|
ÖZET: Bu Danıştay kararında, başvuranın pasaport tahdidinin kaldırılması talebi incelenmiştir. Başvuran, hakkında herhangi bir mahkeme yasağı olmamasına rağmen pasaport tahdidinin devam ettiğini, Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğü’ne yaptığı başvuruların sonuçsuz kaldığını belirtmiştir. İdare, başvuranın genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu gerekçesiyle pasaport verilmemesi yönünde bir karar tesis etmiştir.
Kararda, 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun 22’nci maddesi uyarınca, genel güvenlik nedeniyle pasaport verilmemesi gerektiği vurgulanmıştır. Ancak, idarenin başvuruya ilişkin işlemlerinin tamamlanması için makul bir süre öngörülmediği ve bu durumun hukuk güvenliği ilkesine aykırı olduğu belirtilmiştir. Sonuç olarak, idareye, başvuranın pasaport tahdit işleminin sonlandırılması talebinin makul bir süre içinde sonuçlandırılması ve başvuru sahibine bilgi verilmesi tavsiye edilmiştir. Bu durum, idarenin takdir yetkisini kullanırken hukukun belirlediği sınırlar içinde kalması gerektiğini ortaya koymaktadır. |
T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU
(OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2023/9579-S.23.15453
BAŞVURU NO : 2023/3466
KARAR TARİHİ : 31/07/2023
TAVSİYE KARARI ,TCKN:
Adres:
BAŞVURUYA KONU İDARE : NÜFUS VE VATANDAŞLIK İŞLERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ
Pasaport tahdidinin kaldırılması talebi hakkındadır.
BAŞVURUNUN KONUSU :
BAŞVURU TARİHİ : 13/03/2023
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Şikayetçi Kurumumuza sunulan başvuru dilekçesinde özetle, hakkında hiçbir mahkeme yasağı olmamasına rağmen yıllardır pasaport tahdidinin kaldırılmadığını, Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel
Müdürlüğü’ne başvurusunun bulunduğunu, mahkemece herhangi bir çıkış yasağının olmadığı yazısının da mahkemece ilgili birime gönderilmiş olmasına rağmen halen tahdidin devam ettiğini, CİMER üzerinden
Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğü’ne yaptığı başvuruya “Başvurunuza istinaden, 14.09.2022 tarihli yazı ile Emniyet Genel Müdürlüğünden görüş sorulmuş olup, alınacak cevaba göre işlem tesis edilerek tarafınıza ayrıca bilgi verilecektir” cevabı verildiğini, Emniyet Genel Müdürlüğüne yaptığı başvuruya da “NVİGM’ün 19.08.2022 tarihli ve sayılı Bakanlık Oluruna istinaden Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğüne başvuru yapmanızın uygun olacağı değerlendirilmiştir.” cevabı verildiğini, her iki kurumun da karar noktasında bir diğerini işaret ettiğini ifade ve iddia ederek, pasaport tahdit işleminin sonlandırılmasını talep etmektedir.
II. İDARELERİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Kurumumuzca, 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu hükümleri uyarınca inceleme ve araştırma gerçekleştirilmiştir. Kamu Denetçiliği Kurumumuzca şikâyet başvurusunun çözüme kavuşturulması amacıyla Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğü’nden 19/06/2023 tarih ve
S.23.12520 sayılı ile 31/03/2023 tarih ve yazımız ile bilgi-belge talebinde bulunulmuş olup,
2.1. Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğü’nden alınan iki cevabi yazıda özetle;; “Kurumunuza başvuruda bulunan T.C. kimlik numaralı hakkında Genel
Müdürlüğümüze gönderilen ilgi yazınız incelenmiştir.
/
5682 sayılı Pasaport Kanununun 22’nci maddesi; “Yurt dışına çıkmaları; mahkemelerce yasaklananlara,
memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere (…) pasaport veya seyahat vesikası verilmez…” hükmünde olup; Emniyet Genel Müdürlüğünce alınan 31.07.2022 tarihli Olur ile adı geçenin “genel güvenlik bakımından mahzurlu bulunduğu değerlendirildiğinden 5682 sayılı Pasaport Kanununun 22’nci maddesi kapsamında idari işlem tesis edilmesine” karar verildiğinin bildirilmesi üzerine Genel Müdürlüğümüz tarafından adı geçen hakkında
01.08.2022 tarihinde idari karar işlemi eklendiği ve idari karar kaydının halen devam devam ettiği
anlaşılmıştır.
Başvurucunun idari karar kaydının kaldırılması talebiyle 01.09.2022 tarihinde İstanbul İl Nüfus ve
Vatandaşlık Müdürlüğüne dilekçe ile başvuruda bulunduğu, başvurusunun Genel Müdürlüğümüze gönderilmesi üzerine, 14.09.2022 ve 01.03.2023 tarihli yazılarımızla Emniyet Genel Müdürlüğünden adı geçen hakkında, 5682 sayılı Pasaport Kanununun 22’nci maddesi kapsamında pasaport düzenlenmesinde genel güvenlik bakımından mahzur bulunup bulunmadığının değerlendirilmesi istenilmiş olup, Emniyet
Genel Müdürlüğünden alınacak cevaba göre işlem tesis edilerek, başvurucuya ayrıca bilgi verilecektir.
Ayrıca adı geçene 15.12.2022 tarih ve ve 13.02.2023 tarih ve sayılı yazılarımız ile bilgi verilmiştir.” yönünde açıklamalara yer verilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın;
3.1.“Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74’üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye
Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler .”,
3.2. “Yerleşme ve seyahat hürriyeti” başlıklı 23’üncü maddesinde; “Herkes, yerleşme ve seyahat hürriyetine sahiptir.
Yerleşme hürriyeti, suç işlenmesini önlemek, sosyal ve ekonomik gelişmeyi sağlamak, sağlıklı ve düzenli kentleşmeyi gerçekleştirmek ve kamu mallarını korumak; Seyahat hürriyeti, suç soruşturma ve kovuşturması sebebiyle ve suç işlenmesini önlemek; Amaçlarıyla kanunla sınırlanabilir.
(Değişik fıkra: 7/5/2010-5982/3 md.) Vatandaşın yurt dışına çıkma hürriyeti, ancak suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle hâkim kararına bağlı olarak sınırlanabilir.
Vatandaş sınır dışı edilemez ve yurda girme hakkından yoksun bırakılamaz.”
4. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Kurumun görevi başlıklı 5’inci maddesinin birinci fıkrasında; “ Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikayet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.” ,
4.1. Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına ilişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmeliğinin “Karar verme süresi” başlıklı 36’ncı maddesinde “Kurum, inceleme ve araştırmasını şikâyet tarihinden itibaren en geç altı ay içinde sonuçlandırır.”,
5. 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun;
5.1. “Pasaport veya vesika verilmesi yasak olan haller” başlıklı 22’nci maddesinde, “Yurt dışına çıkmaları; mahkemelerce yasaklananlara, memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere ve terör örgütlerine aidiyeti, iltisakı veya irtibatı belirlenen yurtdışındaki her türlü eğitim, öğretim ve sağlık kuruluşları ile vakıf, dernek veya şirketlerin kurucu ve yöneticisi olduğu veya bu yerlerde çalıştığı İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere (…) pasaport veya seyahat vesikası verilmez. Ancak, yabancı memleketlere gitmeleri mahkemelerce yasaklananlar dışında kalanlara, zaruri hallerde Cumhurbaşkanının onayı ile pasaport veya pasaport yerine geçen seyahat vesikası verilebilir. Bu durumda olanların açık kimlikleri (adı, soyadı, doğum yeri ve tarihi, ana ve baba adı ile nüfusa kayıtlı olduğu yer) ve tahdit sebebi, ilgili daireler tarafından mahallin polis makamlarına bildirilir. İlgili polis makamları da bu bilgileri alır almaz bağlı bulunduğu il emniyet müdürlüğü kanalıyla en seri haberleşme aracıyla yazılı olarak hudut kapısı bulunan emniyet müdürlüklerine, şahsın nüfusa kayıtlı olduğu il emniyet müdürlüğüne ve Emniyet Genel Müdürlüğüne bildirir. Bunların yurt dışına çıkışları engellenir ve kendilerine pasaport veya vesika verilmez, verilmişse geri alınır. …”
hüküm ve açıklamalarına yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ Av. FATMA BENLİ YALÇIN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
6. Kamu Denetçisi tarafından dosya kapsamında yapılan değerlendirme neticesinde, başvuru konusuna ilişkin “Tavsiye Karar Önerisi” Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme
7. Şikayetçi, iş bu Kararın 1 No.lu paragrafında, “I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ” başlıklı bölümünde yer verilen gerekçelere istinaden özetle, hakkında uygulanan pasaport tahdit işleminin sonlandırılmasını talep etmektedir.
8. 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun “Pasaport veya vesika verilmesi yasak olan haller” başlıklı 22’nci maddesinde, “Yurt dışına çıkmaları; mahkemelerce yasaklananlara, memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere ve terör örgütlerine aidiyeti, iltisakı veya irtibatı belirlenen yurtdışındaki her türlü eğitim, öğretim ve sağlık kuruluşları ile vakıf, dernek veya şirketlerin kurucu ve yöneticisi olduğu veya bu yerlerde çalıştığı İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere pasaport veya seyahat vesikası verilmez.”, hükmüne yer verilmiştir.
9. Uyuşmazlık konusu hakkında, Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğü tarafından
Kurumumuza iletilen yazıda özetle, ‘; Emniyet Genel Müdürlüğünce alınan 31.07.2022 tarihli Olur ile adı geçenin “genel güvenlik bakımından mahzurlu bulunduğu değerlendirildiğinden 5682 sayılı Pasaport
Kanununun 22’nci maddesi kapsamında idari işlem tesis edilmesine” karar verildiğinin bildirilmesi üzerine
Genel Müdürlüğümüz tarafından adı geçen hakkında 01.08.2022 tarihinde idari karar işlemi eklendiği ve idari karar kaydının halen devam devam ettiği anlaşılmıştır.
Başvurucunun idari karar kaydının kaldırılması talebiyle 01.09.2022 tarihinde İstanbul İl Nüfus ve
Vatandaşlık Müdürlüğüne dilekçe ile başvuruda bulunduğu, başvurusunun Genel Müdürlüğümüze gönderilmesi üzerine, 14.09.2022 ve 01.03.2023 tarihli yazılarımızla Emniyet Genel Müdürlüğünden adı geçen hakkında, 5682 sayılı Pasaport Kanununun 22’nci maddesi kapsamında pasaport düzenlenmesinde
/
genel güvenlik bakımından mahzur bulunup bulunmadığının değerlendirilmesi istenilmiş olup, Emniyet
Genel Müdürlüğünden alınacak cevaba göre işlem tesis edilerek, başvurucuya ayrıca bilgi verilecektir.” yönünde açıklamada bulunulduğu tespit edilmiştir.
10. İdareye tanınan yetkiler bağlı yetki ve takdir yetkisi olmak üzere iki grupta toplanır. İdareye belli bir davranışta bulunurken ya da belli bir görevi yerine getirirken az ya da çok bir hareket serbestisi tanınmış ise “takdir yetkisi”nden söz edilir. İdarenin kamu hizmetlerini nasıl yerine getireceğini, alacağı kararların içeriğini yasalarla önceden saptama olanağı yoktur. İdareye belli konularda takdir yetkisi tanımak, görevlerinin niteliği yönünden zorunludur. Yasa koyucu, idarenin görev ve yetkilerini belirlerken idareyi, bazı yetkileri kullanıp kullanmamada, bu yetkilerin kullanılmasının gereklerini saptamada az ya da çok serbest bırakabilir. Bu gibi durumlarda takdir yetkisinden söz edilir. İdare kendisine tanınan bu yetkiyi, yasaların gösterdiği sınırlar içinde ve kamu yararı için kullanmak zorundadır. İdare takdir yetkisini kullanırken; yasanın koyduğu sınırlar içinde kalmalı, eşitlik ilkesine önem vermeli, kamu yararını gözetmeli, hizmetin gereklerini göz önüne almalı, gerekçe göstermeli ve eğer yasalar özel koşullar öngörmüş ise bunlara da uymalıdır.
11. Bu noktada yürüttüğü hizmetler nedeniyle idareye tanınmış olan bir takım yasal ayrıcalık ve üstünlükler idari hizmetlerin çeşitliliğine bağlı olarak, idareye belirli sınırlar içinde hareket etme özgürlüğü tanıyarak, hizmetin en etkin biçimde yapılması, kamu yararının en üst düzeyde gerçekleştirilmesini amaçlamaktadır. İdareye yasalarla tanınan bu ayrıcalık ve üstünlükler, yine aynı yasalar tarafından hukuka uygun olup olmamaları açısından denetlemeye tabi tutulmak zorundadırlar. Bir yandan bireysel hak ve özgürlüklerin korunması diğer yandan kamu hizmetinin yürütülmesi gerekliliği, her iki amaç arasında dengeli bir uyumun sağlanması zorunluluğunu ortaya koymaktadır. (Kadir KORKMAZ, “Takdir Yetkisinin Disiplin Hukukunda Kullanımı ve Yargısal Denetimi”, Gazi Üniversitesi Hukuk
Fakültesi Dergisi, C.XIII,S.1-2,s.241-243,2009)
12. Nitekim Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinin 11/05/1980 tarihinde kabul edilen İdari Takdir
Yetkisinin Kullanılmasına İlişkin R(80)2 Sayılı Tavsiye Kararına Ek Takdir Yetkisinin Kullanılmasında
Uygulanacak Temel İlkeler bölümünde, “Takdir yetkisini kullanan bir idari makam; (1) Yetkinin veriliş amacından başka amaç güdemez. (2) Yalnızca olaya ilişkin öğeleri hesaba katarak nesnelliğe ve tarafsızlığa uyar. (3) Hakkaniyete uymayan ayırımcılığı önleyerek yasa önünde eşitlik ilkesini gözetir. (4)
İşlemin amacıyla, kişilerin hakları, özgürlükleri veya menfaatleri üzerindeki olumsuz etkileri arasında uygun bir denge sağlar.” ifadelerine yer verilmiştir.
13. Yargı kararlarında da takdir yetkisi ve kamu yararı birlikte ele alınmış ve mutlak olmadığı vurgulanmıştır. Danıştay 8’inci Dairesinin 27/01/2010 tarihli ve E.2010/2, K.2010/2 sayılı Kararında; “İdarelerin idari işlemi tesis ederken, eylemde bulunurken yararlandığı serbestiye takdir yetkisi denilir.
Takdir yetkisi idareye bırakılan belli ölçüde karar alma özgürlüğüdür. Hukuken kabul edilebilir koşulların oluşumu halinde tanınmış bir serbestidir. Keyfi bir hareket olmayıp ancak hukuka uygun olarak kullanılabilir. Hukuk Devleti olmanın gereği, idarenin takdir yetkisine dayalı olarak tesis ettikleri bireysel ya da düzenleyici işlemlerin hukuken geçerli ve objektif bir sebebe dayanmasıdır. Takdir yetkisine dayanan işlemlerin hukukun belirlediği sınırların ve eşitlik kuralı gözetilerek kamu yararına ve hizmetin gereklerine uygun şekilde, objektif makul ve geçerli gerekçelere dayalı olarak tesis edilmesi gerekir.” şeklinde belirtilmiştir.
14. Bu kapsamda idarenin cevabi yazısında yer verdiği “…Başvurucunun idari karar kaydının kaldırılması talebiyle 01.09.2022 tarihinde İstanbul İl Nüfus ve Vatandaşlık Müdürlüğüne dilekçe ile başvuruda bulunduğu, başvurusunun Genel Müdürlüğümüze gönderilmesi üzerine, 14.09.2022 ve 01.03.2023 tarihli
yazılarımızla Emniyet Genel Müdürlüğünden adı geçen hakkında, 5682 sayılı Pasaport Kanununun 22’nci maddesi kapsamında pasaport düzenlenmesinde genel güvenlik bakımından mahzur bulunup bulunmadığının değerlendirilmesi istenilmiş olup, Emniyet Genel Müdürlüğünden alınacak cevaba göre işlem tesis edilerek, başvurucuya ayrıca bilgi verilecektir.” yönündeki açıklaması dikkate alındığında, idarenin başvuru konusu talep hakkında henüz kesin ve yürütülebilir bir işlem tesis etmediği, bununla birlikte söz konusu işlemin ne zaman sonuçlandırılacağı konusunda herhangi bir süre öngörülmediği tespit edilmiştir. Anayasa’nın 2 nci maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri
“belirlilik”tir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması gerekmektedir.
Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (Anayasa Mahkemesi’nin 18/01/2018 tarihli ve E.2017/129, K.2018/6 sayılı
Kararı). Dolayısıyla hukuk güvenliğinin sağlanması açısından idari süreçler hakkında belli bir süre öngörülmesi ve idari işlemlerin belirlenen süre zarfında tamamlanması gerektiği değerlendirilmiştir.
15. Yukarıda açıklanan hususlar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde, 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun 22’nci maddesinde İçişleri Bakanlığı’nca yurtdışına çıkmaları genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu tespit edilenlere pasaport veya seyahat vesikası verilmeyeceği hükme bağlanmış olup, idarenin cevabi yazısında yer verdiği açıklamalar ve konuyla ilgili tesis edilen idari işlem tarihleri birlikte dikkate alındığında, şikayetçinin ‘hakkında uygulanan pasaport tahdit işleminin sonlandırılması’ yönündeki talebi hakkında idare tarafında yürütülen iş ve işlemlerin, hukuk güvenliği ve hukuki belirlilik ilkeleri kapsamında makul süre içerisinde tamamlaması ve başvuru sahibine bilgi verilmesi gerektiği, sonuç ve kanaatine varılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
16. İyi yönetim ilkelerine, 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu
Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiştir. Söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmeler neticesinde; ilgili idareden istenilen bilgi ve belgelerin makul sürede karar verme ve kararların gerekçeli olması ilkelerine uygun şekilde Kurumumuza gönderildiği tespit edilmiştir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
17. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu
Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup idarenin işlem veya eylemine karşı Ankara İdare Mahkemesinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
İlgili mevzuat hükümleri, yukarıda yer verilen açıklamalar ve dosya kapsamına göre,
Uyuşmazlık konusu ve buna bağlı talep hakkında idare tarafında yürütülen iş ve işlemlerin, hukuk güvenliği ve hukuki belirlilik ilkeleri kapsamında tamamlanarak başvuru sahibine bilgi verilmesi için NÜFUS VE
VATANDAŞLIK İŞLERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ’NE TAVSİYEDE BULUNULMASINA
Kararın Başvurana ve Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğü’ne tebliğine,
6328 sayılı Kanunun 20 inci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel
Müdürlüğü’nce bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi