|
ÖZET: Başvuran, pasaportu üzerindeki tahditin kaldırılmasını talep etmektedir. 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun 22’nci maddesi, yurt dışına çıkmaları genel güvenlik bakımından mahzur bulunanlara pasaport verilmemesini öngörmektedir. İdare, başvuranın idari karar kaydının devam ettiğini ve bu kaydın kaldırılması talebiyle ilgili olarak Emniyet Genel Müdürlüğü’ne bilgi talep ettiğini belirtmiştir. Ancak, idarenin bu talep hakkında kesin bir işlem tesis etmediği ve işlemin sonuçlandırılması için herhangi bir süre öngörülmediği tespit edilmiştir.
Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri olan belirlilik ilkesi gereği, idarenin işlemlerinin açık, net ve uygulanabilir olması gerekmektedir. Bu bağlamda, başvuranın talebi hakkında idarenin yürüttüğü işlemlerin, hukuk güvenliği ve hukuki belirlilik ilkeleri çerçevesinde makul bir süre içinde tamamlanması ve başvuru sahibine bilgi verilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır. İdarenin, kamu yararını gözeterek takdir yetkisini kullanması ve işlemlerini zamanında sonuçlandırması beklenmektedir. |
T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU
(OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2023/8312-S.23.13523
BAŞVURU NO : 2023/1366
KARAR TARİHİ : 07/07/2023
TAVSİYE KARARI ,TCKN:
BAŞVURUYA KONU İDARE : NÜFUS VE VATANDAŞLIK İŞLERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ
BAŞVURUNUN KONUSU : Pasaport tahdit şerhinin kaldırılması talebi hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ : 25/01/2023
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Başvuran Kurumumuza yaptığı şikayet başvurusunda özetle, Anayasa’nın 13 üncü maddesinde
“Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.” denildiğini, buna göre seyahat hürriyetinin bir boyutu olan ve özel olarak güvence altına alınan yurt dışına çıkma hürriyetine getirilen sınırlamaların Anayasa’nın 23 üncü maddesinde belirtilen sınırlama sebeplerine ve güvencelere aykırı olmaması gerektiğini, Anayasa’nın 23 üncü maddesinin üçüncü fıkrasında
“Vatandaşın yurt dışına çıkma hürriyeti, ancak suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle hâkim kararına bağlı olarak sınırlanabilir.” denilmek suretiyle vatandaşın yurt dışına çıkma hürriyetinin sadece suç soruşturması veya kovuşturması sebebine bağlı olarak ve ancak hâkim kararıyla sınırlanabileceği hüküm altına alındığını, Anayasa Mahkemesi’nin 2019/114E 2021/36K. Sayılı kararın Resmi Gazetede yayınlanma tarihi 14/07/2021 olduğunu, 1 yıl sonraki tarih olan 14/07/2022 tarihinde yürürlüğe girdiğini, bu tarihten sonra Pasaport Kanununun ek 7 nci maddesinin yürürlükten kaldırıldığını, bu kanun maddesine dayanılarak çıkarılan İçişleri Bakanlığı Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğünün 2019/14 genelgesinin iş bu tarihten sonra uygulama kabiliyeti bulunmadığını iddia ve ifade ederek arz ve izah olunan gerekçeler ile tarafına isnat edilen idari işlem niteliğinde olan pasaport tahdit şerhini kaldırılmasını ve pasaport verilmesini talep etmektedir
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Kurumumuzca, 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Bilgi ve belge istenmesi” başlıklı 18’inci maddesi hükmü uyarınca, 27/02/2023 tarihli ve S. sayılı yazı ve 02/05/2023 tarih ve S.
/
sayılı yazı ile Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğünden bilgi-belge talebinde bulunulmuştur.
2.1. Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğünün cevabi yazısında özetle,
Başvuranın idari karar kaydının halen devam ettiği; bu kaydın kaldırılması talebiyle 05/09/2022 tarihinde
Manisa Valiliğine başvuran tarafından verilen dilekçesine istinaden taraflarınca 14/09/2022 ve 01/03/2023 tarihli yazıyla 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun 22’nci maddesi kapsamında başvurana pasaport düzenlenmesinde genel güvenlik bakımından mahzur bulunup bulunmadığının Emniyet Genel Müdürlüğüne sorulduğu; alınacak cevaba göre işlem tesis edilerek sonucundan başvurana bilgi verileceği; ayrıca konuyla ilgili 02/01/2023 tarihli ve sayılı yazıyla başvurana bilgi verildiği
açıklamalarına yer verilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın;
3.1. “Yerleşme ve seyahat hürriyeti” başlıklı 23’üncü maddesinde; “Herkes, yerleşme ve seyahat hürriyetine sahiptir.
Yerleşme hürriyeti, suç işlenmesini önlemek, sosyal ve ekonomik gelişmeyi sağlamak, sağlıklı ve düzenli kentleşmeyi gerçekleştirmek ve kamu mallarını korumak;
Seyahat hürriyeti, suç soruşturma ve kovuşturması sebebiyle ve suç işlenmesini önlemek;
Amaçlarıyla kanunla sınırlanabilir.
Vatandaşın yurt dışına çıkma hürriyeti, ancak suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle hâkim kararına bağlı olarak sınırlanabilir.
Vatandaş sınır dışı edilemez ve yurda girme hakkından yoksun bırakılamaz”,
3.2. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74’üncü maddesinde, “…Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler…”,
4. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun;
4.1. “Kurumun görevi” başlıklı 5’inci maddesinin birinci fıkrasında, “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir”,
4.2. “İnceleme ve araştırma” başlıklı 20’nci maddesinin birinci fıkrasında, “Kurum, inceleme ve araştırmasını başvuru tarihinden itibaren en geç altı ay içinde sonuçlandırır”,
5. 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun “Pasaport veya vesika verilmesi yasak olan haller” başlıklı 22’nci maddesinde; “Yurt dışına çıkmaları; mahkemelerce yasaklananlara, memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere ve terör örgütlerine aidiyeti, iltisakı veya irtibatı belirlenen yurtdışındaki her türlü eğitim, öğretim ve sağlık kuruluşları ile vakıf, dernek veya şirketlerin kurucu ve yöneticisi olduğu veya bu yerlerde çalıştığı İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere (…) pasaport veya seyahat vesikası verilmez. Ancak, yabancı memleketlere gitmeleri mahkemelerce yasaklananlar dışında kalanlara, zaruri hallerde Cumhurbaşkanının onayı ile pasaport
veya pasaport yerine geçen seyahat vesikası verilebilir.
Bu durumda olanların açık kimlikleri (adı, soyadı, doğum yeri ve tarihi, ana ve baba adı ile nüfusa kayıtlı olduğu yer) ve tahdit sebebi, ilgili daireler tarafından mahallin polis makamlarına bildirilir.
İlgili polis makamları da bu bilgileri alır almaz bağlı bulunduğu il emniyet müdürlüğü kanalıyla en seri haberleşme aracıyla yazılı olarak hudut kapısı bulunan emniyet müdürlüklerine, şahsın nüfusa kayıtlı olduğu il emniyet müdürlüğüne ve Emniyet Genel Müdürlüğüne bildirir.
Bunların yurt dışına çıkışları engellenir ve kendilerine pasaport veya vesika verilmez, verilmişse geri alınır.
Birinci fıkrada yazılı makamlar tarafından pasaport verilmesi veya yurt dışına çıkması yasaklananlarla, yurt dışında kalmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu tespit edilenlerin süreleri dolan pasaportları yenilenmez, kendilerine Türkiye’ye dönmeleri için seyahat vesikası verilir.
Pasaport veya pasaport yerine geçen vesikaları kaybedenlerden, bunu haklı bir sebebe dayandıramayanlarla bulundukları ülkelerden sınır dışı edilmiş olanlara, bu ülkelerden çıkarılış sebepleri gözönünde tutularak pasaport veya vesika verilmeyebilir”
düzenlemelerine yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ FATMA BENLİ YALÇIN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
6. Başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; başvuru konusuna ilişkin “Tavsiye Karar Önerisi” Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme
7. Başvuran, işbu kararın 1 numaralı paragrafında, “I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ” başlıklı bölümünde yer verildiği şekilde özetle, pasaportu üzerindeki tahdidin kaldırılmasını talep etmektedir.
8. 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun “Pasaport veya vesika verilmesi yasak olan haller” başlıklı 22’nci maddesinde; “Yurt dışına çıkmaları; mahkemelerce yasaklananlara, memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere ve terör örgütlerine aidiyeti, iltisakı veya irtibatı belirlenen yurtdışındaki her türlü eğitim, öğretim ve sağlık kuruluşları ile
vakıf, dernek veya şirketlerin kurucu ve yöneticisi olduğu veya bu yerlerde çalıştığı İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere (…) pasaport veya seyahat vesikası verilmez” hükmüne yer verilmiştir.
9. Uyuşmazlık konusu hakkında, Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğü tarafından
Kurumumuza iletilen yazıda özetle, “…başvurucunun idari karar kaydının halen devam ettiği, idari karar kaydının kaldırılması talebiyle 05.09.2022 tarihinde Manisa Valiliğine vermiş olduğu dilekçesine istinaden Genel Müdürlüğümüzce 14.09.2022 ve 01.03.2023 tarihli yazılarımız ile 5682 sayılı Pasaport
Kanununun 22 nci maddesi kapsamında adı geçene pasaport düzenlenmesinde genel güvenlik bakımından mahzur bulunup bulunmadığı Emniyet Genel Müdürlüğüne sorulmuş olup, alınacak cevabı yazıya göre işlem tesis edilerek sonucundan adı geçene bilgi verilecektir. Ayrıca konu ile ilgili 02.01.2023 tarihli ve sayılı yazımız ile başvurana bilgi verildiği anlaşılmıştır” yönünde açıklamada bulunulduğu tespit edilmiştir.
10. İdareye tanınan yetkiler bağlı yetki ve takdir yetkisi olmak üzere iki grupta toplanır. İdareye belli bir davranışta bulunurken ya da belli bir görevi yerine getirirken az ya da çok bir hareket serbestisi tanınmış ise “takdir yetkisi”nden söz edilir. İdarenin kamu hizmetlerini nasıl yerine getireceğini, alacağı kararların içeriğini yasalarla önceden saptama olanağı yoktur. İdareye belli konularda takdir yetkisi tanımak, görevlerinin niteliği yönünden zorunludur. Kanun koyucu, idarenin görev ve yetkilerini belirlerken idareyi, bazı yetkileri kullanıp kullanmamada, bu yetkilerin kullanılmasının gereklerini saptamada az ya da çok serbest bırakabilir. Bu gibi durumlarda takdir yetkisinden söz edilir. İdare kendisine tanınan bu yetkiyi, kanunların gösterdiği sınırlar içinde ve kamu yararı doğrultusunda kullanmak zorundadır. İdare takdir yetkisini kullanırken kanunun koyduğu sınırlar içinde kalmalı, eşitlik ilkesine önem vermeli, kamu yararını gözetmeli, hizmetin gereklerini göz önüne almalı, gerekçe göstermeli ve eğer kanunlar özel koşullar öngörmüş ise bunlara da uymalıdır.
11. Bu noktada yürüttüğü hizmetler nedeniyle idareye tanınmış olan bir takım yasal ayrıcalık ve üstünlükler idari hizmetlerin çeşitliliğine bağlı olarak, idareye belirli sınırlar içinde hareket etme özgürlüğü tanıyarak hizmetin en etkin biçimde yapılması, kamu yararının en üst düzeyde gerçekleştirilmesini amaçlamaktadır. İdareye kanunlarla tanınan bu ayrıcalık ve üstünlükler, yine aynı kanunlar tarafından hukuka uygun olup olmamaları açısından denetlemeye tabi tutulmak zorundadırlar. Bir yandan bireysel hak ve özgürlüklerin korunması, diğer yandan kamu hizmetinin yürütülmesi gerekliliği, her iki amaç arasında dengeli bir uyumun sağlanması zorunluluğunu ortaya koymaktadır (Kadir KORKMAZ, “Takdir Yetkisinin Disiplin Hukukunda Kullanımı ve Yargısal Denetimi”, Gazi Üniversitesi Hukuk
Fakültesi Dergisi, C.XIII, S.1-2, s. 241-243, 2009).
12. Nitekim Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinin 11/05/1980 tarihinde kabul ettiği İdari Takdir
Yetkisinin Kullanılmasına İlişkin R(80)2 Sayılı Tavsiye Kararına Ek Takdir Yetkisinin Kullanılmasında
Uygulanacak Temel İlkeler bölümünde, “Takdir yetkisini kullanan bir idari makam; (1) Yetkinin veriliş amacından başka amaç güdemez. (2) Yalnızca olaya ilişkin öğeleri hesaba katarak nesnelliğe ve tarafsızlığa uyar. (3) Hakkaniyete uymayan ayırımcılığı önleyerek yasa önünde eşitlik ilkesini gözetir. (4)
İşlemin amacıyla, kişilerin hakları, özgürlükleri veya menfaatleri üzerindeki olumsuz etkileri arasında uygun bir denge sağlar” ifadelerine yer verilmiştir.
13. Yargı kararlarında da takdir yetkisi ve kamu yararı birlikte ele alınmış ve bu yetkinin mutlak olmadığı vurgulanmıştır. Danıştay 8. Dairesinin 27/01/2010 tarihli ve 2010/2 E. sayılı davada yürütmenin durdurulması hakkında verdiği kararında; “İdarelerin idari işlem tesis ederken, eylemde bulunurken yararlandığı serbestiye takdir yetkisi denilir. Takdir yetkisi idareye bırakılan belli ölçüde karar alma
özgürlüğüdür. Hukuken kabul edilebilir koşulların oluşumu halinde tanınmış bir serbestidir. Keyfi bir hareket yetkisi olmayıp ancak hukuka uygun olarak kullanılabilir.
Hukuk Devleti olmanın gereği, idarelerin takdir yetkisine dayalı olarak tesis ettikleri bireysel ya da düzenleyici işlemlerin hukuken geçerli ve objektif bir sebebe dayanmasıdır. Takdir yetkisine dayalı işlemlerin, hukukun belirlediği sınırlar ve eşitlik kuralı gözetilerek kamu yararına ve hizmetin gereklerine uygun şekilde objektif, makul ve geçerli neden ve gerekçelere dayalı olarak tesis edilmesi gerekir” şeklinde değerlendirmede bulunulmuştur.
14. Bu kapsamda idarenin cevabi yazısında yer verdiği “başvurucunun idari karar kaydının halen devam ettiği, idari karar kaydının kaldırılması talebiyle 05.09.2022 tarihinde Manisa Valiliğine vermiş olduğu dilekçesine istinaden Genel Müdürlüğümüzce 14.09.2022 ve 01.03.2023 tarihli yazılarımız ile 5682 sayılı
Pasaport Kanununun 22 nci maddesi kapsamında adı geçene pasaport düzenlenmesinde genel güvenlik bakımından mahzur bulunup bulunmadığı Emniyet Genel Müdürlüğüne sorulmuş olup, alınacak cevabı yazıya göre işlem tesis edilerek sonucundan adı geçene bilgi verilecektir. Ayrıca konu ile ilgili 02.01.2023 tarihli ve 393060 sayılı yazımız ile davacıya bilgi verildiği anlaşılmıştır” yönündeki açıklaması dikkate alındığında, idarenin başvuru konusu talep hakkında henüz kesin ve nihai bir işlem tesis etmediği, bununla birlikte söz konusu işlemin ne zaman sonuçlandırılacağı konusunda herhangi bir süre öngörülmediği tespit edilmiştir. Anayasa’nın 2’nci maddesinde yer alan hukuk devletinin temel esaslarından biri
“belirlilik”tir. Bu esasa göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması gerekmektedir.
Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (Anayasa Mahkemesinin 18/01/2018 tarihli ve 2017/129 E., 2018/6 K. sayılı kararı). Dolayısıyla hukuk güvenliğinin sağlanması açısından idari süreçler hakkında belli bir süre öngörülmesi ve idarenin işlemlerinin belirlenen süre zarfında tamamlanması gerektiği değerlendirilmiştir.
15. Yukarıda yapılan tüm açıklamalar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve yargı kararları birlikte değerlendirildiğinde; 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun 22’nci maddesinde İçişleri Bakanlığınca yurt dışına çıkmaları genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu tespit edilenlere pasaport veya seyahat vesikası verilmeyeceği hükme bağlanmış olup idarenin cevabi yazısında yer verdiği açıklamalar ve konuyla ilgili tesis edilen idarenin işlem tarihleri birlikte dikkate alındığında, başvuranın “pasaportu üzerindeki tahdidin kaldırılması” yönündeki talebi hakkında idare tarafından yürütülen iş ve işlemlerin, hukuk güvenliği ve hukuki belirlilik ilkeleri kapsamında makul süre içerisinde tamamlaması ve başvuru sahibine bilgi verilmesi gerektiği kanaatine varılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
16. İyi yönetim ilkelerine, 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu
Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6’ncı maddesinde yer verilmiştir. Söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmeler neticesinde; ilgili idarenin “makul sürede karar verme” ve “kararların gerekçeli olması” ilkelerine uygun şekilde davranması beklenmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
17. 14/06/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun 21’inci maddenin ikinci
fıkrası uyarınca, tavsiye kararı üzerine otuz gün içinde herhangi bir işlem tesis edilmez veya eylemde bulunulmaz ise durmuş olan dava açma süresi kaldığı yerden işlemeye başlayacaktır. Buna göre, ilgili idarenin eylem ve işlemlerine karşı dava açma süresinden (varsa) arta kalan sürede Ankara İdare
Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
İlgili mevzuat hükümleri, yukarıda açıklanan gerekçe ve dosyanın kapsamına göre BAŞVURUNUN
KABULÜNE,
Uyuşmazlık konusu ve buna bağlı talep hakkında idare tarafından yürütülen iş ve işlemlerin, hukuk güvenliği ve hukuki belirlilik ilkeleri kapsamında tamamlanarak başvuru sahibine bilgi verilmesi için
NÜFUS VE VATANDAŞLIK İŞLERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜNE TAVSİYEDE
BULUNULMASINA,
6328 sayılı Kanunun 20’nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, ilgili idare tarafından bu karar üzerine
tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,
Kararın BAŞVURAN ile NÜFUS VE VATANDAŞLIK İŞLERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜNE tebliğine,
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi’nce karar verildi.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi