|
ÖZET: Başvuranın, Özel Hastaneler Yönetmeliği’nin Geçici 20. maddesi kapsamında kadro kısıtlaması muafiyetinden yararlanma talebi, Kamu Denetçiliği Kurumu tarafından incelenmiştir. Başvuruda, hekim olan müvekkilinin geçmişte muayenehane açtığı, ancak bu muayenehaneyi kapattığı belirtilmiştir. Yönetmelikteki belirsizlik nedeniyle müvekkilinin hak kaybına uğradığı iddia edilmiştir. Ancak, Sağlık Bakanlığı’nın açıklamaları doğrultusunda, muafiyetten yararlanabilmek için muayenehanenin aktif olması gerektiği vurgulanmıştır.
Sağlık Bakanlığı, özel sağlık hizmetlerinin etkin ve dengeli sunumunu sağlamak amacıyla çeşitli düzenlemeler yapmıştır. Bu bağlamda, muayenehane hekimlerinin özel hastanelerde çalışma koşulları belirlenmiş ve kadro sınırlamaları getirilmiştir. Başvuranın muayenehanesi, 07.01.2023 tarihi itibarıyla aktif olmadığından, kadro kısıtlamasından muaf tutulması mümkün olmamıştır. Bu nedenle, başvurunun reddedilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır. Sonuç olarak, Kamu Denetçiliği Kurumu, başvurunun reddine karar vermiştir. Başvuran, bu karara karşı yargı yoluna başvurabilecektir. |
T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU
(OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2023/16501-S.23.25961
BAŞVURU NO : 2023/9359
KARAR TARİHİ : 26.12.2023
RET KARARI
BAŞVURAN VEKİLİ / TEMSİLCİSİ :
BAŞVURUYA KONU İDARE : SAĞLIK BAKANLIĞI
Başvuranın Özel Hastaneler Yönetmeliği’nin Geçici 20’nci
BAŞVURUNUN KONUSU :
maddesinde düzenlenen kadro kısıtlaması muafiyetinden faydalanma talebi hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ : 05.07.2023
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Kurumumuza Av. tarafından müvekkili adına yapılan başvuruda özetle; müvekkilinin Erciyes Üniversitesi Tıp Fakültesinden 2009 tarihinde mezun olduğunu, kadın hastalıkları ve doğum uzmanı olan müvekkilinin 01.09.2021 tarihinde kendi vergi levhasını açmak sureti ile muayenehane açtığını ve bir süre işlettikten sonra muayenehanesini kapattığını, şu anda İzmir
Hospital Hastanesinde hekimlik mesleğine devam ettiğini, Özel Hastaneler Yönetmeliğine 07.01.2023 tarihinde eklenen Geçici 20. maddede. “Bu maddenin yayımlandığı tarihten önce muayenehanesi bulunan hekimler, sözleşme yapacakları hastanelerin birinde ek 5. Maddenin birinci fıkrasının (ı) bendindeki kadro sınırlamasından muaf tutulurlar.” düzenlemesine yer verildiğini, söz konusu hüküm ile muayenehanenin halen aktif olması gerekli mi, yoksa aktif olması önemli olmaksızın bir muayenehanenin açılıp kapatılmış olmasının yeterli olup olmadığı hususunun madde metninden açık bir şekilde anlaşılmadığını, ilgili yönetmelik hükmü ile şayet aktif muayene bulunması öngörülmüş ise bu durumda müvekkilinin kazanılmış hakkının ihlali sonucunu doğuracağını, söz konusu belirsizlik nedeni ile müvekkilinin yapacağı başvuru ve girişimleri ertelediği ve hak kaybına uğradığını iddia ve ifade ederek müvekkilinin çalışma hak ve özgürlüğünün sekteye uğramaması için Yönetmeliğin ilgili hükmünün çalışma kabul kriterlerinin müvekkilinin çalışma hakkını ve kazanılmış haklarını ihlal etmeyecek şekilde açıkça tespit edilmesini talep edilmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Kurumumuzun 01.08.2023 tarih ve sayılı yazısı ile Sağlık Bakanlığı’ndan bilgi ve belge talebinde bulunulmuş olup, Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün 31.08.2023 tarih ve E– – sayılı cevabi yazısı ve eklerinde özetle; 2.1. 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu ve 1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San’atlarının Tarzı
İcrasına Dair Kanun kapsamında Bakanlık tarafından faaliyetine ihtiyaç duyulan sağlık kurum ve kuruluşları ile bunlara ait sağlık insan gücü, tıbbi hizmet birimleri ve nitelikleri ile teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz dağılımı alanlarında kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde planlama yapıldığı, 2.2. Sağlık Bakanlığı tarafından etkin, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere, bütün özel hastanelerin tesis, hizmet ve personel standartlarının tespit edilmesine, sınıflandırılmasına, sınıflarının değiştirilmesine, amaca uygun olarak teşkilatlandırılmasına ve bunların açılmalarına, faaliyetlerine, kapanmalarına ve denetlenmelerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanan Özel
Hastaneler Yönetmeliği’nin 27.03.2002 tarihli ve 24708 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girdiği, 2.3. 15.02.2008 tarihinde yayımlanan Ayakta Teşhis Ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında
Yönetmeliğin 9 uncu maddesi ile muayenehaneler hariç faaliyetine ihtiyaç duyulan sağlık kurum ve kuruluşları ile bunlara ait sağlık insan gücü, tıbbi hizmet birimleri ve nitelikleri ile teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz dağılımı alanlarında kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde planlama yapılacağı hükmü kapsamında Kapasite Değerlendirme Komisyonu oluşturulduğu, 2.4. Yapılan planlamalar kapsamında ülkemizde yeterli sayıda özel sağlık kuruluşu bulunduğundan yeni özel hastane, özel tıp merkezi, özel poliklinik ve müstakil müessese (fizik tedavi müessesesi, radyoloji müessesesi, radyoterapi müessesesi, tıbbi laboratuvar) açılmasına izin verilmediği, ancak özel hekim muayenehaneleri planlama kapsamına alınmadığı için mezkûr Yönetmeliğe uygun olarak açılışlarına izin verildiği, 2.5. Kasım ayı verilerine göre muayenehanesi olup özel hastanelerde en çok işlem yapan cerrahi uzmanlık dallarından 7 branş seçilerek bu branşlarda muayenehane, özel hastane ve Sağlık Bakanlığı ile diğer sağlık kuruluşlarında çalışan kişi sayıları ve oransal dağılımlarının tabloda gösterildiği;
Özel Muayenehane Özel Hastane Sağlık Bakanlığı Diğer
BRANŞ Sayı % Sayı % Sayı % Sayı % TOPLAM
Kadın Hastalıkları ve
1264 20,6 1710 27,8 2048 33,3 1123 18,3 6145
Doğum
Plastik Rekonstrüktif ve
740 54,5 172 12,7 188 13,8 259 19,1 1359
Estetik Cerrahi
Kulak Burun Boğaz
567 16,9 779 23,2 1239 36,9 773 23,0 3358
Hastalıkları
404 8,9 1026 22,7 2115 46,8 979 21,6 4524
Genel Cerrahi
Ortopedi ve
242 6,5 895 23,9 1912 51,0 697 18,6 3746
Travmatoloji
237 5,7 911 22,1 1778 43,1 1200 29,1 4126
Göz Hastalıkları
Beyin ve Sinir
152 8,0 479 25,3 843 44,6 417 22,1 1891
Cerrahisi
2.6. Tablodaki verilerden de görüleceği üzere, bazı cerrahi branşlarda muayenehanede çalışan hekim sayısı çok fazla olup, ilgili branştaki ülkedeki toplam hekim sayısının %50 sini bulmaya başladığı, özel muayenehane hekimlerinin muayenehanelerine başvuran hastalarının teşhis ve tedavisinin neredeyse tamamını özel hastane ve özel tıp merkezlerinde gerçekleştirmesi, muayenehanelerin yalnızca görüşme ofisi gibi kullanılması hatta özellikle kadın doğum gibi cerrahi branşlarda hastalarına fiyat teklifleriyle birlikte işlemlerini gerçekleştirebilecekleri hastane listelerinin sunulduğu mekanlar haline gelmeye başlamış olması, özel hastaneler tarafından da mevzuatta düzenlenen çalışma şekillerine aykırı olarak kadrolarında bulunmamasına ve Yönetmeliğin 19 uncu maddesi çerçevesinde personel çalışma belgesi düzenlenmemesine rağmen muayenehane hekimlerinin muayenehanelerine hiç gitmeksizin tüm günlerini özel hastanelerde geçirmesi, kısacası özel hastanelerdeki faaliyetlerine herhangi bir düzenleme yapmadan müsaade edilmesinin, Bakanlığa mevzuat ile verilmiş planlama yetki ve sorumluluğunun sağlıklı bir şekilde yürütülmesine engel olduğu ve kayıt dışı uygulamalara yol açtığı, kayıt dışı uygulamalar sebebiyle vatandaşların mağduriyet yaşamasının engellenmeye çalışıldığı, 2.7. 1219 sayılı Kanunun 12 inci maddesi kapsamında Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık
Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin Ek 1 inci maddesinin on ikinci fıkrasına, 11.07.2013 tarihi itibariyle eklenen hükmün 06.10.2022 tarihli değişiklik öncesi son hali, “1219 sayılı Kanunun 12 nci maddesine uygun olmak kaydıyla, mesleğini serbest olarak icra eden hekimler muayenehanesine müracaat eden hastalarının teşhis ve tedavisini tıp merkezlerinde yapabilirler. Hastaya sunulan teşhis ve tedavi hizmetlerinden muayenehane hekimi ve tıp merkezi müştereken sorumludur. Bu durumdaki hastalar, tıp merkezindeki tedavi masraflarının kendileri tarafından karşılanacağı hususunda bilgilendirilir ve buna ilişkin rıza formu hastaya veya kanuni temsilcisine imzalatılır. Bu hekimlere hizmet sunan tıp merkezinin mesul müdürü her ay sonu itibariyle tedavi edilen hasta sayısı ve hekim ismi ile rıza formunu müdürlüğe bildirir. Ayrıca bu şekilde tedavi gören hastalara ayrıntılı fatura düzenlenir.” yönünde olduğu ve hükmün 11.07.2013 tarihi itibariyle uygulanmaya başlandığı, 2013 yılında Türkiye genelinde 3569 özel muayenehane bulunmakta iken, 2022 yılında özel muayenehane sayısının 9927 olduğu, 2.8. Hekimlerin muayenehanesine gelen hastaların teşhisine yönelik işlemleri ve teşhis sonrası tedaviye yönelik cerrahi işlemleri özel hastaneler ile özel tıp merkezlerinde yapmasının yolunu açan hüküm sonrası kamu hastanelerinden ayrılarak muayenehane hizmeti vermeye başlayan hekim sayısının arttığı, gelinen noktada hekim dağılımı açısından özel ve kamu dengesinin bozulduğu, Bakanlığın planlamasını engelleyen bir durum ortaya çıktığından yine 1219 sayılı Kanunun 12 inci maddesi ile Bakanlığa verilmiş olan yetki kullanılarak mevzuat değişikliği yapıldığı, 2.9. Bunun yanı sıra özel hastaneler, özel tıp merkezleri, özel poliklinikler ve özel müesseseler bünyelerinde bulunan kadrolar kapsamında hizmet sunabilmekte iken toplu olarak çok sayıda muayenehanenin bulunduğu binalarda/plazalarda diş, estetik, alternatif tıp, dahili ve cerrahi uzmanlık dalları da olmak üzere
tıbbın tüm dallarında ve alanlarında hizmet verildiği ayrıca bu hizmetin hekim olmayan şahıslar, şirketler ya da plazaları inşa eden firmalar tarafından yönetilip yönlendirildiği yönünde Bakanlığa başvurular yapıldığı, bu binalarda bir nevi ruhsatsız özel hastane, tıp merkezi, poliklinik hizmeti verildiği, yine
Bakanlığın planlamasını engelleyen bir durum olarak ortaya çıktığı, 2.10. 06.10.2022 tarih 31975 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde
Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3 üncü maddesi ile değiştirilen Ek 5 inci maddenin birinci fıkrasının (ı) bendinde yapılan düzenleme ve 06.10.2022 tarihli 31975 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan
Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına
Dair Yönetmeliğin 2 inci maddesi ile değiştirilen Ek 1 inci maddenin on ikinci fıkrası ile hekimlerin muayenehane açması ya da hasta tedavi etmesine herhangi bir kısıtlama getirilmediği, yalnızca bu hekimlerin muayenehane dışında gerçekleştirecekleri iş ve işlemler için bir düzen getirildiği, yukarıda belirtildiği üzere muayenehanesi olan hekimlerin özel sağlık kuruluşunda dilediği şekilde kayıt dışı hasta tedavi etmesinin Bakanlığın planlamasını tamamen etkisiz kıldığı gibi hasta haklarını ve hasta güvenliğini de tehdit ettiği, 2.11. Diğer taraftan, kamu ve özel arasındaki hizmet dengesinin bozulması, akademisyenler tarafından muayenehane hizmetinin öncelenerek en önemli fonksiyonları olan tıp eğitimindeki akademik bilgi ve tecrübe aktarımında ciddi aksamalara neden olduğu, 2.12. Sağlık hizmet sunumunun eşit, kaliteli, etkin ve güvenilir olmasının Bakanlığın birincil önceliği olduğu, güvenli bir sağlık hizmeti için hastanın sağlık hizmet talebiyle ilk başvurduğu sağlık kuruluşundan başlayarak tüm süreçlerin Bakanlıkça belirlenmiş olan usuller çerçevesinde kayıt altına alınmak zorunda olduğu, bu kayıtların usulleri ve ne kadar saklanacağının ilgili mevzuatta belirlendiği, serbest meslek icra eden hekimler de dâhil olmak üzere sağlık kuruluşlarına ayaktan sağlık hizmeti talebiyle başvuran hastaların tanı ve tedavi süreçlerinin kaydının sağlanması önem arz etmekte olup, tanı ve tedavi sürecinde hastaya daha önce yapılan tetkiklerin, tedavinin ve hastalığının izlemi ile ileriki süreçte hastalığının takibi ve ek tedavilerin gerekmesi halinde erişilmesi gerektiği, daha önceki tetkik ve tedavi sonuçlarına ulaşılamaması durumunda telafisi güç sonuçlar doğabileceği, ayrıca, tedavinin başka bir özel hastanede veya tıp merkezinde sürdürülmesi halinde de hastanın nakli ile hastane ve tıp merkezi süreçlerindeki kayıtların devamlılığının sağlanması ve güvence altına alınması amacıyla ayaktan tanı ve tedavi yapan tüm sağlık kuruluşlarına Muayene Bilgi Yönetim Sistemi (MBYS) kullanma zorunluluğu getirildiği, 2.13. 1219 sayılı Kanunun 12 nci maddesinin son cümlesinde, bu kanun maddesinin uygulanmasına ilişkin esasların Bakanlık tarafından belirleneceği ifade edilmek suretiyle hekimlerin aynı maddenin ikinci fıkrasındaki bentlerde sayılan kuruluşlarda istihdam planlamaları çerçevesinde ne şekilde çalışacağı konusunda düzenleme yetki ve görevinin de Sağlık Bakanlığına verildiği, bahse konu düzenleme ile özel sağlık kuruluşunda çalışan hekimlerin çalışma usullerini planlama hüküm ve gerekliliklerine uygun olarak belirlendiği, özel sektörün sağlık hizmet sunumundaki rolü ile ilgili olarak 2008 yılından beri planlamalar yapılmakta olup bu çerçevede bir ilde bulunan uzman hekimlerin özel sektörde çalışanlarının oranının %30 unu geçmemesi planlamakta olup, iş ve işlemlerin bu plan doğrultusunda yürütüldüğü, 2.14. Sağlık insan gücünde ülke genelinde dengeli dağılımın vatandaş yararına korunabilmesi için özelin
%30 olan oranı dikkate alınarak muayenehane hekimleriyle çalışacak özel sağlık kuruluşları bakımından aynı branşta birden fazla hekimle sözleşme imzalanmak istenmesi durumunda ilgili branşın toplam kadro sayısının üçte birinden fazla uzman hekim ile sözleşme imzalanmaması kuralı getirildiği, bu kapsamdaki hekimler tarafından sunulan hizmetin kayıt altına alınması, hasta güvenliği, hastaların takip sürecinde veri kaybının önlenmesi, hastaların tanı ve tedavi süreçlerinin izlenmesi ve kurumlar arasında dengeli dağılımın korunmasının amaçlandığı, netice itibarıyla, hasta güvenliği öncelenerek, sağlık sistemimizin her
noktasına başvuran hastaların tanı ve takiplerinin kayıtlı ve kontrollü bir şekilde yürütülmesinin güvence altına alınmasının hedeflendiği, 2.15. 07.04.2023 tarihli ve 32156 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde
Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3 üncü maddesi ile “Geçici Madde 20- 7/1/2023 tarihinden önce muayenehanesi bulunan hekimler, sözleşme yapacakları tıp merkezi ve/veya özel hastaneden en fazla ikisinde ek 5 inci maddenin birinci fıkrasının (ı) bendinde yer alan kadro sınırlamasından muaf tutulur. Bu hekimlerin muayenehanelerini kapatmaları ve üç ay içinde aynı ya da farklı ilde tekrar açmaları şartıyla muafiyetleri devam eder.” Hükmünün düzenlendiği, söz konusu hükümdeki kadro sınırlamasından muaf tutulan hekimlerin 07.01.2023 tarihinden önce muayenehane açmış ve maddenin yürürlüğe girdiği tarihte aktif olarak hizmet veren hekimler olduğu, 2.16. Maddenin yürürlüğe girdiği tarihte aktif faaliyet gösteren bir muayenehane hekiminin bu süreçte muayenehanesini kapatması halinde kadro sınırlamasındaki muafiyetten faydalanması için dahi üç ay içinde tekrar muayenehane açması şartına bağlandığı, kayıtların incelenmesi neticesinde kadın hastalıkları ve doğum uzmanı Dr. ’ın 15.10.2021-21.12.2021 tarihleri arasında muayenehanesinin bulunduğu dolayısıyla 07.01.2023 tarihinde yayımlanarak yürürlüğe giren Özel Hastaneler Yönetmeliği’nin
Geçici 20. maddesinde yer alan kadro sınırlamasından muaf tutulamayacağı açıklamalarına yer verilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. 2709 sayılı T.C. Anayasası’nın; 3.1. “Cumhuriyetin nitelikleri” başlıklı 2’nci maddesinde; “Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devletidir.”; 3.2. “Yürütme yetkisi ve görevi” kenar başlıklı 8’inci maddesinde; “Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı (…)(1) tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.”; 3.3. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74’üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkrasında: “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye
Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”;
4. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun görevi” başlıklı 5’inci maddesinde:
“Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir…” 5. 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Sağlık
Bakanlığı” başlıklı Onüçüncü Bölümünün “Görevler” başlıklı 352’nci maddesinde; “(1) Herkesin bedenî, zihnî ve sosyal bakımdan tam bir iyilik hâli içinde hayatını sürdürmesini sağlamak amacıyla, Sağlık Bakanlığının görev ve yetkileri şunlardır: …
e) İnsan gücünde ve maddî kaynaklarda tasarruf sağlamak ve verimi artırmak, sağlık insan gücünün ülke sathında dengeli dağılımını sağlamak ve bütün paydaşlar arasında işbirliğini gerçekleştirmek suretiyle yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu sağlamak, f) Kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişiler tarafından açılacak sağlık kuruluşlarının ülke sathında planlanması ve yaygınlaştırılması için çalışmalar yapmak, …”
6. 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun; 6.1. “Temel Esaslar” başlıklı 3’üncü maddesinde; “Sağlık hizmetleriyle ilgili temel esaslar şunlardır: …
c) Bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması esastır. Sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesi bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenlenir. Bu düzenleme ilgili Bakanlığın görüşü alınarak yapılır…
i) Sağlık hizmetlerinin yurt çapında istenilen seviyeye ulaştırılması amacıyla; bakanlıklar seviyesinden en uçtaki hizmet birimine kadar kamu ve özel sağlık kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları arasında koordinasyon ve işbirliği yapılır. Sağlık kurum ve kuruluşları coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanları, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tespit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlüdürler. Çağdaş tıbbi bilgi ve teknolojinin ülkeye getirilmesi ve teşviki sağlanır.
6.2. “Yönetmelikler” başlıklı 9’uncu maddesinin (c) bendinde; “Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir.” 7. 1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San’atların İcrasına Dair Kanun’un 12’nci maddesinde; “(Değişik 3. fıkra: 21.01.2010 – 5947 S.K/Madde 7) Tabipler, diş tabipleri ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlar, Sağlık Bakanlığınca yapılan istihdam planlamaları çerçevesinde ve ikinci fıkranın her bir bendi kapsamında olmak kaydıyla birden fazla sağlık kurum ve kuruluşunda çalışabilir. Bu maddenin uygulanması bakımından Sosyal Güvenlik Kurumunca branş bazında sözleşme yapılan özel sağlık kurum ve kuruluşları ile vakıf üniversiteleri yalnızca sözleşme yaptıkları branşlarda (b) bendi kapsamında kabul edilir. Mesleğini serbest olarak icra edenler, hizmet bedeli hasta tarafından karşılanmak ve Sosyal
Güvenlik Kurumundan talep edilmemek kaydıyla, (b) bendi kapsamında sayılan sağlık kuruluşlarında da hastalarının teşhis ve tedavisini yapabilir.(Değişik 4. cümle: 02.01.2014 – 6514 S.K/Madde 21) Kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan ve yöneticilik görevi bulunmayan tabipler ile aile hekimleri, kurum ve kuruluşlarındaki çalışma saatleri dışında ve kurumlarının izniyle aylık otuz saati geçmemek üzere iş yeri hekimliği yapabilir. Döner sermayeli sağlık kuruluşları ise kurumsal olarak işyeri hekimliği hizmeti verebilir.(Ek cümle: 02.01.2014 – 6514 S.K/Madde 21) Tabipler, iş yeri hekimliği eğitimi alma ve iş yeri hekimliği belgesine sahip olma şartı aranmaksızın 10’dan az işçi çalıştıran az tehlikeli iş yerlerinin iş yeri hekimliği görevini yapabilirler. Bu maddenin uygulamasına ve işyeri hekimliğine ilişkin esaslar Sağlık
Bakanlığınca belirlenir.” 8. 27.03.2002 tarih ve 24708 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliği’nin; 8.1. “Amaç” başlıklı 1’inci maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı; etkin, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere, bütün özel hastanelerin tesis, hizmet ve personel standartlarının tespit edilmesine, sınıflandırılmasına, sınıflarının değiştirilmesine, amaca uygun olarak teşkilatlandırılmasına ve bunların açılmalarına, faaliyetlerine, kapanmalarına ve denetlenmelerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.” 8.2. “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde; “ (Değişik 1. fıkra: 14/01/2004 – 25346 S. R.G. Yön./1. md.) Bu
Yönetmelik; Devlete, il özel idarelerine, belediyelere, üniversitelere ve diğer kamu tüzelkişilerine ait hastaneler hariç olmak üzere; gerçek kişiler ve özel hukuk tüze lkişilerine ait hastaneleri kapsar.(…)”
8.3. “Sağlık kurum ve kuruluşlarının planlanması” başlıklı Ek 4’üncü maddesinde; “(Değişik madde:
11.07.2013 – 28704 S. R.G. Yön./18. md.) Bakanlıkça aşağıdaki amaçlar doğrultusunda, faaliyetine ihtiyaç
duyulan sağlık kurum ve kuruluşları ile bunlara ait sağlık insan gücü, tıbbi hizmet birimleri ve nitelikleri ile teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz dağılımı alanlarında kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde planlama
yapılır:
a) Sağlık hizmetlerinin, demografik yapı ve epidemiyolojik özellikler de göz önünde bulundurulmak suretiyle kaliteli, hakkaniyete uygun ve verimli şekilde sunulması, b) Sağlık kurum ve kuruluşlarının hizmet kapasiteleri, sağlık insan gücü ile çağdaş tıbbi bilgi ve teknolojinin ülke düzeyinde dengeli dağılımının sağlanması, c) Koruyucu sağlık ve acil sağlık hizmetleri gibi işbirliği halinde hizmet sunumunun gerekli olduğu alanlarda uygun kapasitenin oluşturulması, ç) Kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaması.
(Değişik 2. fıkra: 21.03.2014 – 28948 s. R.G. Yön./12. md.) Özel hastane açmak isteyenler, Bakanlıkça yapılan planlamada ihtiyaç gösterilen yerleşim bölgelerinde faaliyette bulunmak üzere başvurabilir.” 8.4. “Özel hastanenin kalite ve verimliliğini artırmak amacıyla izin verilebilecek hususlar” başlıklı Ek 5’inci maddesinin birinci fıkrasının (ı) bendinde; “Kalite ve verimliliği artırmak amacıyla
Bakanlıkça, ek 4 üncü maddedeki planlamadan istisna olarak ruhsatlı hastanelere aşağıdaki hususlarda izin verilebilir: ı) (Değişik bent: 07.01.2023 – 32066 s. R.G. Yön./1. md.) Muayenehanesi bulunan hekimler, 1219 sayılı Kanunun 12 nci maddesinin üçüncü fıkrası gereğince hizmet bedeli hasta tarafından karşılanmak ve Sosyal Güvenlik Kurumundan talep edilmemek kaydıyla, muayenehanesine müracaat eden hastalarının tedavisini yıllık sözleşme yapmak suretiyle ilgili branşta ruhsatı bulunan özel hastanelerde yapabilir. Özel hastaneler, ilgili branştaki toplam kadro sayısının üçte birini aşmayacak şekilde hekimle sözleşme yapabilir. (Değişik 3. cümle: 13.05.2023 – 32189 s. R.G. Yön./6. md.) Muayenehanenin hizmet verdiği ilde ilgili branşta hizmet verebilmesi için bu Yönetmelik kapsamında belirtilen sınırlamalar ve/veya gereklilikler sebebiyle sözleşme akdedebileceği uygun özel sağlık kuruluşu bulunmaması halinde mümkün olan yakın bir ilde Bakanlıkça planlama amacıyla oluşturulan ilgili komisyondan görüş alınarak sözleşme yapılabilir. Muayenehanesi bulunan 60 yaş üstü hekimler, sözleşme yaptığı hastanelerin birinde bu kadro sınırlamasına tabi tutulmaz…” 8.5. Geçici 20’nci maddesinde; “(Ek:RG-7/1/2023-32066) (Değişik:RG-7/4/2023-32156)) 7/1/2023 tarihinden önce muayenehanesi bulunan hekimler, sözleşme yapacakları tıp merkezi ve/veya özel hastaneden en fazla ikisinde ek 5 inci maddenin birinci fıkrasının (ı) bendinde yer alan kadro sınırlamasından muaf tutulur. Bu hekimlerin muayenehanelerini kapatmaları ve üç ay içinde aynı ya da farklı ilde tekrar açmaları şartıyla muafiyetleri devam eder.” 9. 15.02.2008 tarih ve 26788 sayılı Resmi gazetede yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel
Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik’in, 9.1. “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde; “ Bu Yönetmelik, ayakta teşhis ve tedavi hizmeti sunulan ve özel sağlık kuruluşu olarak tanımlanan tıp merkezleri, poliklinikler, laboratuvarlar, müesseseler ve muayenehaneler ile bu kuruluşların işletenlerini kapsar.”
9.2. “Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının Planlanması” başlıklı 9’uncu maddesinde; “(Değişik madde:
11.07.2013 – 28704 S. R.G. Yön./7. md.)
(1) Bakanlıkça aşağıdaki amaçlar doğrultusunda muayenehaneler hariç, faaliyetine ihtiyaç duyulan sağlık kurum ve kuruluşları ile bunlara ait sağlık insan gücü, tıbbi hizmet birimleri ve nitelikleri ile teknoloji
yoğunluklu tıbbi cihaz dağılımı alanlarında kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde planlama yapılır:
a) Sağlık hizmetlerinin, demografik yapı ve epidemiyolojik özellikler de göz önünde bulundurulmak suretiyle kaliteli, hakkaniyete uygun ve verimli şekilde sunulması, b) Sağlık kurum ve kuruluşlarının hizmet kapasiteleri, sağlık insan gücü ile çağdaş tıbbi bilgi ve teknolojinin ülke düzeyinde dengeli dağılımının sağlanması, c) Koruyucu sağlık ve acil sağlık hizmetleri gibi işbirliği halinde hizmet sunumunun gerekli olduğu alanlarda uygun kapasitenin oluşturulması, ç) Kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaması.
(2) (Değişik fıkra: 21.03.2014 – 28948 s. R.G. Yön./4. md.) Özel sağlık kuruluşu açmak isteyenler, Bakanlıkça yapılan planlamada ihtiyaç gösterilen yerleşim bölgelerinde faaliyette bulunmak üzere başvurabilir.
9.3. “Sağlık kuruluşlarının kalite ve verimliliğini artırmak amacıyla izin verilebilecek hususlar” başlıklı Ek 1’inci maddesinin on ikinci fıkrasında; “(Değişik: RG-7/1/2023-32066) Muayenehanesi bulunan hekimler, 1219 sayılı Kanunun 12 nci maddesinin üçüncü fıkrası gereğince hizmet bedeli hasta tarafından karşılanmak ve Sosyal Güvenlik Kurumundan talep edilmemek kaydıyla, muayenehanesine müracaat eden hastalarının tedavisini yıllık sözleşme yapmak suretiyle ilgili branşta ruhsatı bulunan tıp merkezlerinde yapabilir. Tıp merkezleri, ilgili branştaki toplam kadro sayısının üçte birini aşmayacak şekilde hekimle sözleşme yapabilir. (Ek cümle: RG-7/4/2023-32156) (Değişik üçüncü cümle: RG13/5/2023-32189) Muayenehanenin hizmet verdiği ilde ilgili branşta hizmet verebilmesi için bu Yönetmelik kapsamında belirtilen sınırlamalar ve/veya gereklilikler sebebiyle sözleşme akdedebileceği uygun özel sağlık kuruluşu bulunmaması halinde mümkün olan yakın bir ilde Bakanlıkça planlama amacıyla oluşturulan ilgili komisyondan görüş alınarak sözleşme yapılabilir. Muayenehanesi bulunan 60 yaş üstü hekimler, sözleşme yaptığı tıp merkezlerinin birinde bu kadro sınırlamasına tabi tutulmaz…”
Düzenlemelerine yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ SN. YAHYA AKMAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
10. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvurunun reddi gerektiği yönündeki öneri Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme 11. Başvuran adına vekili tarafından yapılmış olan başvuruda özetle; Özel Hastaneler Yönetmeliğine 07/01/2023 tarihinde eklenen Geçici 20 nci madde ile 07.01.2023 tarihinden önce muayenehanesi bulunan hekimlerin aynı Yönetmeliğin Ek 5 inci maddesinin birinci fıkrasının (ı) bendinde belirtilen kadro sınırlamasından muaf olacağına dair düzenleme getirildiği, müvekkilinin var olan muayenehanesini
21.12.2021 tarihinde kapattığını, söz konusu hüküm ile muayenehanenin halen aktif olması gerekli mi,
yoksa aktif olması önemli olmaksızın bir muayenehanenin açılıp kapatılmış olmasının yeterli olup olmadığı hususunun madde metninden açık bir şekilde anlaşılmadığını, söz konusu belirsizlik nedeni ile müvekkilinin yapacağı başvuru ve girişimleri ertelediği ve hak kaybına uğradığını iddia ve ifade ederek söz konusu yönetmelik hükmünün müvekkilinin çalışma hak ve özgürlüğünün sekteye uğratmayacak şekilde geniş yorumlanarak uygulanması talep edilmiştir.
12. 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun 3 üncü maddesinde, sağlık hizmetleriyle ilgili temel esaslar sayılmış olup, anılan maddenin birinci fıkrasının c bendinde; bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık Bakanlığınca düzenleneceği, e bendinde; tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi
ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı, i bendinde ise sağlık hizmetlerinin yurt çapında istenilen seviyeye ulaştırılması amacıyla bakanlıklar seviyesinden en uçtaki hizmet birimine kadar kamu ve özel sağlık kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları arasında koordinasyon ve işbirliği yapılacağı, sağlık kurum ve kuruluşlarının coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanlarının, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tespit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlü oldukları hüküm altına alınmıştır.
Anılan Kanunun 9 uncu maddesinin birinci fıkrasının c bendinde de, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu
Kanunla ilgili diğer hususların yine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği öngörülmüştür. Bu kapsamda temel kamu hizmeti niteliği taşıyan sağlık hizmetlerinin görülmesi sırasında sağlık mevzuatının ve hizmetin gerektirdiği niteliklerin aranması ve hizmetin buna göre yürütülerek denetlenmesi Sağlık Bakanlığının yetkisinde bulunmaktadır.
13. Bu kapsamda ülke çapında bütün özel hastanelerin tesis, hizmet ve personel standartlarının tespit edilmesine, sınıflandırılmasına, sınıflarının değiştirilmesine, amaca uygun olarak teşkilatlandırılmasına ve bunların açılmalarına, faaliyetlerine, kapanmalarına ve denetlenmelerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanan Özel Hastaneler Yönetmeliği ile Ayakta Teşhis Ve Tedavi Yapılan
Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik yürürlüğe girmiştir.
14. Adı geçen Yönetmelikler kapsamında; Sağlık Bakanlığına kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açmayacak şekilde sağlık hizmetlerinin, demografik yapı ve epidemiyolojik özellikler de göz önünde bulundurulmak suretiyle kaliteli, hakkaniyete uygun ve verimli şekilde sunulması, sağlık kurum ve kuruluşlarının hizmet kapasiteleri, sağlık insan gücü ile çağdaş tıbbi bilgi ve teknolojinin ülke düzeyinde dengeli dağılımının sağlanması, koruyucu sağlık ve acil sağlık hizmetleri gibi işbirliği halinde hizmet sunumunun gerekli olduğu alanlarda uygun kapasitenin oluşturulması amaçları doğrultusunda, faaliyetine ihtiyaç duyulan sağlık kurum ve kuruluşları ile bunlara ait sağlık insan gücü, tıbbi hizmet birimleri ve nitelikleri ile teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz dağılımı alanlarında kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde planlama yapma görev ve yetkisi verilmiştir.
15. Anayasa Mahkemesinin 25/11/2015 tarih ve E.2015/50, K.2015/107 sayılı kararında, “….
İdarelerin, kanunlarla verilen görevleri yerine getirirken alacağı kararların, her türlü olay ve olgu göz önünde bulundurularak önceden hukuk kurallarıyla belirlenmesi mümkün olmadığı gibi kamu hizmetlerinin ve toplumsal ihtiyaçların değişkenliği dikkate alındığında uygun bir yöntem de değildir. Bu nedenle, idarelerin karşılaştıkları farklı durumlar karşısında en uygun çözümü üretebilmeleri için takdir yetkisiyle donatılmaları zorunludur. Takdir yetkisinin amacı, idareye farklı çözümler arasından uygun ve yerinde olanı seçme serbestîsi tanımaktır. …” şeklinde açıklamada bulunulmak suretiyle, idareye takdir yetkisi tanımasının gerekliliği hususu vurgulanmaktadır. Pek tabi İdareye yasalarla tanınan takdir yetkisi mutlak olmayıp idare hukuk kurallarına uygun olarak, kendisine verilen yetkinin amacı doğrultusunda hareket etmeli, nesnellik ve tarafsızlık içinde davranmalı, orantılılık ilkesine uymalı, kanunlar özel koşullar öngörmüşse bu koşullara uymalı, takdir yetkisini kamu yararı ve hizmet gerekleri doğrultusunda gerekçeli olarak kullanmalıdır.
16. Bu kapsamda sağlık hizmetlerinin özel ve kamu sektörü arasında dengeli dağılımı sağlamak amacıyla
Sağlık Bakanlığı tarafından bazı mevzuat değişikliği yapılması gereği ortaya çıkmıştır. Aksi halde
Bakanlığa mevzuat ile verilmiş planlama yetki ve sorumluluğunun sağlıklı bir şekilde yürütülememesi
dolayısıyla kayıt dışı uygulamalara yol açılması, kayıt dışı uygulamalar sebebiyle de vatandaşların mağduriyet yaşaması gibi sorunların ortaya çıkabileceği, bu sıkıntıların önüne geçebilmek amacıyla mevzuat ile verilen yetki kapsamında hekimlerin hangi sağlık kuruluşlarda istihdam planlamaları çerçevesinde ne şekilde çalışabileceği konusunda düzenlemeler yapılması gerekmiştir.
17. Bazı branşlarda muayenehanede çalışan hekim sayısının çok fazla artması dolayısıyla ülkedeki toplam hekim sayısının %50 sini bulmaya başlaması, özel muayenehane hekimlerinin muayenehanelerine başvuran hastalarının teşhis ve tedavisinin neredeyse tamamını özel hastane ve özel tıp merkezlerinde gerçekleştirmesi, muayenehanelerin yalnızca görüşme ofisi gibi kullanılması, bu durumun kayıt dışı uygulamalara ve hasta veri kayıplarına yol açması, hekim dağılımı açısından özel ve kamu dengesinin kamu aleyhine bozulması gibi risk faktörleri göz önüne alınarak özel muayenehane açarak faaliyet gösteren hekimlerin diğer sağlık kuruluşlarında çalışmaları konusunda bazı kısıtlayıcı düzenlemeler yapılmıştır.
18. Bu kapsamda ülke genelinde dengeli dağılımın korunabilmesi için özel hastanelerin %30 olan oranı dikkate alınarak Özel Hastaneler Yönetmeliğinin Ek 5 inci maddesinin birinci fıkrasının (ı) bendinde muayenehane hekimleriyle çalışacak özel sağlık kuruluşları bakımından ilgili branşın toplam kadro sayısının üçte birinden fazla uzman hekim ile sözleşme imzalanmaması yönünde kısıtlama öngörüldüğü, mezkur Yönetmeliğin Geçici 20 nci maddesinde ise 07.01.2023 tarihinden önce muayenehanesi bulunan hekimlerin, sözleşme yapacakları tıp merkezi ve/veya özel hastaneden en fazla ikisinde Ek 5 inci maddenin birinci fıkrasının (ı) bendinde bahsi geçen kadro sınırlamasından muaf tutulacağı hükme bağlanmıştır.
19. Söz konusu hüküm ile kadro sınırlamasından muaf tutulan hekimlerin hükmün yürürlüğe girdiği tarih olan 07.01.2023 tarihi itibari ile yalnızca aktif muayenehanesi bulunan hekimler olduğu, bu tarihten önce muayenesini kapatmış ya da bu tarihten sonra muayene açmak isteyen hekimlerin kadro sınırlamasına tabi tutulduğu, somut dosya kapsamında değerlendirme yapılacak olursa başvuranın 15.10.2021-21.12.2021 tarihleri arasında muayenehanesinin bulunduğu, 07.01.2023 tarihi itibari ile aktif muayenesinin bulunmadığı, dolayısıyla Özel hastaneler Yönetmeliğinin Ek 5 inci maddesinin birinci fıkrasının (ı)
bendinde yer verilen kadro kısıtlamasından muaf tutulamayacağı anlaşılmıştır.
20. Yukarıda yer verilen açıklamalar çerçevesinde Kurumuzca yapılan değerlendirme neticesinde; İdarenin temel sağlık hizmetinin ülke düzeyinde dengeli dağılımını sağlamak ve kayıt dışı uygulamalar dolayısıyla vatandaş mağduriyetini engellemek maksadı ile mevzuatta tanınan takdir yetkisini kullanarak günün koşulları kapsamında bazı kısıtlayıcı düzenlemeler yaptığı, idarenin yasalarla tanınan takdir yetkisini kamu yararı ve hizmet gerekleri kapsamında ve kendisine verilen yetkinin amacı doğrultusunda kullanarak işlem tesis ettiği anlaşıldığından başvuranın Özel Hastaneler Yönetmeliğinin Geçici 20 nci maddesinde hüküm altına alınan kadro kısıtlaması muafiyetinden faydalanmasının mümkün olmadığı, idarenin işlem ve eylemlerinde hukuka aykırılık bulunmadığı değerlendirilerek başvurunun reddi gerektiği sonuç ve kanaatine varılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 21. İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu
Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in 6’ncı maddesinde yer verilmiş olup, bu başvuru kapsamında ilgili idarenin iyi yönetim ilkelerine aykırı davrandığına dair herhangi bir tespit yapılmamıştır.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
22. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun 21’inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca gerekçeli ret kararının başvurana tebliğinden itibaren varsa dava açma süresi kaldığı yerden işlemeye devam edecek olup Ankara İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçeler ve dosya kapsamına göre; Başvurunun REDDİNE, Kararın BAŞVURANA ve SAĞLIK BAKANLIĞINA tebliğine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi