|
ÖZET: Başvuru, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı ve İstanbul Valiliği’ne yönelik turist taşımacılığı faaliyetleriyle ilgilidir. Şikayetçi, D2 yetki belgesi ve güzergah kullanım izni ile tarifesiz yolcu taşımacılığı yaparken, İstanbul Valiliği tarafından “seyahat acentesi işletme belgesiz tur faaliyetinde bulunmak” gerekçesiyle idari para cezasına çarptırıldığını iddia etmektedir. Şikayetçi, bu durumun hukuka aykırı olduğunu, denetim yetkisinin Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı’nda olduğunu ve aynı kabahat için birden fazla ceza uygulanamayacağını talep etmektedir.
Kültür ve Turizm Bakanlığı, turizm sektörünün önemine vurgu yaparak, seyahat acentalığı faaliyetlerinin mevzuata uygun olarak yürütülmesi gerektiğini belirtmiştir. Bakanlık, belgesiz faaliyetlerin önlenmesi için denetimlerin yapılması gerektiğini ifade ederken, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı da karayolu taşımacılığına ilişkin düzenlemeleri hatırlatmıştır. İstanbul Valiliği ise, yapılan denetimlerde belgelerin ibraz edilmemesi durumunda ceza uygulandığını açıklamıştır. Sonuç olarak, Kamu Denetçiliği Kurumu, başvurunun kısmen kabulü ve kısmen reddine karar vermiştir. İlgili bakanlıkların mevzuat tanımlamalarını netleştirerek ortak çalışmalar yapması gerektiği önerilmiştir. Bu süreçte, denetimlerin hukuka uygunluğu ve belirsizliklerin giderilmesi önem arz etmektedir. |
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2020/4412-S.20.7005
BAŞVURU NO : 2019/16622
KARAR TARİHİ : 20/03/2020
KISMEN TAVSİYE KISMEN RET KARARI
BAŞVURUYA KONU İDARE : KÜLTÜR VE TURİZM BAKANLIĞI
ULAŞTIRMA VE ALTYAPI BAKANLIĞI
İSTANBUL VALİLİĞİ
BAŞVURUNUN KONUSU : Turist taşımacılığı faaliyetleri hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ : 23/09/2019
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Şikayetçi; “Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı’ndan alınmış D2 yetki belgesi ve İstanbul
Büyükşehir Belediyesi’nden alınmış güzergah kullanım izin belgesi çerçevesinde tarifesiz yolcu taşımacılığı yaptığı esnada İstanbul Valiliği ekiplerince “Seyahat acentesi işletme belgesiz tur faaliyetinde bulunmak” ve “Bakanlıktan belge almaksızın rehberlik faaliyetinde bulunmak” kabahati çerçevesinde idari para cezasına çarptırıldığını ancak İl Kültür ve Turizm Müdürlüğü ekiplerinin denetim yetkilerinin olmadığını, ayrıca turizm işi değil taşımacılık işi yapması nedeniyle denetim yetkisinin Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı’nda olduğunu, seyahat acentesi, seyahat acenteliği faaliyetleri ve transfer kelimelerinin Kanundaki tanımlarından da anlaşılacağı üzere taşımacılık faaliyetinin turizm faaliyeti sayılamayacağını, denetim esnasında Valilik Kararının taraflarına gösterilmediğini ayrıca taşımacılık esnasında yer ve zamana göre aynı kabahate; Karayolları Trafik Kanunu çerçevesinde ayrı ceza, Seyahat
Acenteleri ve Seyahat Acenteleri Birliği Kanunu çerçevesinde ayrı ceza, Karayolları Taşıma
Kanunu çerçevesinde ayrı ceza yazılarak bir kabahate 3 ayrı kanun ve ceza hükmünün uygulandığını iddia ederek, iddia edilen yetki gaspının durdurulmasını, kesilen cezaların iptalini, aynı kabahate farklı cezaların uygulanmamasını ve cezaların araç sahibine kesilmemesini” talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Şikayet başvurusuyla ilgili olarak; 30/10/2019 tarihli ve sayılı yazıyla; Kültür ve
Turizm Bakanlığı, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı ile İstanbul Valiliği’nden bilgi ve belge talebinde bulunulmuştur. Bu çerçevede; Kültür ve Turizm Bakanlığının 12/11/2019 tarihli ve sayılı, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının 12/11/2019 tarihli ve sayılı, İstanbul
Valiliğinin 20/11/2019 tarihli ve sayılı cevabi yazıları Kurumumuza ulaşmıştır.
