Makam ve görev tazminatı ödemelerinde mevzuat eksikliği nedeniyle genel sekreter dışındaki pozisyonlara ödeme yapılamayacağı ve sorumluluk iddialarının reddi (Sayıştay)

İl Özel İdare Genel Sekreterliğinde görevli Gen.Sek.Yrd., Daire Bşk. Ve Hukuk Müşavirine Makam ve Görev Tazminatı ödenmesi

… İl Özel İdare Genel Sekreterliği Köy Hizmetleri Biriminde görevli, genel sekreter yardımcısı ve üç daire başkanına özel hizmet tazminatlarının % 30 oranında fazla ödenmesi ve herhangi bir mevzuat hükmü olmamasına rağmen makam ve görev tazminatı ödenmesi; diğer bir daire başkanı ile hukuk müşavirine ise, yine bir mevzuat hükmü olmamasına rağmen makam ve görev tazminatı ödenmesi nedeniyle 1405 sayılı İlam’ın 5’inci maddesi ile … TL’ye verilen tazmin hükmü hakkında, 11.06.2013 tarih ve 37330 tutanak sayılı Temyiz Kurulu İlamında, herhangi bir mevzuat hükmü olmamasına rağmen makam ve görev tazminatı ödenmesi ile ilgili İlam hükmünün mevzuata uygun olduğuna, İlam’ın 5’inci maddesinin bir diğer konusu olan genel sekreter yardımcısı ve üç daire başkanına ödenen % 30 oranındaki ek özel hizmet tazminatı ödemesine ilişkin gönderilen belgelerin incelenmesi ve sözü edilen belgeler yargılamanın iadesini gerektiren nitelikte görüldüğü takdirde bu yolda işlem yapılması için dosyanın dairesine tevdii yönünde verilen karar üzerine; 8. Dairece yapılan yargılama neticesinde, 1803 sayılı Ek İlam’ın 3’üncü maddesi ile, ek özel hizmet tazminatlarına ilişkin …-TL’nin sorumluların uhdelerinden kaldırılmasına, makam ve görev tazminatı ödemelerine ilişkin …-TL’nin ise tazminine karar verilmesi yönünde hüküm verilmiş olup; kamu zararı tutarı olan … TL’nin sorumlularına dağıtımında hata yapıldığı yönündeki 24.12.2015 tarih 40056 tutanak sayılı Temyiz Kurulu İlamı üzerine, 1885 sayılı İlam’ın 1’inci maddesinde, 1803 sayılı Ek İlamın 3’üncü maddesi ile sorumlular arasına alınan Muhasebe Yetkilisi …’nun sorumluluktan çıkarılmasına, 1803 sayılı Ek İlamın 3’üncü maddesinde sorumlular arasına alınmayan …’nin ise sorumluluğa dahil edilmesine ve 1405 sayılı asıl ilam ile tazmin hükmü verilen … TL’lik kamu zararından % 30’luk büyük proje tazminatını ilgilendiren tutar olan … TL’nin sorumluların uhdelerinden kaldırılarak beraatlerine; geriye kalan … TL’nin tazminine karar verilmiştir.

1885 sayılı İlam’da Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla sorumlu tutulan … temyiz dilekçesinde özetle,

Kurumda yeterli düzeyde memur ve işçi mutemedi bulunmadığından dönemin yöneticileri olan İnsan Kaynakları Daire Başkanı … ile İnsan Kaynakları ve Eğitim Şube Müdürü … tarafından sözlü olarak bu göreve görevlendirildiğini;

İlama alınan bahse konu Görev ve Makam Tazminatı ödemelerinde amirlerinin büyükşehir statüsündeki diğer birkaç ilden almış oldukları örneklerle bu ödemelerden dolayı kendisine herhangi bir sorumluluk doğurmayacağı, yapmış olduğu işlerin doğru olduğu ve mutemet olarak imzalamasında hiçbir sorumluluk doğmayacağının ve sorumluluk doğması halinde bizzat kendileri tarafından ödeneceğinin amirleri tarafından belirtildiğini ifade ederek tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmiştir.

Başsavcılığın karşılama yazısında;

“Dilekçede özetle; ilama konu olan ödeme konusunda amirlerinin, işlemlerin doğru olduğu ve yapılan ödemelerden dolayı herhangi bir sorumluluk doğmayacağı, sorumluluk doğması halinde ise kendilerinin bizzat ödeyeceklerini belirterek şahsını yanılttıkları ifade edilmekte ve hakkında verilmiş olan tazmin hükmünün kaldırılması talep edilmektedir.

İleri sürülen hususlar, Dairece verilmiş olan kararın kaldırılmasını gerektirir nitelikte görülmediğinden talebin reddedilmesinin uygun olacağı mütalaa olunmaktadır.” denilmiştir.

Dosyada mevcut belgeler okunup incelendikten sonra gereği görüşüldü;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 31, 32, 33’üncü maddelerinde;

“Harcama yetkisi ve yetkilisi

Madde 31- (Değişik: 22/12/2005-5436/1 md.)

Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.

Ancak, teşkilât yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; mahalli idarelerde İçişleri Bakanlığının, diğer idarelerde ise Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine yürütülebilir.

Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur.

Harcama talimatı ve sorumluluk

Madde 32- Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.

Giderin gerçekleştirilmesi

Madde 33- Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. (Değişik son cümle: 22/12/2005-5436/10 md.) Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.

(Ek üçüncü fıkra: 22/12/2005-5436/10 md.) Elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlanmak suretiyle yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemleri gerçekleştirme görevi sayılır. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin esas ve usûller Maliye Bakanlığınca belirlenir.

Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.” denilmektedir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Sorumlu Tutulacak Görevli ve Yetkililerin Belirlenmesi Hakkında Sayıştay Genel Kurulunun 5189/1 sayılı Kararında;

“…….

III.4.a) Ödeme Emri Belgesini Düzenlemekle Görevlendirilen Gerçekleştirme Görevlisinin Sorumluluğu

5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinin birinci fıkrası hükmü uyarınca ödeme emri belgesi, harcama yetkilisi tarafından belirlenen bir görevli tarafından düzenlenecektir. Ödeme emri belgesi tek başına mali bir işlem sayılmamakla birlikte taahhüt ve tahakkuk aşamalarından sonra ödeme aşamasına geçilmesine esas teşkil etmektedir. 31.12.2005 tarihli ve 26040 sayılı 3. mükerrer Resmi Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 12 ve 13’üncü maddelerinde ödeme emri belgesi düzenleme görevi, ön mali kontrol kapsamında ele alınmakta ve ‘kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür’ şerhi çerçevesinde değerlendirilmektedir.

Aynı esaslarda belirtildiği üzere, harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirecek, ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yapacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlisinin yaptığı işlemler nedeniyle sorumluluk üstlenmesi tabiidir.

Ayrıca, harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılarak her bir işlem daha önceki işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanıp uygulanacak, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol edeceklerdir. Bu bağlamda ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yaparak, ödeme emri belgesi üzerine ‘Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür’ şerhi düşüp imzalayacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen görevli, gerçekleştirme belgelerinin ödeme emri belgesine doğru aktarılması yanında, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan da sorumludur.

Yapılan bu açıklamalara göre, asli bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisinin, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiğine çoğunlukla,

b) Ödeme Emri Belgesine Eklenmesi Gereken Taahhüt ve Tahakkuk Belgelerine İlişkin Sorumluluk

5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesi uyarınca bütçeden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanmış ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekmektedir.

Öte yandan anılan maddede, bir mali işlemin gerçekleştirilmesinde görevli olanların sorumluluğunun belirlenmesinde, bu görevlilerin yetkili ve görevli olması ve yapılan giderin de bu görevlilerce düzenlenen belgeye dayanıyor olması hususlarına bakılması gerekmektedir. Yani mali işlemin gerçekleştirilmesinde, görevli olanların imzası olmadan ödeme belgesinin tamamlanmış sayılmaması gerekmektedir.

Bu nedenle, ödeme emri belgesine eklenmesi gereken taahhüt ve tahakkuk işlemlerine ilişkin fatura, beyanname, tutanak gibi gerçekleştirme belgelerini düzenleyen veya bu belgeleri kabul eden gerçekleştirme görevlilerinin, bu görevleriyle ilgili olarak yapmaları gereken iş ve işlemlerle sınırlı olarak harcama yetkilisiyle birlikte sorumlu tutulmaları gerektiğine” karar verilmiştir.

Buna göre, gerçekleştirme görevlileri, ödeme emrinin, fatura, beyanname, tutanak, bordro gibi gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmesinden veya bu belgelerin kabul edilmesinden harcama yetkilisiyle birlikte sorumlu tutulmaları gerekmektedir.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri doğrultusunda ve Sayıştay Genel Kurul Kararı’nın III. kısmının 4-b bendi gereğince, ödeme emri belgesine eklenmesi gereken taahhüt ve tahakkuk işlemlerine ilişkin fatura, beyanname, tutanak gibi gerçekleştirme belgelerini düzenleyen veya bu belgeleri kabul eden gerçekleştirme görevlilerinin de ödeme emrini düzenleyen gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerekmektedir.

Bununla birlikte, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun yukarıda da belirtilen 33’üncü maddesinin birinci fıkrasında,

“Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır” hükmüne yer verilmiş, 31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı 3’üncü mükerrer Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 12’nci maddesinde de ödeme emri belgelerinin, harcama yetkililerinin yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda görevlendireceği gerçekleştirme görevlileri tarafından düzenleneceği, ödeme emri belgelerini düzenlemekle görevli gerçekleştirme görevlilerinin ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yapacakları belirtilmiştir.

Anılan Kanun’un 33’üncü maddesinin ikinci fıkrasında, gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal ve hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürüteceği düzenlenmiştir. Dolayısıyla, onay belgesi ve ekleri ile şartname ve sözleşme tasarılarını hazırlayanlar, mali karar ve işlemleri belgelendirenler, mal ve hizmeti teslim alanlar, ihale komisyonu ile muayene ve kabul komisyonlarında görev yapanlar da gerçekleştirme görevlisi olacaklardır.

Maddenin dördüncü fıkrasında ise, gerçekleştirme görevlilerinin bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumlu oldukları ifade edilmiştir.

Diğer yandan, Anayasanın 128’inci maddesinde Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği hüküm altına alınmıştır.

Bu bağlamda İl Özel İdareleri asli ve sürekli görevlerini memurlar eliyle yürütmekte olup, ödeme emri belgesi düzenlemek ve ön mali kontrol yapmakla görevli olan gerçekleştirme görevlilerinin devlet memuru olması gerekmektedir.

Onay belgesi ve ekleri ile şartname ve sözleşme tasarılarının hazırlanması, mali karar ve işlemlerin belgelendirilmesi, mal ve hizmetin teslim alınması, ihale komisyonu ile muayene ve kabul komisyonlarında görev yapılması gibi diğer gerçekleştirme görevlerinin de devlet memurları eliyle yürütülmesi esas olmakla birlikte, bu görevleri yürütecek nitelik ve sayıda devlet memurunun bulunmaması halinde, çeşitli statülerde çalışan personelin anılan görevleri yürütebilecek nitelikleri haiz olması kaydıyla söz konusu görevleri de yerine getirmesi mümkündür.

Bu itibarla, temyiz başvurusunda bulunan ilgililerin SORUMLULUK İTİRAZLARININ REDDİNE,

5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 36’ncı maddesinin dördüncü fıkrasında; “Genel Sekreterlik kadrosuna atananlar, Büyükşehir belediyesi bulunan illerde genel idare hizmetleri sınıfına dahil bakanlık genel müdürü, diğer illerde ise genel idare hizmetleri sınıfına dahil müstakil daire başkanı için ilgili mevzuatında öngörülen tüm haklardan aynen yararlanırlar; bunlar valinin teklifi ve İçişleri Bakanlığının onayı ile atanır.” denilmektedir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun Ek 26’ncı maddesinde; “Kanuna ekli IV sayılı cetvelde unvanları yazılı görevlerde bulunanlara hizalarında gösterilen gösterge rakamlarının memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunan miktarda makam tazminatı ödenir. Makam tazminatı damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi tutulmaz ve ödemelerde aylıklara ilişkin hükümler uygulanır. Bu tazminattan yararlananlara ayrıca yüksek hakimlik tazminatı ödenmez.” denilmekte olup ilgili IV sayılı Cetvelin 7’nci sırasında, birinci dereceli kadroya atanmış olmak kaydıyla, Başbakanlık, Bakanlık, Müsteşarlık, Kurum Başkanlığı ve Müstakil Genel Müdürlüklerin merkez teşkilatı Daire Başkanı kadrolarına atananlara ödenebilecek olan makam tazminatı göstergesinin 2.000 olduğu bildirilmiştir.

Yukarıda anılan mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere sadece İl Özel İdare Genel Sekreteri için makam tazminatı öngörülmüş olup, genel sekreter yardımcısına ve il özel idaresinde görevli daire başkanlarına makam tazminatı ödenebileceğine dair herhangi bir hüküm bulunmamaktadır. Keza, 657 sayılı Kanuna ekli IV sayılı cetvelde anılan daire başkanları Başbakanlık, Bakanlık, Müsteşarlık, Kurum Başkanlığı ve Müstakil Genel Müdürlüklerin merkez teşkilatı kadrolarına atanan daire başkanları olup il özel idaresinde görevli daire başkanları bu kapsama dahil değildir.

Anayasanın 128’inci maddesinde, Devletin kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği; memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği belirtilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 146’ncı maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında:

“Bu Kanunun birinci maddesinin birinci fıkrası kapsamına giren memurlar aylık, ücret, ödenek, hizmetle ilgili her çeşit ödeme ve bunların şekil ve şartları bakımından bu Kanundaki hükümlere, aynı maddenin ikinci fıkrası kapsamına giren memurlar özel kanunlardaki hükümlere tabidir.

Memurlara kanun, tüzük ve yönetmeliklerin ve amirlerin tayin ettiği görevler karşılığında bu Kanunla sağlanan haklar dışında ücret ödenemez hiçbir yarar sağlanamaz.” denilmektedir.

Bununla birlikte, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 22’nci maddesinin ilgili hükümleri aynen aşağıdaki gibidir:

“Genel sekreter, belediye başkanının teklifi üzerine İçişleri Bakanı tarafından atanır. Genel sekreter kadrosuna atananlar, genel idare hizmeti sınıfına dahil bakanlık genel müdürleri, genel sekreter yardımcısı kadrosuna atananlar ise bakanlık bağımsız daire başkanları için ilgili mevzuatında öngörülen tüm haklardan aynen yararlanırlar.

Büyükşehir belediyesi 1.hukuk müşaviri ve daire başkanları, bağlı genel müdürlüklerin daire başkanlarının yararlandığı makam ve görev tazminatından aynen yararlanırlar.”

Yukarıya alınan mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere, İl Özel İdaresi Kanununda, sadece il özel idaresi genel sekreterliği kadrosuna atananların yararlanacakları mali haklar hüküm altına alınmış olup; Genel Sekreter Yardımcıları, Daire Başkanları ve Hukuk Müşavirleri için mevzuatta herhangi bir hüküm bulunmamaktadır. Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 22’nci maddesinde ise büyükşehir belediyesi genel sekreterliği kadrosuna atananların, büyükşehir belediyesi genel sekreter yardımcısı kadrosuna atananların ve büyükşehir belediyesi daire başkanlarının yararlanacakları mali haklar ayrı ayrı belirlenerek hüküm altına alınmıştır.

Buna göre, il özel idaresinde çalışanlara başka kurumların tabi oldukları mevzuat hükümleri ile mukayese edilerek ödeme yapılabilecek olsaydı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 36’ncı maddesi ile Genel Sekretere yapılacak olan ödemeyi de tespit etmeye gerek kalmazdı. Zira, Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 22’nci maddesinde Büyükşehir Belediyesi Genel Sekreterinin yararlanacağı mali haklar sayılmıştır.

Bu nedenle, Kanun Koyucu tarafından İl Özel İdaresi Kanununda genel sekreter yardımcısı, daire başkanların ve hukuk müşavirinin makam tazminatı, temsil tazminatı ve görev tazminatı alabileceğine dair herhangi bir hüküm konulmamasına rağmen, Büyükşehir Belediyesi Kanununun büyükşehir belediyesi genel sekreter yardımcısının ve büyükşehir belediyesi daire başkanlarının yararlanacağı mali hakların gerekçe gösterilmesi yersizdir.

Bu nedenle, … İl Özel İdare Genel Sekreterliği Köy Hizmetleri Biriminde görevli, … (Gen.Sek.Yrd.), … (Daire Bşk.), … (Daire Bşk.), … (Daire Bşk.), … (Daire Bşk.) ve … (Hukuk Müşaviri)’ne herhangi bir mevzuat hükmü olmamasına rağmen Makam ve Görev Tazminatı ödenmesi mümkün değildir.

Bu itibarla, sorumlu iddialarının reddedilerek 1885 sayılı ek İlam’ın 1’inci maddesi ile verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE,

Karar verildiği 25.01.2017 tarih ve 42648 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.