TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 20919-20919 |sayi|18745356-101.07.04-E.18745356-101.07.04-E.
BAŞVURU NO : 2018/9326 2018/ 9326
KARAR TARİHİ : 13/12/2018 |tarih|
TAVSİYE KARARI , TCKN :
Adres :
BAŞVURAN VEKİLİ / TEMSİLCİSİ :
BAŞVURUYA KONU İDARE : Milli Eğitim Bakanlığı
BAŞVURUNUN KONUSU : İLKSAN üyeliğinin iptal edilmesi talebi hakkındadır .
BAŞVURU TARİHİ : 19/07/2018 19.7.2018
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Başvuran, e-başvuru yoluyla Kurumumuza yaptığı başvurusunda ve eklerinde, özetle; Milli Eğitim
Bakanlığı özel eğitim öğretmeni olarak görev yapmakta olduğunu, tarafına ulaştırılan 22/ 05/ 2018 tarihli sayılı İLKSAN Genel Müdürlüğüne ait yazıyla tarafına usulsüz bir şekilde İLKSAN üyeliği altına alındığını ve aidat kesintisi yapıldığını, gerek 4357 sayılı Kanunun 11 inci maddesi uyarınca gerekse İLKSAN Ana Statüsünün 18 inci maddesi gereğince yapıldığı söylenen işlemin belirtilen kanun ve statüye aykırı olduğunu, 4357 sayılı Kanunun 11 inci maddesinde açıkça ”Maarif Vekaleti bütçesinden maaş alan ilkokul öğretmenleri, ilkokul yardımcı ve stajyer öğretmenleri, yetiştirme yurtları öğretmenleri, arızalı çocuklara ilk tahsillerini veren müesseselerin öğretmenleri, Maarif müdürleri, ilköğretim müfettiş ve denetmenleri, uygulama okulu öğretmenleri, İlköğretim Umum Müdürlüğü ve maarif müdürlüklerinde vazifeli memurlar ile Sandık işlerinde çalışan memurlar Sandığa azadırlar .” ifadesinin yer aldığını, yine İLKSAN Ana Statüsünün 18 inci maddesinde açıkça ”Milli Eğitim
Bakanlığı bütçesinden maaş alan, a) Sınıf öğretmenleri, b) Aday/stajyer/sözleşmeli olarak çalışan sınıf öğretmenleri, c) Özel eğitim kurumlarında ilk tahsili veren öğretmenler, ç) İl/İlçe Milli Eğitim
Müdürleri, d) Maarif müfettişleri, e) İl/İlçe Milli Eğitim Müdürlüklerinde görevli memurlar, f)
1 / 6Sandık işlerinde çalışanlar, Sandık üyesidir .” denildiğini, tarafının ilgili maddelerde yer aldığı
şekilde ne sınıf öğretmeni olduğunu ne de arızalı çocuklara ilk tahsilini veren müesseselerin öğretmeni olduğunu, Milli Eğitim Bakanlığı hizmet belgesinden de görüleceği üzere atama alanının yalnızca özel eğitim olduğu, bağlı bulunduğu kurumun ise arızalı çocuklara ilk tahsili veren bir müessese olmayıp rehberlik ve araştırma merkezi olduğunu, kurumlarında eğitim-öğretim olmadığını, Milli Eğitim Bakanlığına yaptığı başvuruda Bakanlığın başvuru gerekçelerini görmezden gelerek ezbere cevap yazdığını, kendisinin sınıf öğretmeni olmadığını, kanunda geçtiği adıyla
“arızalı çocuklara ilk tahsillerini veren müessese öğretmeni” de olmadığını, kanun maddesinin ilköğretim okullarında çalışmakta olan öğretmenleri kapsadığını, ilköğretim okulunda çalışmadığından İLKSAN’a üye olmasını gerektirecek herhangi bir durum da olmadığını belirterek kanuna ve yönetmeliğe aykırı olarak gerçekleştirilen İLKSAN üyeliğinin iptalini ve yapılan kesintilerin tarafına iade edilmesini talep etmektedir .
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Milli Eğitim Bakanlığı İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Genel
Müdürlüğünün 06/ 09/ 2018 tarihli ve sayılı yazısı ve eklerinde, özetle; 2.1. 4357 sayılı Kanunun 7117 sayılı Kanunla değişik 11 inci maddesinin ikinci fıkrasında, “Maarif
Vekaleti bütçesinden maaş alan ilkokul öğretmenleri, ilkokul yardımcı ve stajyer öğretmenleri, yetiştirme yurtları öğretmenleri, arızalı çocuklarına ilk tahsili veren müesseslerin öğretmenleri, maarif müdürleri, ilköğretim müfettişleri ve denetmenleri, uygulama okulu öğretmenleri, ilköğretim umum müdürlüğü ve maarif müdürlüklerinde vazifeli memurlar ile sandık işlerinde çalışan memurlar
Sandığa azadırlar .” hükmünün yer aldığı 2.2. İlkokul öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Ana Statüye göre, Milli Eğitim Bakanlığı bütçesinden maaş alan kadrolu ve sözleşmeli olarak atanan, sınıf öğretmenleri, aday/stajyer sınıf öğretmenleri, özel eğitim kurumlarında ilk tahsili veren öğretmenler, il/ilçe milli eğitim müdürleri, maarif müfettişleri ve maarif müfettiş yardımcıları, il/ilçe milli eğitim müdürlüklerinde görevli memurlar, sandık işlerinde çalışanlar, sandığın doğal üyesi olduğu, kendilerinden sandık aidat kesintisi yapılmasının zorunlu olduğu, 2.3. 4357 sayılı Kanunun Anayasa Mahkemesinin 29/ 11/ 2017 tarih ve 2016/ 192 Esas, 2017/ 160
Karar sayılı kararı ile Anayasaya uygunluk denetiminden geçerek yasanın uygulanmasından sorumlu tüm mercilerin üzerlerine düşen görevlerini yerine getirmeleri hususunda amir hüküm olarak normlar hiyerarşisindeki yerini aynen koruduğu, 4357 sayılı Kanunun 11 inci maddesinde sayılmak suretiyle belirlenmiş olan görevleri yapanların kanunun amir hükmü gereğince İLKSAN üyeliğinin zorunlu olduğu, 2.4. Bahsi geçen kanunda, engelli çocuklara ilk tahsilini veren branşı ve kadrosu zihinsel, görme ve işitme engelli sınıf öğretmenlerinin sandığın üyesi olduğu, Özel Eğitim ve Rehberlik Hizmetleri
Genel Müdürlüğüne bağlı görev yapan özel eğitim öğretmenlerinin (görme engelli, sınıf öğretmeni, işitme engelli sınıf öğretmeni, zihinsel engelli sınıf öğretmeni) hizmet cetvellerinde ve atama kararnamelerinde yapılan incelemede görev yaptıkları kurumlarda I . Kademe, II . Kademe ve III .
Kademe gibi kademelerde eğitim verdiklerinin tespit edildiği,
2 / 62.5. Bazı İl ve İlçe Milli Eğitim Müdürlüklerinin Özel Eğitim Kurumlarında ilk tahsilini veren Özel
Eğitim Öğretmenlerinin (görme engelli, sınıf öğretmeni, işitme engelli sınıf öğretmeni, zihinsel engelli sınıf öğretmeni) I . Kademe, II . Kademe ve III . Kademe gibi atama alanlarında görev yaptıkları bahse konu edilerek Sandık üyelikleri konusunda tereddütte kalınması nedeniyle
Kurumlarından konu ile ilgili bilgi istendiğini, 2.6. Konu ile ilgili olarak Milli Eğitim Bakanlığına görüş sorulduğu, Bakanlığın görüş yazısında, “Özel eğitim öğretmenlerinin Bakanlığımız atama ve yer değiştirme kararnamelerinde atama alanı
‘Görme Engelli Sınıf Öğretmeni, İşitme Engelli Sınıf Öğretmeni, Zihinsel Engelli Sınıf Öğretmeni’ olarak değil, ‘Özel Eğitim’ olarak belirtilmektedir . Ayrıca atama kararnamelerindeki atama alanlarının I,II,III üncü kademe ibareleri bulunmamaktadır .” şeklinde görüş bildirdiği, 2.7. Başvuran tarafından şikayet konusu olaya ilişkin olarak açılmış bir dava bulunmadığı, Belirtilmiştir .
3. Milli Eğitim Bakanlığı Temel Eğitim Genel Müdürlüğünün 02/ 10/ 2018 tarihli ve sayılı yazısı ve eklerinde, özetle; 3.1. Başvuranın 23/ 09/ 2016 tarihinden itibaren öğretmen olarak, özel eğitim bölümünde özel eğitim öğretmeni olarak görev yaptığı, 3.2. 10/ 11/ 2017 tarih ve 30236 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Rehberlik Hizmetleri
Yönetmeliğinin 17 nci maddesi çerçevesinde Merkezlerinin faaliyetlerini yürüttüğü, başvuranın ise anılan Yönetmeliğin 19 uncu maddesinde belirtilen özel eğitim bölümünde 24 üncü maddesinde belirtilen özel eğitim öğretmeni olarak görev yaptığı, İfade edilmiştir .
III. İLGİLİ MEVZUAT
4. 18/ 10/ 1982 tarihli ve 2709 sayılı T.C. Anayasasının; 4.1.“Temel hak ve hürriyetlerin niteliği” başlıklı 12 nci maddesinde “Herkes, kişiliğine bağlı, dokunulmaz, devredilmez, vazgeçilmez temel hak ve hürriyetlere sahiptir . Temel hak ve hürriyetler, kişinin topluma, ailesine ve diğer kişilere karşı ödev ve sorumluluklarını da ihtiva eder .” 4.2.“ Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması” başlıklı 13 üncü maddesinde “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir . Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz .” 4.3.“ Dernek kurma hürriyeti” başlıklı 33 üncü maddesinin ikinci fıkrasında “Hiç kimse bir derneğe üye olmaya ve dernekte üye kalmaya zorlanamaz .” 4.4.“ Sendika kurma hakkı” başlıklı 51 inci maddesinin birinci fıkrasında “Çalışanlar ve işverenler, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir . Hiç kimse bir sendikaya üye olmaya ya da
3 / 6üyelikten ayrılmaya zorlanamaz . “
4.5.“Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları” başlıklı 135 inci maddesinin birinci fıkrasında “Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleridir .” 5. Hususi İdarelerden Maaş Alan İlkokul Öğretmenlerinin Kadrolarına, Terfi,Taltif ve
Cezalandırılmalarına ve Bu Öğretmenler İçin Teşkil Edilecek Sağlık ve İçtimai Yardım Sandığı
İle Yapı Sandığına ve Öğretmelerin Alacaklarına Dair Kanunun 11 inci maddesinin ikinci fıkrasında “Maarif Vekaleti bütçesinden maaş alan ilkokul öğretmenleri, ilkokul yardımcı ve stajyer öğretmenleri, yetiştirme yurtları öğretmenleri, arızalı çocuklara ilk tahsillerini veren müesseselerin öğretmenleri, Maarif müdürleri, ilkögretmen müfettiş ve denetmenleri, uygulama okulu öğretmenleri, İlköğretim Umum Müdürlüğü ve maarif müdürlüklerinde vazifeli memurlar ile Sandık işlerinde çalışan memurlar Sandığa azadırlar .”
Hükümleri mevcuttur .
IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
6. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvuranın talebine ilişkin tavsiye karar önerisi, Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur .
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme 7. Başvuran, birinci paragrafta da değinildiği üzere, kendisinin özel eğitim öğretmeni olduğunu, çalıştığı kurumun arızalı çocuklara ilk tahsili veren bir müessese olmayıp rehberlik ve araştırma merkezi olduğunu ve eğitim-öğretim yapılmadığını iddia ederek İLKSAN üyeliğinin iptalini talep etmektedir .
8. Milli Eğitim Bakanlığının Kurumumuza sunduğu bilgi ve belgelerden 13 Ocak 1943 Tarih ve
4357 sayılı yasanın 11 inci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Maarif Vekaleti bütçesinden maaş
alan İlkokul öğretmenleri (sınıf öğretmenleri), ilkokul yardımcı ve stajyer öğretmenleri, arızalı çocuklara ilk tahsilini veren müesseselerin öğretmenleri, Maarif Müdürleri, İlköğretim Müfettiş ve
Denetmenleri, Uygulama Okulu öğretmenleri, İlköğretim Umum Müdürlüğü ve Maarif
Müdürlüklerinde vazifeli memurlar ile Sandık işlerinde çalışan memurlar Sandığa azadırlar” amir hüküm uyarınca, Kanunda sayma suretiyle belirtilen görevlere atananların İLKSAN’A zorunlu üye olmaları nedeniyle başvuranın üyelikten çıkma talebinin reddedildiği anlaşılmıştır .
9. 23/ 08/ 2015 tarihli Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal
Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşmenin İkinci Bölümünde yer alan Eğitim, Öğretim ve Bilim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşmenin 9’uncu maddesi ve 25/ 8/2017 tarihli Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal
Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşmenin İkinci Bölümünde
4 / 6yer alan Eğitim, Öğretim ve Bilim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşmenin 27’nci maddesi ile
İLKSAN üyeliği ihtiyari hale getirilmiş ancak mezkûr maddelerin yürütmeleri Danıştay 17.
Dairesinin 17.12.2015 tarih ve 2015/ 13814 E . sayılı kararı ve Danıştay 11. Dairesinin 11/ 01/ 2018 2017/ 2349 E . sayılı kararı ile durdurulmuştur . Bahse konu kararlarda, 4357 sayılı Kanun ile getirilen zorunlu üyeliğin, toplu sözleşme ile ihtiyari hale getirilmesinin emredici düzenlemelere ve dolayısıyla hukuka aykırı olduğu gerekçesine yer verilmiştir .
10. Yine Anayasa Mahkemesinin 29/ 11/ 2017 tarihli ve 2016/ 192 E ., 2017/ 160 K. sayılı kararında tüzel kişiliğe sahip bir kamu kurumu olan İLKSAN ile üyeleri arasındaki ilişkinin kamu hukuku ilke ve kurallarına tabi olduğu, dolayısıyla İLKSAN üyeliğinde irade serbestisi ve sözleşme özgürlüğünden bahsedilemeyeceği tespitlerine yer verildikten sonra 4357 sayılı Kanunun 11’inci maddesinin ikinci fıkrası ile getirilen zorunlu üyeliğin Anayasanın 48’inci maddesinde düzenlenen sözleşme hürriyetine aykırı olmadığına oyçokluğu ile karar verilmiştir .
11. Kurumumuzca 11/ 09/ 2017 tarihinde 2017/ 2040 dosya numaralı başvuruya verilen Tavsiye
Kararında ise 205 sayılı Ordu Yardımlaşma Kurumu Kanununun 17’nci maddesinde düzenlenen zorunlu üyelik ve 18’inci maddesinde düzenlenen zorunlu aidat kesilmesi usulünün kaldırılması hususunda mevzuatta değişiklik yapılması tavsiyesinde bulunulmuştur .
