Mahkeme kararlarının uygulanmaması ve idarenin hukuk devleti ilkesine aykırı tutumu üzerine Kamu Denetçiliği Kurumuna başvuru (KDK)

T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU

(OMBUDSMANLIK)

SAYI : 2022/7778-S.22.11942

BAŞVURU NO : 2021/22203

KARAR TARİHİ : 16/06/2022

TAVSİYE KARARI

BAŞVURUYA KONU İDARE : EMNİYET GENEL MÜDÜRLÜĞÜ

BAŞVURUNUN KONUSU : Mahkeme kararının uygulanması talebi hakkındadır.

BAŞVURU TARİHİ : 31/12/2021

I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ

1. Başvuranın Kurumumuza yapmış olduğu başvurusunda özetle; Denizli ilinden Siirt iline yapılan atamasına ilişkin Gaziantep Bölge İdare Mahkemesinin 18/10/2021 tarihli ve / sayılı kararı ile yürütmeyi durdurma kararı verildiğini, söz konusu mahkeme kararına rağmen idarece gerekli tedbirlerin alınmadığını belirterek gereğinin yapılmasını talep etmektedir.

II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI

2. Kurumumuz tarafından Emniyet Genel Müdürlüğüne gönderilen 28/02/2022 tarihli ve sayılı bilgi ve belge isteme yazısına cevaben, Emniyet Genel Müdürlüğü tarafından gönderilen 11/02/2022 tarihli cevabi yazıda özetle; 2021 yılı Genel Atama Döneminde başvuranın, Emniyet Hizmetleri Sınıfı Mensupları

Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin “Ertelemeler” başlıklı altıncı bölümünde ve 05.02.2021 tarihli 2. Bölgeye Atamaya Tabi Personelin Atama ve İpka işlemleri konulu 2021/9 sayılı EGM Genelgesinin

“Atamaya Tabi Personelin Mazeretleri ile ilgili Yapılacak İşlemler” başlıklı bölümündeki geçerli mazeretlerden herhangi birine sahip olmadığı, 1. Bölge (Batı) illerde 2004-2021 yılları arasında yaklaşık (17) yıl görev yaptığı ve Emniyet Hizmetleri Sınıfı Mensupları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin

“Hizmet İhtiyacı Sebebiyle Erteleme” başlıklı 29 uncu maddesinde; “Atama sırası geldiği veya hizmet süresini doldurduğu için bir bölgeye atanacak personelden, merkez teşkilatında Genel Müdür veya daire başkanları, illerde valiler, Genel Müdürlüğe doğrudan bağlı birimlerde birim amirleri tarafından, hizmetleri sebebiyle yerlerinde kalmaları gerekçeli olarak bildirilenlerin durumları Genel Müdürlükçe incelenerek karara bağlanır. Birinci bölgeden ikinci bölgeye gidecekler için dördüncü defa erteleme teklifinde bulunulamaz. ” hükmünün bulunduğu ve başvuran hakkında Denizli Valiliğince herhangi bir erteleme teklifinin bulunmadığı, aynı Yönetmeliğin “Ertelemeler” başlıklı altıncı bölümünde bulunan mazeretlerden herhangi birine sahip olmaması sebebiyle tercihleri arasında üçüncü sırada yer alan Siirt

Emniyet Müdürlüğü kadrosuna atamasının yapıldığı, Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi 1. İdari Dava

Dairesinin 18.10.2021 tarih ve Y.D. İtiraz No: / sayılı karar ile ilgili işlemlerin devam ettiği belirtilmektedir.

III. İLGİLİ MEVZUAT

3. 18/10/1982 tarihli ve 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi

Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”, “Mahkemelerin bağımsızlığı” başlıklı 138 inci maddesinin dördüncü fıkrasında; “Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez.”,

4. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikayet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”,

5. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “Kararların sonuçları” başlıklı 28 inci maddesinin ilk fıkrasında; “Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez.”,

6. 52 nci maddesinde; “1. (Değişik fıkra: 05.04.1990 – 3622 S.Kanun/Madde 21) Temyiz veya istinaf yoluna başvurulmuş olması, hakim, mahkeme veya Danıştay kararlarının yürütülmesini durdurmaz. Ancak, bu kararların teminat karşılığında yürütülmesinin durdurulmasına temyiz istemini incelemeye yetkili

Danıştay dava dairesi, kurulu veya istinaf başvurusunu incelemeye yetkili bölge idare mahkemesince karar verilebilir. (Ek cümle: 10.06.1994 – 4001 S.Kanun/Madde 22) Davanın reddine ilişkin kararlara karşı temyiz ya da istinaf yoluna başvurulması halinde, dava konusu işlem hakkında yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi 27 nci maddede öngörülen koşulun varlığına bağlıdır.” düzenlemelerine yer verilmiştir.

V. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİNE ÖNERİSİ

7. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvurunun kabulü ve tavsiyede bulunulması yönündeki öneri, Kamu Başdenetçisine sunulmuştur

VI. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE

A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme

8. Başvuran, Denizli ilinden Siirt iline yapılan atamasına ilişkin Gaziantep Bölge İdare Mahkemesinin 18/10/2021 tarihli ve / sayılı kararı ile yürütmeyi durdurma kararı verildiğini, söz konusu mahkeme kararına rağmen idarece gerekli tedbirlerin alınmadığını belirterek gereğinin yapılmasını talep etmektedir.

9. Kurumumuza sunulan bilgi ve belgelerden; başvuranın atama işleminin iptaline ilişkin Siirt İdare

Mahkemesine başvurduğu, Siirt İdare Mahkemesinin 16.09.2021 tarihli E. / sayılı kararı ile

başvuranın talebinin kabul edilerek atama işleminin iptal edildiği ve yürütmenin durdurulması kararı verildiği, idarece iptal kararına karşın Gaziantep Bölge İdare Mahkemesinde yürütmeyi durdurma kararına karşı itirazda bulunulduğu, Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi 1. İdari Dava Dairesinin 18.10.2021 tarihli ve / sayılı kararı ile söz konusu itirazın reddedildiği, ancak mahkeme kararları kapsamında idarece gerekli tedbirlerin alınmadığı görülmektedir.

10. Anayasamızın 188 inci maddesi ile 2577 sayılı Kanun, idareleri mahkeme kararlarına uymakla yükümlü kılmakta, idarenin mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremeyeceğini ve bunların yerine getirilmesini geciktiremeyeceğini hüküm altına almaktadır. Dolayısıyla, hiçbir idare ilk derece ve/veya temyiz mahkemelerinin kararlarını uygulamaktan herhangi bir gerekçe ile imtina etme hakkını haiz değildir.

11. Anayasa Mahkemesinin 27/09/2012 tarihli, E:2012/22, K:2012/133 sayılı kararındaki; “Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir. Hukukun ve adaletin en somut yansıması olan mahkeme kararlarının uygulanması, hukuk devleti ilkesi ve onun vazgeçilmez koşullarından biri olan hukuka bağlı idare anlayışının gereğidir. Anayasa’nın 138. maddesinin dördüncü fıkrasında, ‘Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir surette değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez.’ denilmektedir. Bu hükme göre, kamu görevlileri de mahkeme kararlarını yerine getirmek zorunda olup, bu konuda seçim hakları bulunmamaktadır. Kaldı ki, mahkeme kararlarını kasten yerine getirmeyen memur ve diğer kamu görevlilerinin eylemleri suç oluşturmaktadır.” hükmü de idarelerin mahkemelerin ilk derece, istinaf, temyiz gibi seviyelerdeki kararları arasında herhangi bir fark gözetmeden, tüm mahkeme kararlarının hukuk devleti ve yargı bağımsızlığı ilkeleri gereği uygulanması gereğini vurgulamaktadır.

12. Anayasa Mahkemesinin 02/10/2014 tarihli ve E:2014/149, K: 2014/151 sayılı kararında da; “Günümüz modern hukuk devletinde, kamu yararını gerçekleştirmek için kamu gücünü kullanma yetkisine sahip olan idarenin, hukuk kurallarıyla bağlı kalmasının sağlanmasında, bağımsız yargı organlarınca denetimi büyük öneme sahiptir. Yargı denetimi, yönetilenlerin temel hak ve özgürlüklerinin korunması, yönetenlerin ise hukuka uygun davranması için zorunlu bir koşul olarak kabul edilmektedir. Bu nedenle, hukuk devletinde yargı denetiminden vazgeçilemez. Ancak, hukuk devletinden söz edebilmek için idarenin bağımsız yargı organlarınca denetimi yeterli olmayıp, aynı zamanda idari yargı organlarınca verilen kararların idare tarafından uygulanması da gerekmektedir. İşte bu nedenle, yasama ve yürütme organları ile idarenin, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremeyecekleri, bunların yerine getirmesini geciktiremeyecekleri, Anayasal bir kural olarak öngörülmüştür. Modern bir hukuk devletinde en üst sözleşme niteliğindeki Anayasa kuralları, buyurucu ve bağlayıcı temel hukuk kurallarıdır. Anayasa kurallarının gereği olarak, mahkeme kararlarının geciktirilmeksizin ve aynen yerine getirilmesi; doğru, haklı gibi niteliklere sahip olması koşulu aranmaksızın, yalnızca yargı kararı oldukları için zorunludur.

İnsan hak ve özgürlüklerini, sosyal adaleti, toplumun huzur ve refahını gerçekleştirmeyi ve güvence altına almayı amaçlamış demokratik bir hukuk devletinde, Anayasa ve hukuk kurallarına rağmen bir yargı kararının yerine getirilmemesi, söz konusu hukuki düzenlemeleri kağıt üzerinde bırakacak ve değersiz kılacaktır. Başta, Anayasa ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi olmak üzere, kanunların bağlayıcılığı ve hukukun üstünlüğü değerleri etrafında şekillenen hukuk devleti ilkesinin gerekleri arasında, en başta idarenin işlemlerinin yargısal denetimi ve bu denetim sonucunda özellikle yargı kararlarının uygulanması, vazgeçilmez bir öneme sahiptir. Anayasa Mahkemesi’nin 27.9.2012 Tarihli ve 2012/22 Esas, 2012/133

Karar sayılı Kararında da vurgulandığı gibi; Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda

adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasaya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.

Hukukun ve adaletin en somut yansıması olan mahkeme kararlarının uygulanması, “hukuk devleti” ilkesi ve onun vazgeçilmez koşullarından biri olan “hukuka bağlı idare” anlayışının bir gereğidir. Danıştay’ın istikrar kazanan kararlarında da, Anayasa’nın 2. maddesinde ye alan “hukuk devleti” ilkesinin doğal sonucu olarak, yasama ve yürütme organları ile idarenin, mahkeme kararlarına uymak zorunda olduğu, bu organlar ile idarenin mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremeyecekleri ve bunların yerine getirmesini geciktiremeyecekleri; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 28. maddesinde ise, idarenin, mahkemenin esas ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecbur olduğu vurgulanmıştır. Türk hukuk doktrininde, hukuk devleti tanımlarının ortak noktasını, üstün devlet kudretinin zorlayıcılığına karşı bireylerin temel hak ve özgürlüklerinin korunması, kamu kudretinin sınırlandırılması ve denetlenmesi oluşturmaktadır. Ayrıca, hukuk devleti ilkesini gerçekleştirmenin en etkili araçlarından birisi, idarenin işlemlerine karşı açılan iptal davaları olduğu kabul edilmekte olup; gerçek bir hukuk devletinde yargı kararlarının uygulanmamasından söz edilebilmesi mümkün olmadığı gibi, yargı kararlarının uygulanmasının zorunlu olduğunun belirtilmesine de gerek bulunmamaktadır. Mahkeme kararlarının uygulanması, “hukuk devleti” ilkesinin doğal bir sonucudur.” değerlendirmeleriyle, mahkeme kararlarının uygulanmasının hukuk devleti olmanın olmazsa olmazı olduğu, idarelerin mahkeme kararlarının herhangi bir gerekçeyle uygulamamalarının hukuk devletine duyulan güveni zedeleyeceği belirlenmiştir.

13. Bireylerin, Devlete güven duymaları, maddi ve manevi varlıklarını geliştirebilmeleri, temel hak ve özgürlüklerden yararlanabilmelerinin ön koşulu, hukuk güvenliği ve üstünlüğünün sağlandığı bir düzenin varlığıdır. Hukuk güvenliğinin ve hukukun üstünlüğünün sağlanması için idarenin işlem ve eylemlerine karşı yargı yolunun açık tutulması yeterli olmayıp yargı mercileri tarafından verilen kararların gecikmeksizin uygulanması da gerekir. Bir işlemin hukuka aykırı olduğu yapılan yargısal denetim neticesinde tespit edilmesine rağmen işlemin iptali yönündeki yargısal kararın uygulanmaması, Devletin işlem ve eylemlerine karşı yargı yolunun açık tutulmasını anlamsız hâle getirir. Zira hukuk güvenliği ve hukukun üstünlüğü sadece hukuka aykırılıkların tespit edilmesiyle değil, bunların tüm sonuçlarıyla ortadan kaldırılmasıyla sağlanabilir. Mahkeme kararlarının bağlayıcılığını ve gecikmeksizin uygulanmasını sağlayacak etkili tedbirlerin alınması hukuk devletinin asgari gereklerindendir.

14. Başvuru konusu olayda başvuranın, 24.06.1998 tarihinde ilk atama ile Manisa ilinde polis memuru olarak göreve başladığı, 01.08.2001 tarihli naklen atama ile Van iline atandığı, akabinde Aydın ile Denizli illerinde görev yaptığı, 2021 yılı genel atama döneminde 2. bölge 2. görev sırası geldiğinden bahisle, Denizli ilinden Siirt İl Emniyet Müdürlüğü emrine atanmasına ilişkin 08/06/2021 tarih ve sayılı

Emniyet Genel Müdürlüğü işleminin tesis edildiği görülmektedir.

15. 08/06/2021 tarih ve sayılı Emniyet Genel Müdürlüğü işlemine karşı Siirt İdare Mahkemesinin

16.09.2021 tarihli E. / sayılı kararında özetle; “Bakılan davada, dava dosyasında yer alan bilgi ve

belgelerin incelenmesinden; davacıyla aynı rütbe ve branşta olup (Genel Hizmet branşlı polis memuru) da ikinci bölge birinci görev sırası geldiği halde ataması üçten fazla ertelenen 10819, ikinci bölge ikinci görev sırası geldiği halde ataması üçten fazla ertelenen 931 olmak üzere toplam 11750(10819+931) personelin bulunduğu, ikinci bölge ikinci görev sırası geldiğinden bahisle davacıyla birlikte ikinci bölgeye atanan personel sayısının ise 3277 olduğu ve davacının ikinci bölge ikinci görev tebligat listesinde 7545. sırada bulunduğu görülmektedir. Bu durumda; ikinci bölge ikinci görev kapsamında ataması yapılan toplam personel sayısının 3277 olmasına karsın, ikinci bölge birinci görev sırası geldiği halde ataması üçten fazla ertelenen 10819, ikinci bölge ikinci görev sırası geldiği halde ataması üçten fazla ertelenen 931 olmak üzere toplam 11750 (10819+931) personelin atamasının hukuka aykırı olarak ertelendiği, şayet hukuka

aykırı ertelemeler olmasıydı davacıya ikinci bölge ikinci görev sırası gelmeyeceği anlaşıldığından, tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır. Nitekim; Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi

Birinci İdari Dava Dairesinin 14/11/2017 tarih ve E:2017/1247; K:2017/1371 sayılı kararı ile 03/12/2019 tarih ve E:2019/829;K:2019/1062 sayılı kararı da bu yöndedir. Açıklanan nedenlerle; hukuka aykırılığı açık olan dava konusu işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararlar doğabileceğinden

Yürütmenin Durdurulmasına Karar verildi ” denildiği,

15.1. Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi 1. İdari Dava Dairesinin 18/10/2021 tarih ve Y.D. İtiraz No:

/ sayılı kararıyla İdarenin yürütmenin durdurulması kararına yaptığı itirazı reddettiği görülmektedir.

16. İdare tarafından başvuran hakkındaki mahkeme kararının uygulanması noktasında işlemlerin devam ettiği açıklaması yapılmış olmakla birlikte, Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi 1. İdari Dava Dairesinin 18/10/2021 tarihli ve Y.D. İtiraz No: / sayılı kararı ile İdarenin yürütmeyi durdurma kararına yapmış olduğu itirazın reddine ve bu kararın kesin olduğunun taraflara bildirilmesine karar verildiği, 2577 sayılı Kanunun 28 inci maddesinin ilk fıkrasında Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idarenin, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecbur olduğuna ve bu sürenin hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemeyeceğine hükmedilmiş olduğu, ancak başvuran hakkındaki Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi 1. İdari Dava Dairesinin 18/10/2021 tarihli ve Y.D. İtiraz

No: / sayılı kararını yerine getirmek için İdarece henüz bir işlem tesis edilmediği, ayrıca bu süreçte

Siirt İdare Mahkemesinin 16/09/2021 tarihli ve E: / sayılı kararı ile İdarenin dava konusu işleminin iptaline karar verildiği anlaşılmış olup, yukarıda izah edildiği üzere mahkeme kararının gereğini yerine getirmek İdare için anayasal bir yükümlülük olduğundan hiçbir şekilde bu kararların uygulanmasının geciktirilemeyeceği değerlendirilmektedir.

B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme

17. 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu

Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı

6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; İdarelerin Kurumumuz tarafından istenen bilgi ve belgeleri süresinde

gönderdiği ve “makul sürede karar verme” ve “kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkelerine uygun davrandığı, yine idare tarafından şikâyetçiye makul sürede cevapların verildiği ancak şikâyetçiye verilen cevaplarda işleme karşı hangi sürede hangi mercilere başvurulabileceğinin gösterilmemiş olması sebebiyle “karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkesine uygun davranmadığı görülmüş olup, idarenin bahse konu ilkelere de uygun davranması önerilmektedir.

VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA

18. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu

Tavsiye Kararının başvurana tebliğ edildiği tarihten itibaren, ilgili idarenin işlemine karşı (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup Siirt İdare Mahkemesinde yargı yolu açıktır.

VII. KARAR

Açıklanan gerekçeler ve dosyanın kapsamına göre, BAŞVURUNUN KABULÜNE;

Siirt İdare Mahkemesinin 16/09/2021 tarihli ve E. / sayılı kararı doğrultusunda gerekli işlemlerin tesis edilmesi yönünde EMNİYET GENEL MÜDÜRLÜĞÜNE TAVSİYEDE BULUNULMASINA,

Kararın BAŞVURANA ve EMNİYET GENEL MÜDÜRLÜĞÜNE tebliğine;

6328 sayılı Kanun’un 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, EMNİYET GENEL MÜDÜRLÜĞÜ

tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,

Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi tarafından karar verildi.

Şeref MALKOÇ

Kamu Başdenetçisi