|
ÖZET: Başvuru, pasaport tahdidinin kaldırılması talebine ilişkindir. Şikayetçi, hakkında devam eden bir adli soruşturma nedeniyle Ankara İl Nüfus ve Vatandaşlık Müdürlüğü tarafından herhangi bir mahkeme kararı olmaksızın idari tahdit uygulandığını belirtmiş, soruşturmanın sona ermesine rağmen bu tahdidin kaldırılmadığını ifade etmiştir. Başvuru, 8 Ekim 2024 tarihinde yapılmış ve Kamu Denetçiliği Kurumu, Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğü’nden bilgi talep etmiştir.
Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğü, 25 Ekim 2024 tarihli yazısında, şikayetçinin genel güvenlik açısından mahzurlu bulunduğunu ve bu nedenle idari tahdit kararının devam ettiğini bildirmiştir. Emniyet Genel Müdürlüğü’nden alınan yazılar, başvuranın yurtdışına çıkmasının güvenlik açısından sakıncalı olduğunu belirtmektedir. Kamu Denetçiliği Kurumu, başvurunun incelenmesi sonucunda, idarenin tahdit kararını somut bilgi ve belgelere dayandırması gerektiğine dair bir tavsiye kararı hazırlamıştır. Sonuç olarak, Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğü’ne, idari tahdit kararının gerekçelerinin daha somut verilere dayanması gerektiği yönünde tavsiyede bulunulmuştur. Bu karar, başvuranın hak arama özgürlüğünü koruma amacını taşımaktadır. İdarenin, bu tavsiye kararına uygun hareket etmesi beklenmektedir. |
T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU
(OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2024/13213-S.24.19897
BAŞVURU NO : 2024/12425
KARAR TARİHİ : 29.11.2024
TAVSİYE KARARI ,TCKN:
BAŞVURUYA KONU İDARE : NÜFUS VE VATANDAŞLIK İŞLERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ
BAŞVURUNUN KONUSU : Pasaport tahdidinin kaldırılması talebi hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ : 08.10.2024
1. Şikayetçi Kurumumuza yapılan başvurusunda dilekçesinde özetle; hakkında adli soruşturma olduğu için Ankara İl Nüfus ve Vatandaşlık müdürlüğünce herhangi bir mahkeme kararı olmadan resen idari tahdit konulduğunu, soruşturmanın bitmesine rağmen idari tahdit kararının kaldırılmadığını ifade ve iddia ederek idari tahdit kararının kaldırılmasını talep etmektedir.
II. İDARELERİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Kurumumuzca, 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Bilgi ve belge istenmesi” başlıklı 18’inci maddesi hükmü uyarınca, 15/10/2024 tarihli ve S. sayılı yazı ile Nüfus ve Vatandaşlık
İşleri Genel Müdürlüğünden bilgi-belge talebinde bulunulmuştur.
2.1. Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğünün 25/10/2024 tarihli ve sayılı cevabi yazısında özetle, 24/10/2024 tarih ve saat 15:41 itibari ile sistem üzerinden yapılan incelemede; Emniyet
Genel Müdürlüğünce alınan 01/09/2022 tarihli Bakanlık Olur’u(Ek-1)ile adı geçenin anılan kanun hükmü kapsamında genel güvenlik bakımından mahzurlu bulunduğu ve idari işlem tesis edilmesine karar verildiğinin Genel Müdürlüğe bildirilmesi üzerine, 01/09/2022 tarihinde idari karar işlemi tesis edildiği ve bu kaydın halen devam ettiği, başvurucunun idari karar kaydının kaldırılması talebiyle 22/04/2024 tarihinde
Ankara İl Nüfus ve Vatandaşlık Müdürlüğüne başvuruda bulunması üzerine 02/05/2024 tarih yazı ile onay makamı olan Emniyet Genel Müdürlüğünden genel güvenlik bakımından mahzurlu bulunup bulunmadığının değerlendirilmesinin istenildiği, bu kapsamda Emniyet Genel Müdürlüğünden alınan 05/09/2024 tarihli cevabi yazıda(Ek-2) davacı hakkında “5682 sayılı Pasaport Kanununun 22 ‘ nci maddesi gereğince pasaportunda bulunan idari tedbir kararının devam etmesi gerektiği”nin bildirildiği ve ayrıca başvuru dilekçesine 11/09/2024 tarih ve sayılı yazı ile bilgi verildiği açıklamalarına yer verilmiştir.
/
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın;
3.1.“Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74’üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye
Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler .”,
3.2. “Yerleşme ve seyahat hürriyeti” başlıklı 23’üncü maddesinde; “Herkes, yerleşme ve seyahat hürriyetine sahiptir.
Yerleşme hürriyeti, suç işlenmesini önlemek, sosyal ve ekonomik gelişmeyi sağlamak, sağlıklı ve düzenli kentleşmeyi gerçekleştirmek ve kamu mallarını korumak; Seyahat hürriyeti, suç soruşturma ve kovuşturması sebebiyle ve suç işlenmesini önlemek; Amaçlarıyla kanunla sınırlanabilir.
(Değişik fıkra: 7/5/2010-5982/3 md.) Vatandaşın yurt dışına çıkma hürriyeti, ancak suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle hâkim kararına bağlı olarak sınırlanabilir.
Vatandaş sınır dışı edilemez ve yurda girme hakkından yoksun bırakılamaz.”
4. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun görevi” başlıklı 5’inci maddesinin birinci fıkrasında; “ Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikayet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.” ,
4.1. Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına ilişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmeliğinin “Karar verme süresi” başlıklı 36’ncı maddesinde “Kurum, inceleme ve araştırmasını şikâyet tarihinden itibaren en geç altı ay içinde sonuçlandırır.”,
5. 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun, “Pasaport veya vesika verilmesi yasak olan haller” başlıklı 22’nci maddesinde, “Yurt dışına çıkmaları; mahkemelerce yasaklananlara, memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere ve terör örgütlerine aidiyeti, iltisakı veya irtibatı belirlenen yurtdışındaki her türlü eğitim, öğretim ve sağlık kuruluşları ile vakıf, dernek veya şirketlerin kurucu ve yöneticisi olduğu veya bu yerlerde çalıştığı İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere (…) pasaport veya seyahat vesikası verilmez. Ancak, yabancı memleketlere gitmeleri mahkemelerce yasaklananlar dışında kalanlara, zaruri hallerde Cumhurbaşkanının onayı ile pasaport veya pasaport yerine geçen seyahat vesikası verilebilir.
Bu durumda olanların açık kimlikleri (adı, soyadı, doğum yeri ve tarihi, ana ve baba adı ile nüfusa kayıtlı olduğu yer) ve tahdit sebebi, ilgili daireler tarafından mahallin polis makamlarına bildirilir.
İlgili polis makamları da bu bilgileri alır almaz bağlı bulunduğu il emniyet müdürlüğü kanalıyla en seri haberleşme aracıyla yazılı olarak hudut kapısı bulunan emniyet müdürlüklerine, şahsın nüfusa kayıtlı olduğu il emniyet müdürlüğüne ve Emniyet Genel Müdürlüğüne bildirir.
/
Bunların yurt dışına çıkışları engellenir ve kendilerine pasaport veya vesika verilmez, verilmişse geri alınır.
…”
hüküm ve açıklamalarına yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ FATMA BENLİ YALÇIN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
6. Kamu Denetçisi tarafından dosya kapsamında yapılan değerlendirme neticesinde, başvuru konusuna ilişkin hazırlanan “Tavsiye Karar Önerisi” Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme
7. Başvuran, işbu kararın 1 numaralı paragrafında, “I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ” başlıklı bölümünde yer verildiği şekilde özetle, hakkında adli soruşturma olduğu için Ankara İl Nüfus ve
Vatandaşlık müdürlüğünce herhangi bir mahkeme kararı olmadan resen idari tahdit konulduğunu, soruşturmanın bitmesine rağmen idari tahdit kararının kaldırılmadığını ifade ve iddia ederek pasaportu üzerindeki tahdidin kaldırılmasını talep etmektedir.
8. 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun “Pasaport veya vesika verilmesi yasak olan haller” başlıklı 22’nci maddesinde, “Yurt dışına çıkmaları; mahkemelerce yasaklananlara, memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere ve terör örgütlerine aidiyeti, iltisakı veya irtibatı belirlenen yurtdışındaki her türlü eğitim, öğretim ve sağlık kuruluşları ile vakıf, dernek veya şirketlerin kurucu ve yöneticisi olduğu veya bu yerlerde çalıştığı İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere pasaport veya seyahat vesikası verilmez.”, hükmüne yer verilmiştir.
9. Uyuşmazlık konusu hakkında, Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğü tarafından
Kurumumuza iletilen cevabi yazıda özetle, 24/10/2024 tarih ve saat 15:41 itibari ile sistem üzerinden yapılan incelemede; Emniyet Genel Müdürlüğünce alınan 01/09/2022 tarihli Bakanlık Olur’u(Ek-1) ile adı geçenin anılan kanun hükmü kapsamında genel güvenlik bakımından mahzurlu bulunduğu ve idari işlem tesis edilmesine karar verildiğinin Genel Müdürlüğe bildirilmesi üzerine, 01/09/2022 tarihinde idari karar işlemi tesis edildiği ve bu kaydın halen devam ettiği, başvurucunun idari karar kaydının kaldırılması talebiyle 22/04/2024 tarihinde Ankara İl Nüfus ve Vatandaşlık Müdürlüğüne başvuruda bulunması üzerine 02/05/2024 tarih yazı ile onay makamı olan Emniyet Genel Müdürlüğünden genel güvenlik bakımından mahzurlu bulunup bulunmadığının değerlendirilmesinin istenildiği, bu kapsamda Emniyet Genel
Müdürlüğünden alınan 05/09/2024 tarihli cevabi yazıda(Ek-2) davacı hakkında “5682 sayılı Pasaport
Kanununun 22 ‘ nci maddesi gereğince pasaportunda bulunan idari tedbir kararının devam etmesi gerektiği”nin bildirildiği ve ayrıca başvuru dilekçesine 11/09/2024 tarih ve sayılı yazı ile bilgi verildiği yönünde açıklamada bulunulduğu tespit edilmiştir.
/
10. İdareye tanınan yetkiler bağlı yetki ve takdir yetkisi olmak üzere iki grupta toplanır. İdareye belli bir davranışta bulunurken ya da belli bir görevi yerine getirirken az ya da çok bir hareket serbestisi tanınmış ise “takdir yetkisi”nden söz edilir. İdarenin kamu hizmetlerini nasıl yerine getireceğini, alacağı kararların içeriğini yasalarla önceden saptama olanağı yoktur. İdareye belli konularda takdir yetkisi tanımak, görevlerinin niteliği yönünden zorunludur. Yasa koyucu, idarenin görev ve yetkilerini belirlerken idareyi, bazı yetkileri kullanıp kullanmamada, bu yetkilerin kullanılmasının gereklerini saptamada az ya da çok serbest bırakabilir. Bu gibi durumlarda takdir yetkisinden söz edilir. İdare kendisine tanınan bu yetkiyi, yasaların gösterdiği sınırlar içinde ve kamu yararı için kullanmak zorundadır. İdareye belli konularda takdir yetkisinin tanınması, idarenin “keyfi” olarak hareket edebileceği anlamına gelmez.
İdare takdir yetkisini kullanırken; yasanın koyduğu sınırlar içinde kalmalı, eşitlik ilkesine önem vermeli, kamu yararını gözetmeli, hizmetin gereklerini göz önüne almalı, gerekçe göstermeli ve eğer yasalar özel koşullar öngörmüş ise bunlara da uymalıdır.
11. Bu noktada yürüttüğü hizmetler nedeniyle idareye tanınmış olan bir takım yasal ayrıcalık ve üstünlükler, keyfi bir idari yönetimi amaçlamamakta, idari hizmetlerin çeşitliliğine bağlı olarak, idareye belirli sınırlar içinde hareket etme özgürlüğü tanıyarak, hizmetin en etkin biçimde yapılması, kamu yararının en üst düzeyde gerçekleştirilmesini amaçlamaktadır. İdareye yasalarla tanınan bu ayrıcalık ve üstünlükler, yine aynı yasalar tarafından hukuka uygun olup olmamaları açısından denetlemeye tabi tutulmak zorundadırlar. Bir yandan bireysel hak ve özgürlüklerin korunması diğer yandan kamu hizmetinin yürütülmesi gerekliliği, her iki amaç arasında dengeli bir uyumun sağlanması zorunluluğunu ortaya koymaktadır. (Kadir KORKMAZ, “Takdir Yetkisinin Disiplin Hukukunda
Kullanımı ve Yargısal Denetimi”, Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C.XIII,S.1-2,s.241243,2009)
12. Nitekim Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinin 11/05/1980 tarihinde kabul edilen İdari Takdir
Yetkisinin Kullanılmasına İlişkin R(80)2 Sayılı Tavsiye Kararına Ek Takdir Yetkisinin Kullanılmasında
Uygulanacak Temel İlkeler bölümünde, “Takdir yetkisini kullanan bir idari makam; (1) Yetkinin veriliş amacından başka amaç güdemez. (2) Yalnızca olaya ilişkin öğeleri hesaba katarak nesnelliğe ve tarafsızlığa uyar. (3) Hakkaniyete uymayan ayırımcılığı önleyerek yasa önünde eşitlik ilkesini gözetir. (4)
İşlemin amacıyla, kişilerin hakları, özgürlükleri veya menfaatleri üzerindeki olumsuz etkileri arasında uygun bir denge sağlar.” ifadelerine yer verilmiştir.
13. Yargı kararlarında da takdir yetkisi ve kamu yararı birlikte ele alınmış ve mutlak olmadığı vurgulanmıştır. Danıştay 8’inci Dairesinin 27/01/2010 tarihli ve E.2010/2, K.2010/2 sayılı Kararında; “İdarelerin idari işlemi tesis ederken, eylemde bulunurken yararlandığı serbestiye takdir yetkisi denilir.
Takdir yetkisi idareye bırakılan belli ölçüde karar alma özgürlüğüdür. Hukuken kabul edilebilir koşulların oluşumu halinde tanınmış bir serbestidir. Keyfi bir hareket olmayıp ancak hukuka uygun olarak kullanılabilir. Hukuk Devleti olmanın gereği, idarenin takdir yetkisine dayalı olarak tesis ettikleri bireysel ya da düzenleyici işlemlerin hukuken geçerli ve objektif bir sebebe dayanmasıdır. Takdir yetkisine dayanan işlemlerin hukukun belirlediği sınırların ve eşitlik kuralı gözetilerek kamu yararına ve hizmetin gereklerine uygun şekilde, objektif makul ve geçerli gerekçelere dayalı olarak tesis edilmesi gerekir.” şeklinde belirtilmiştir.
14. 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun 22’nci maddesinde İçişleri Bakanlığınca yurtdışına çıkmaları genel güvenlik bakımından sakıncalı bulunduğu tespit edilenlere pasaport veya seyahat vesikası verilmeyeceği hükme bağlanmıştır. Bu hükümle idarenin takdir yetkisinin, ancak kişilerin yurtdışına çıkmasında hangi nedenlerle ve genel güvenlik bakımından ne gibi sakıncalar bulunduğunun açıkça tespiti halinde kullanılabilecektir. Ancak idareden alınan cevabi yazıların tetkikinden; “Emniyet Genel
Müdürlüğünden alınan cevabi yazıda davacı hakkında ‘5682 sayılı Pasaport Kanununun 22’nci maddesi gereğince pasaportunda bulunan idari tedbir kararının devam etmesi gerektiği’ bildirilmiştir.” açıklaması dışında, şikayetçinin yurtdışına çıkmasında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğuna ilişkin başkaca bir tespite yer verilmediği hususu dikkate alındığında, şikayetçinin pasaportu üzerindeki idari tedbir kararıyla yurtdışına çıkma hürriyetinin sınırlanmasına ilişkin şikayet konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
15. Yukarıda açıklanan hususlar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde, şikayetçi hakkında tesis edilen pasaport tahdidinin kaldırılması talebinin reddine dair idari işlemin, yürürlükte olan 5682 sayılı Kanun’un 22’nci maddesinin birinci fıkrası kapsamında İdareye tanınan geniş takdir yetkisine istinaden tesis edildiği anlaşılmakla birlikte, idarenin şikayete konu işleminde takdir yetkisini kullanırken sebep unsurunun somut bilgi ve belgelere dayandırması gerektiği sonuç ve kanaatine varılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
16. İyi yönetim ilkelerine, 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu
Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6’ncı maddesinde yer verilmiştir. Söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmeler neticesinde; ilgili idarelerden istenilen bilgi ve belgelerin makul sürede karar verme ilkesine uygun şekilde Kurumumuza gönderildiği tespit edilmiştir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
17. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun 21’inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu
Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup Ankara İdare
Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
İlgili mevzuat hükümleri, yukarıda yer verilen açıklamalar ve dosya kapsamına göre, ŞİKAYETİN
KABULÜNE;
5682 sayılı Kanun’un 22’nci maddesinin birinci fıkrası kapsamında İdareye tanınan geniş takdir yetkisine
istinaden tesis edilen şikâyete konu idari işlemin sebep unsurunun, somut bilgi ve belgelere dayandırılması
gerektiği cihetiyle NÜFUS ve VATANDAŞLIK İŞLERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜNE TAVSİYEDE
BULUNULMASINA,
Kararın BAŞVURANA ve NÜFUS ve VATANDAŞLIK İŞLERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜNE tebliğine,
6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, idare
tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi
/