12. Kurumumuzun 2018/ 985 başvuru numaralı dosyaya verilen 30.07.2018 tarihli Tavsiye Kararında ise tamamlayıcı sosyal güvenlik hizmeti sunan kuruluşlara üyeliğin irade serbestisine bırakılarak bireylere ilave külfet yüklenmemesinin ve mevcut uygulamayı sürdürmenin elzem olduğu düşünülüyor ise kanuni zorunluluk yerine katılımı özendirici politikalar uygulamanın hakkaniyete daya uygun düşeceği değerlendirilerek 4357 sayılı Kanunun 11’inci maddesinin ikinci fıkrasında düzenlenen zorunlu İLKSAN üyeliğinin mevzuat değişikliği yapılmak suretiyle üyeliğin ihtiyari hale getirilmesi tavsiyesinde bulunulmuştur .
13. Öte yandan somut olayda, başvuranın özel eğitim kurumlarında ilk tahsili veren öğretmenlerden olmadığı ve bu nedenle İLKSAN üyeliğinin hukuken mümkün olmadığı yönündeki iddiasıyla ilgili olarak hem ilgili mevzuat hem de idareden edinilen bilgi ve belgeler incelendiğinde, rehberlik ve araştırma merkezlerinde görev yapan özel eğitim öğretmenleri açısından atama sürecinde ve görev yapılan rehberlik ve araştırma merkezlerinde herhangi bir sınıflandırma ve/veya derecelendirmeye yer verilmediği anlaşılmıştır . Dolayısıyla, 1943 tarihli 4357 sayılı Kanunun özel eğitim öğretmenleri bakımından uygulamasında Anayasanı 2 nci maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden olan “belirlilik ilkesi” açısından bir takım aksaklıklar bulunduğu değerlendirilmiş olup bu aksaklıkların giderilmesini teminen ilgili idare tarafından gerekli düzenlemelerin yapılması gerektiği kanaatine varılmıştır .
14. Kurumumuzca yapılan değerlendirme neticesinde; 4357 sayılı Kanunun 11’inci maddesinin ikinci fıkrasında düzenlenen zorunlu İLKSAN üyeliğinin hakkaniyete aykırı olduğu gerekçesinden hareketle ve mevzuat değişikliği yapılmak suretiyle üyeliğin ihtiyari hale getirilmesi ayrıca özel eğitim öğretmenlerinin İLKSAN’a zorunlu üyelik durumunun idari belirlilik ilkesi gereğince ilgili mevzuat hükümlerinde açıklığa kavuşturulması gerektiği sonuç ve kanaatine varılmıştır .
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
5 / 615. İyi yönetim ilkelerine 28/ 03/ 2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede
yayımlananKamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar
HakkındaYönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup;
Kurumumuzun bilgi ve belge talebine süresi içinde cevap verildiği, İdarenin başvuranla ilgili işlemlerinde ‘kanunlarauygunluk’, ‘makul sürede karar verme’, ‘hesap verilebilirlik’, ‘şeffaflık’, ‘kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi’, ‘karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi’ ilkelerine uygun davrandığı tespit edilmiştir .
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
16. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup Ankara İdare
Mahkemelerinde yargı yolu açıktır .
VII. KARAR
Başvuranın, mevcut hükümler çerçevesinde İLKSAN üyeliğinden ayrılma yönündeki talebinin ilgili idare tarafından yeniden değerlendirilmesine ve yukarıdaki açıklamalar neticesinde zorunlu üyelik şeklinde düzenleme yapan ilgili kanun maddesinin güncel hayata uyumlu olarak revize edilmesi yönünde MİLLİ EĞİTİM BAKANLIĞINA TAVSİYEDE BULUNULMASINA , Kararın BAŞVURANA ve MİLLİ EĞİTİM BAKANLIĞINA tebliği ile birlikte bir örneğinin
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ BAŞKANLIĞINA sunulmasına,
6328 sayılı Kanunun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, MİLLİ EĞİTİM
BAKANLIĞINCA bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi .
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi