BANKA’nın istediği formatta manyetik ortamlara kaydedecek ve hazırlayacağı bir kontrol listesi ile birlikte BANKA şubesine teslim edecektir.

BANKA maaş bilgilerini ödeme gününden 2 iş günü önce “DTO” Sistemine alacağından, söz konusu manyetik ortam ile gönderilen bilgilerin ödeme gününden asgari 2 (iki) iş günü öncesinde KURUM tarafından BANKA’nın Şubesine ulaştırılması gerekmektedir.” 9.4.2. 18 inci maddesi; “İşbu protokolde belirlenen süre zarfında KURUM personeline, maaş ödemesinin BANKA aracılığı ile yapılmasının sağlanması amacıyla, BANKA tarafından ilgili Başbakanlık

Genelgeleri uyarınca KURUM’un yazılı talimatı doğrultusunda KURUM personeline yıllık taksitler halinde ödenmek üzere, her yıl Temmuz ayı zamlı net maaş tutarının (kişinin bordrosunda gösterilen toplu sözleşme ikramiye bedeli düşüldükten sonra ortaya çıkan rakam) %10 (yüzde on)’u ile birlikte kişi başı 341,00 TL (üçyüzkırkbir TL) maktu promosyon ödemesi yapılacaktır. Promosyon ödemeleri her yıl 15 Eylül-15 Ekim tarihleri arasında (2017/2018/2019/2020/2021 dönemlerinde) yapılacak olup, 2017 yılı 15 Eylül-15 Ekim tarihleri arasında yapılacak ödemeler için KURUM tarafından gönderilecek personel listesi esas alınarak, çalışılan sürelere bakılmaksızın tam ödeme yapılacaktır.

Toplu olarak promosyon taksit ödemesi yapıldıktan sonra, taksit dönemi içerisinde KURUM bünyesine dahil olacak personel ile hak ettiği dönem için promosyon ödemesi yapılamadan

KURUM bünyesinden ayrılan personele, KURUM ‘dan alınacak yazılı talimat doğrultusunda ve KURUM tarafından hesaplanan kıst promosyon tutarı üzerinden ödeme yapılacaktır.

Personelin taksit dönemi içerisinde BANKA sisteminden maaş aldıkları ay sayısı dikkate alınacak olup, promosyonun % 10 ‘luk hesaplanmasında, KURUM’dan ayrılan personel için son ödenen net maaş tutarı dikkate alınacaktır. Ancak, personelin kıst promosyon ödemesinden faydalanabilmesi için BANKA sistemi aracılığıyla en az 3 ay maaş ödemesi yapılması gerekmektedir. Taksit ödemesi yapıldıktan sonra, her yılın (2017, 2018,2019, 2020, 2021) 15

Ekim-30 Haziran dönemleri arasında KURUM bünyesine dahil olan Teşkilat birimi ve personele, KURUM’dan alınacak yazılı talimat doğrultusunda bir sonraki taksit dönemi beklenmeden, o taksit dönemi için hak ettikleri promosyon tutarı peşin ödenecektir.

Ancak, bu protokol kapsamında yer alan KURUM birimleri arasında yapılan nakil işlemleri nedeniyle, promosyon ödenen bir birimden tayin olan personele geldiği birimde promosyon ödemesi yapıldı ise bu personele bir sonraki promosyon ödeme dönemine kadar promosyon ödemesinde bulunulmayacaktır. KURUM ‘un yazılı talimatı ile yapılan promosyon ödemelerinde, ödeme yapıldıktan sonra hatalı ödeme (az ya da fazla) yapıldığının tespit edilmesi durumunda fazla ödeme durumunda ilgili KURUM tarafından, az ödeme durumunda ise BANKA tarafından karşılıklı mutabık kalınarak hata telafi edilecektir. Promosyon ödemesine ilişkin örneklemeler ve ödeme şekli Teşkilata KURUM tarafından duyurulacaktır.

OHAL kapsamında terör örgütü nedeniyle açığa alınan personele promosyon taksit ödemesi ya da kıstelyevm promosyon ödemesi yapılmayacak olup; açığa alınan ilgili personele, göreve iade edilmesi halinde ve durumun KURUM tarafından BANKA’ya bildirilmesi akabinde, herhangi bir hak kaybına sebebiyet vermeyecek şekilde ilgili promosyon ya da kıstelyevm promosyon ödemesi BANKA tarafından yapılacaktır.”

Hükmünü amirdir.

IV. KAMU DENETÇİSİ HÜSEYİN YÜRÜK’ÜN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ

10. Şikayetçinin mahrum kaldığı promosyon tutarının ödenmesi yönünde yeni bir işlem tesisi için Adalet Bakanlığı’na Tavsiyede bulunulması yönünde hazırlanan Tavsiye Karar

Önerisi Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.

V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE

A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme 11. Şikâyetçi, Antalya L Tipi Kapalı Ceza İnfaz Kurumunda infaz koruma memuru olarak çalışmakta iken, görevden uzaklaştırıldığını, maaşının üçte ikisini almasına rağmen bankanın protokolü gerekçe göstererek maaş promosyonunu ödemediğini iddia edip bankanın maaş promosyonunu ödemesini talep etmektedir.

12. Adalet Bakanlığı tarafından gönderilen cevabi yazıda özetle; promosyon ödemelerinin 2007/21 sayılı Başbakanlık Genelgesi uyarınca Adalet Bakanlığı (Merkez, Adli, İdari Yargı

Birimleri ve Taşra Teşkilatı ve bağlı kurumları) ile Türkiye Vakıflar Bankası T.A.O. Genel

Müdürlüğü arasında 07/08/2017 tarihinde imzalanan protokol doğrultusunda yapılmakta olduğu, promosyon ödemelerini düzenleyen protokolün 18 inci maddesinde OHAL kapsamında terör örgütü üyeliği nedeniyle açığa alınan personele promosyon ödemesinin yapılmayacağı hususunun düzenlendiği hususları bildirilmiştir.

13. Dosyadaki bilgi ve belgelerden; Adalet Bakanlığı ile Türkiye Vakıflar Bankası T.A.O.

Genel Müdürlüğü arasında 2017 -2022 yıllarını kapsayan 5 (beş) yıllık protokol imzalandığı, protokol hükümleri gereğince KURUM personeline yıllık taksitler halinde ödenmek üzere, her yıl Temmuz ayı zamlı net maaş tutarının (kişinin bordrosunda gösterilen toplu sözleşme ikramiye bedeli düşüldükten sonra ortaya çıkan rakam) %10 (yüzde on)’u ile birlikte kişi başı 341,00 TL (üçyüzkırkbir TL) maktu promosyon ödemesi yapılacağı, şikâyetçinin mevcut durumda Türkiye Vakıflar Bankası’ndan maaş vb. ödemelerini aldığı ve ilgili protokolün bitiş tarihine kadar da söz konusu bankadan maaş ödemelerini almaya devam edeceği hususları tespit edilmiştir. Bu noktada uyuşmazlığın; şikâyetçinin görevden uzaklaştırıldığı ve kamu görevine fiili olarak devam etmediği dönemde maaşının 2/3 ünü almasına rağmen Kurum ile Banka arasında imzalanan protokol gerekçe gösterilerek promosyon ödemesinin yapılmaması ve görevden uzaklaştırılan personele promosyon ödemesi yapılıp yapılamayacağı noktasında düğümlendiği görülmektedir.

14. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 164 üncü maddesinde; madde kapsamına giren personelin her türlü özlük haklarının ve tahakkuk işlemlerinin belli merkezlerden yapılabilmesi ve ödemelerin bankacılık sistemi aracılığı ile gerçekleştirilmesi için gerekli düzenlemeleri yapmaya ve gerekli tedbirleri almaya Maliye Bakanlığı yetkili olduğu hükme bağlanmıştır. Söz konusu düzenleme gereğince çıkarılan 17/07/2012 tarihli ve 28356 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Muhasebat Genel Müdürlüğünün 34 Sıra No lu Genel Tebliği ise, kamu personelinin maaşlarının bankalar vasıtasıyla ödenmesine yönelik usul ve esasları belirlemiştir.

15. Bu doğrultuda kamu personelinin maaşlarının ödenmesi için ilgili kurumlarla anlaşan bankalar, söz konusu mali haklara ilişkin protokoller akdetmekte ve bu protokoller gereğince elde ettiği gelirler üzerinden “promosyon” adı verilen ek mali imkanları ilgili kurumlara sağlamaktadır. Bankaların sunduğu bu imkânların, kamu kurum-kuruluşları tarafından ne şekilde değerlendirileceği ve personelin bunlardan yararlanıp yararlanmayacağına ilişkin uygulamada yeknesaklığın bulunmayışı sebebiyle 20/07/2007 tarihli ve 26588 sayılı Resmi

Gazetede yayımlanan 2007/21 sayılı Başbakanlık Genelgesi hazırlanmıştır.

16. Söz konusu Genelge, bankalarla yapılacak protokollere ilişkin uyulması gereken genel çerçeveyi çizmiş olup promosyon ödemeleri bağlamındaki tereddütleri bir noktaya kadar gidermiştir. Ancak zaman içinde değişen şartlarla birlikte, Genelgenin 4 üncü ve 5 inci maddelerinin yeniden ele alınması gerekmiş ve bu kapsamda söz konusu maddelerde değişiklik öngörmek üzere sırasıyla 2008/18 sayılı ve 2010/17 sayılı Başbakanlık Genelgeleri çıkarılmıştır. 2008/18 sayılı genelge ile “Dağıtılacak promosyonlar, ilgili banka tarafından personel adına açılan hesaba aktarılmak suretiyle ödenecektir.” hükmü; 2010/17 sayılı genelge ile de “Banka tarafından verilecek promosyon miktarının tamamı personele dağıtılacaktır.” hükmü eklenerek, kamu kurum ve kuruluşlarının promosyon ödemelerini ne miktarda ve ne kadar sürede yapacaklarına ilişkin sınırlayıcı hüküm ortadan kaldırılmıştır. Böylece ilgili kurumların kendi öznel şartlarını değerlendirerek bu ödemeyi yapmaları hususunda geniş bir takdir sahası oluşturulmuştur. Söz konusu Genelgenin 4 üncü maddesinde yapılan değişiklikle ise, bankadan alınacak promosyon miktarının tamamının personele dağıtılacağı esası benimsenmiş ve bu suretle promosyon bedelinin üçte birine kadarki kısmının ilgili kurum personelinin ihtiyaçları doğrultusunda kullanılabileceğine ilişkin yaklaşım terkedilmiştir. Bu hususlar ve değişiklikler, promosyon bedelinin, kamu personelinin aylık veya ücretinin tamamlayıcı parçası olduğu gerçeğinin kabulüne işaret etmektedir.

17. Bankaların protokoller sayesinde elde ettikleri gelirlere karşılık olarak idarelere sağladığı bu imkânlar hakkında temel düzenleme, yukarıda ayrıntılarına değinilen 2007/21 sayılı

Başbakanlık Genelgesidir. Bu Genelge, yapılan değişiklikler sonrasında, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının promosyon ödemeleri konusundaki asıl dayanağı olmuştur.

Dolayısıyla değişiklikleriyle birlikte 2007/21 sayılı Başbakanlık Genelgesinin, başvuru kapsamında Kurumumuzun yapacağı denetimin önemli bir parçası olacağı muhakkaktır.

18. Promosyon ödemeleri, Danıştay 12. Dairesinin 23/12/2015 tarihli ve E. 2012/6891, K.2015/7140 sayılı kararında ve Sayıştay Temyiz Kurulunun 03/05/2011 tarihli ve 2011/33156 sayılı kararında belirtildiği gibi “kamu geliri” olarak kabul edilmemektedir. Nitekim 2007/21 sayılı Başbakanlık Genelgesinin 4 üncü maddesinde 2010/17 sayılı Başbakanlık Genelgesiyle yapılan değişiklik de, benzer bir yaklaşımın ürünüdür. Bankadan verilen promosyonun tamamının personele dağıtılacağını öngören bu değişiklik, söz konusu ek mali imkân üzerinde ilgili idarelerin tasarrufta bulunamayacağını belirterek promosyon bedelinin personelin aylık ve ücretinin doğal sonucu olduğunu kanıtlamaktadır. Başvuruya konu olayda, akdedilen protokol yürürlükte iken Adalet Bakanlığı bünyesinde çalışan şikayetçinin promosyon ödemesinden faydalanamaması durumu söz konusudur. Ayrıca

Bankanın, protokol bağlamında, promosyon ödemelerine ilişkin kendi üzerine düşen sorumluluğu yerine getirerek ödemeleri yaptığı ve bir sonraki protokol dönemine kadar yeni bir ödeme yapamayacağı da anlaşılmaktadır.

19. Adalet Bakanlığı ile Türkiye Vakıflar Bankası T.A.O. Genel Müdürlüğü arasında yapılan

Maaş Ödemesi Protokolünün, 18 inci maddesinde; “İşbu protokolde belirlenen süre zarfında

KURUM personeline, maaş ödemesinin BANKA aracılığı ile yapılmasının sağlanması amacıyla, BANKA tarafından ilgili Başbakanlık Genelgeleri uyarınca KURUM’un yazılı talimatı doğrultusunda KURUM personeline yıllık taksitler halinde ödenmek üzere, her yıl

Temmuz ayı zamlı net maaş tutarının (kişinin bordrosunda gösterilen toplu sözleşme ikramiye bedeli düşüldükten sonra ortaya çıkan rakam) %10 (yüzde on)’u ile birlikte kişi başı 341,00

TL (üçyüzkırkbir TL) maktu promosyon ödemesi yapılacaktır. Promosyon ödemeleri her yıl 15

Eylül-15 Ekim tarihleri arasında (2017/2018/2019/2020/2021 dönemlerinde) yapılacak olup,

2017 yılı 15 Eylül-15 Ekim tarihleri arasında yapılacak ödemeler için KURUM tarafından

gönderilecek personel listesi esas alınarak, çalışılan sürelere bakılmaksızın tam ödeme yapılacaktır. Toplu olarak promosyon taksit ödemesi yapıldıktan sonra, taksit dönemi içerisinde KURUM bünyesine dahil olacak personel ile hak ettiği dönem için promosyon ödemesi yapılamadan KURUM bünyesinden ayrılan personele, KURUM ‘dan alınacak yazılı talimat doğrultusunda ve KURUM tarafından hesaplanan kıst promosyon tutarı üzerinden ödeme yapılacaktır. Personelin taksit dönemi içerisinde BANKA sisteminden maaş aldıkları ay sayısı dikkate alınacak olup, promosyonun % 10 ‘luk hesaplanmasında, KURUM’dan ayrılan personel için son ödenen net maaş tutarı dikkate alınacaktır. Ancak, personelin kıst promosyon ödemesinden faydalanabilmesi için BANKA sistemi aracılığıyla en az 3 ay maaş ödemesi yapılması gerekmektedir. Taksit ödemesi yapıldıktan sonra, her yılın (2017, 2018,2019, 2020,

2021) 15 Ekim-30 Haziran dönemleri arasında KURUM bünyesine dahil olan Teşkilat birimi

ve personele, KURUM’dan alınacak yazılı talimat doğrultusunda bir sonraki taksit dönemi beklenmeden, o taksit dönemi için hak ettikleri promosyon tutarı peşin ödenecektir…

Döneminde görevden uzaklaştırılan ve açığa alınan Bakanlık personelinin promosyon ödemelerinden faydalanamayacağı hususu belirtilmiştir.

20. Şikâyetçinin ilgili idare nezdinde durumu incelendiğinde; Antalya Adalet Komisyonu

Başkanlığının 25/08/2016 tarih ve sayılı görevden uzaklaştırma kararı ile 10/08/2016 tarihinden geçerli olmak üzere 3 ay süre ile görevden uzaklaştırılmasına, 10/11/2016 tarihinde görevden uzaklaştırma tedbirinin olağan üstü hal süresince devamına karar verildiği, Antalya

Adalet Komisyonu Başkanlığının 25/05/2018 tarihli kararı ile görevden uzaklaştırma kararlarının kaldırılarak görevine iade edildiği, 14/08/2018 tarihinde 3 ay süre ile yeniden görevden uzaklaştırıldığı ve şikâyetçinin hala açıkta olduğu bilgisi edinilmiştir.

21. Kurum ile Banka arasında yapılan protokol kapsamında açığa alınan personele promosyon ödemesinin yapılmayacağı; ancak ilgili personelin göreve iadesi ve durumun

Kurum tarafından Bankaya bildirilmesi halinde ilgili promosyon ödemesinin yapılacağı hususu düzenlenmiştir. Şikayetçinin durumu incelendiğinde; kamu görevinden çıkarılmadığı ve görevden uzaklaştırıldığı, bu tedbir kapsamında ve görevden uzaklaştırıldığı dönemde ilgili bankadan maaşının 2/3 ünü almaya devam ettiği ve protokol süresince banka aracılığı ile maaş almaya devam edeceği; ancak diğer Kurum personeli gibi maaşına ek olarak promosyon ödemesi almadığı tespit edilmiştir.

22. Banka promosyonu ödemeleri, personelin maaşını banka aracılığı ile alması ve bunun sonucunda bankanın bu işlem sürecinde birden çok fayda sağlaması karşılığında personelin çalıştığı kurum aracılığı ile personele ödenmektedir. Bu noktada, personelin maaşı esas alınarak personele ödenen maaş nedeniyle belirli bir zaman aralığına isabet edecek şekilde maaşa bağlı ek mali olanak olarak nitelendirilebilecek bir banka promosyonu ödemesi yapılmaktadır. Bir başka deyişle, banka promosyonu ödenmesinin nedeni personel maaşları ve bu personel maaşlarının banka aracılığı ile ödenmesidir. Banka promosyonu ödenmesi konusunda ilgili idare banka ile ihale benzeri bir süreç yürütüp sözleşme yapmakta, personelin bu sürece bir dahli olmamaktadır. Ancak, ilgili idare tarafından personelin banka promosyonundan yararlanamayacak şekilde imza altına aldığı sözleşmeler dolayısıyla varsa zarara uğrayan personeline karşı sorumluluğu bulunmaktadır.

23. Bilindiği gibi Hukuk devletinin gereklerinden biri de idarenin hukukla bağlı olması ve hukuka aykırı işlem ve eylemlerinden dolayı kişilere verdiği zararların tazmini olup, Anayasanın 125 inci maddesinde de İdarenin, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü olduğu açıkça hüküm altına alınmıştır. Bu genel düzenleme doğrultusunda, idarenin, işlem ve eylemlerinde sadece normatif hukuk kurallarına değil, hukukun genel ilkelerine de uygun hareket etmesi gerektiği açıktır. Dolayısıyla kamu kurum ve kuruluşlarının personelleriyle olan ilişkisinde önemli bir yeri olan mali haklar bağlamında da, hukuka ve hakkaniyete riayet edilerek iyi yönetim ilkeleri çerçevesinde işlem ve eylemde bulunulması önem arz etmektedir. Başvuruya konu olayda da, Adalet Bakanlığı bünyesinde çalışmakta iken OHAL kapsamında açığa alınan veya görevden uzaklaştırılan personele promosyon adı altında hiçbir şekilde ödeme yapılmadığı anlaşılmaktadır. Bu bağlamda, idarenin bahse konu hak kaybını telafi edici çalışmaları ivedilikle yapması hukuk ve hakkaniyetin gereğidir.

24. Ayrıca idarenin tüm işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesini gözetmesi ve buna göre hareket etmesi gerekmektedir. Anayasanın 10 uncu maddesinin beşinci fıkrasındaki amir hüküm, bu hususta devlet organlarını ve idari makamları bağlayıcı şekilde kaleme alınmıştır.

Adalet Bakanlığı tarafından protokol maddeleri gerekçe gösterilerek bazı personellere promosyon ödenmemesi hususu incelendiğinde, maaşını aynı bankadan almasına rağmen benzer konumdaki personelin farklı uygulamalara tabi tutulmasına sebep olmuştur. Eşitlik ilkesine aykırı olan bu uygulama, çalışma barışına zarar verme ihtimalini de içinde barındırmaktadır.

25. Somut olayda; ilk bakışta, idare tarafından yapılan işlemin sözleşme hükümlerine uygun olduğu izlenimi edinilmektedir. Ancak 01/09/2022 tarihine kadar yürürlükte kalacak sözleşme marifetiyle maaşını söz konusu Bankadan alacak şikayetçinin, uzun bir süre bu ek mali imkandan faydalanamayacağı ile bankanın promosyon olarak ödemesi icap eden bedeller üzerinde serbestçe tasarrufta bulunabileceği de göz ardı edilmemelidir. Adalet

Bakanlığı’nın sözleşmenin promosyona ilişkin genel esasları belirlenirken sözleşme metni üzerinde gereken hassasiyeti göstermediği anlaşılmıştır. Bu bakımdan, promosyon bedeli üzerindeki tasarruf hakkının maaş alan şikayetçi uhdesinde olduğu değerlendirildiğinde, Adalet Bakanlığı’nın banka ile yapmış olduğu protokolün Başbakanlık Genelgesine aykırı olduğu ve söz konusu tasarruf hakkının şikayetçinin elinden alındığı görülebilmektedir.

26. Bu doğrultuda, Antalya Adalet Komisyonu Başkanlığınca görevden uzaklaştırılan şikayetçinin halihazırda kamu görevinden kesin olarak çıkarılmadığı, Adalet Bakanlığı ve Türkiye Vakıflar Bankası arasında imzalanan protokol hükümleri gereğince ilgili bankadan maaşını almaya devam ettiği, Başbakanlık Genelgesince promosyon ödemelerinin personel maaş, aylık ve ücretinin tamamlayıcı parçası olmasına rağmen şikayetçiye promosyon ödemesi yapılmadığı, şikayetçinin idarenin protokol metnini imzalarken gerekli hassasiyeti göstermemesi nedeniyle bu imkandan mahrum kaldığı dikkate alındığında idarenin işlemi nedeniyle oluşan külfetin şikayetçiye yükletilemeyeceği, şikayetçinin eksik kalan promosyon ödemelerinin idare tarafından karşılanması gerektiği, bununla birlikte, şikâyetçiye promosyon ödemesinin yapılmaması durumunun, personel arasında eşitsizlik doğuracağı için eşitlik ilkesine aykırı olduğu ve çalışma barışını olumsuz yönde etkileyeceği hususları tespit edilmiştir.

27. Şikâyetçinin iddiaları, idarenin açıklamaları, ilgili mevzuat hükümleri ile tüm dosya kapsamındaki bilgi ve belgeler birlikte değerlendirildiğinde; ilgili idarenin, şikayetçinin promosyon ödemesini alması için duruma uygun çözüm üretmesi gerektiği sonucuna varılmış olup, şikayetçinin banka promosyonunun ödenmesi talebinin ilgili idare tarafından yerine getirilmemesi işleminin hukuka ve hakkaniyete uygun olmadığı tespit edilmiştir.

B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 28. İyi yönetim ilkelerine, 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar

Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmeler neticesinde; İdarenin “karara karşı başvuru yolları gösterilmesi” ilkesine uymadığı anlaşılmış olup, idareden bundan böyle bu ilkelere de uygun hareket etmesi önerilmektedir.

VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT

29. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Kararın idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup ilgili İdarenin işlemine karşı Antalya İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.

VII. KARAR

Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamına göre BAŞVURUNUN KABULÜNE; Şikayetçinin mahrum kaldığı promosyon tutarının ödenmesi yönünde yeni bir işlem tesisi için

ADALET BAKANLIĞINA TAVSİYEDE BULUNULMASINA,

6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca,

ADALET BAKANLIĞI tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde

Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Kararın, ŞİKÂYETÇİYE ve ADALET BAKANLIĞINA tebliğine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.

e-imzalıdır

Şeref MALKOÇ

Kamu Başdenetçisi