2.1. Kültür ve Turizm Bakanlığı cevabi yazılarında özetle; “Bilindiği üzere turizm sektörü, ülkemizde son yıllarda hızla büyüyen ve gelişen, oluşturduğu istihdam ve cari açığı azaltıcı etkileri başta olmak üzere, ülke ekonomisine çok önemli katkılar sağlayan ve önümüzdeki dönemde de bu büyüme ve gelişme potansiyeline bağlı olarak ekonomiye sağlayacağı katkının artarak devam etmesi öngörülen çok önemli bir sektör konumundadır.
Bu bağlamda, turizm sektörünün ülkemiz açısından bu önemi, sektörün temel yapı taşlarından biri olan seyahat acentalığı faaliyetlerini de önemli hale getirdiği gibi, aynı zamanda bu faaliyetlerin mesleki anlamda da cazip hale gelmesine vesile olduğundan, son dönemde seyahat acentası işletme belgesi almak için Bakanlığımıza iletilen taleplerde önemli artışlar yaşanmıştır.
Ancak, seyahat acentacılığı mesleğine olan bu olumlu ilgi bir takım sorunları da beraberinde getirmiş ve işletme belgesi sahibi olmadan seyahat acentacılığı faaliyeti gösteren kişi ve kuruluşların sayısında hızlı bir artış olmuştur.
Dünya turizmindeki pazar payımızın artırılması, planlanmış hedeflere ulaşılması ve turizm gelirlerindeki artışın kalıcı olabilmesi için; ülkemiz turizmine zarar verecek eylemlerden kaçınılması, ortaya çıkabilecek olumsuzlukların önlenmesi için gerekli tedbirlerin alınması ile yaşanan olumsuzluklar karşısında sorumlulukların layıkıyla yerine getirilmesinde herkese büyük görevler düşmektedir.
Bu nedenle, Bakanlığımız tarafından, bir taraftan Bakanlığımızdan işletme belgesi almış seyahat acentalarının faaliyetlerinin mevzuata uygunluğu denetlenirken, bir taraftan da haksız rekabete neden olan ve kayıt dışı ekonomi oluşturan belgesiz seyahat acentalığı faaliyetlerinin önlenmesi için gerekli denetimlerin yapılması ve diğer önlemlerin alınması gerekmektedir.
1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanununun 1 inci maddesinde;
Seyahat acentası: Kâr amacı ile turistlere turizm ile ilgili bilgiler vermeye, paket turları ve turları oluşturmaya, turizm amaçlı konaklama, ulaştırma, gezi spor ve eğlence hizmetlerini görmeye yetkili olan, oluşturduğu ürünü kendi veya diğer seyahat acentaları vasıtası ile pazarlayabilen ticarî kuruluşu,
Tur: Türkiye’nin tarihi, doğal, kültürel, turistik değerlerinden en az birini tanıtma ve ulaştırmayı birlikte kapsayan, bu hizmetlerin dahil olduğu tek bir fiyatla satılan veya satış taahhüdü yapılan ve hizmeti yirmi dört saatten kısa bir süreyi kapsayan ticarî faaliyeti,
Seyahat Acentaları Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinde;
Turist: Seyahat acentası ürününden bizzat yararlanan kişiyi,
Transfer: Turistin; düzenlenen paket tur veya turun başlangıç noktasına kadar, herhangi bir safhasında veya sonunda, sınır giriş ve çıkış kapıları, marinalar, şehirlerarası veya uluslararası ulaşım hizmetlerinin sunulduğu otogar, gar, liman, havalimanı gibi yerlerden konaklama yapacağı tesise veya tesisten bu ulaşım hizmetlerinin sunulduğu yerlere veya programın başladığı yerleşim yerinden konaklama tesisine veya programın bitiminde, tesisten yerleşim yerine bir araçla bir tarifeye bağlı kalmaksızın seyahat acentası tarafından verilen ulaşım hizmetini,
İfade eder şeklinde tanımlanmıştır.
Yine, Seyahat Acentaları Yönetmeliğinin 5 inci maddesinde “transfer” sadece seyahat acentalarınca yapılacak münhasır hizmetler arasında sayılmıştır. Ancak, bu münhasırlık durumu, taşıma aracında bulunanların bireysel olarak taşımacı ile taşıma sözleşmesine taraf olmadığı, seyahat acentaları tarafından münhasıran yapılan tur ve/veya paket tur kapsamındaki taşımacılık hizmetleridir. Seyahat acentaları bu hizmeti, D2 Yetki Belgesine de sahip olmak suretiyle veya D2 Yetki Belgesi sahibi olan taşımacılık firmasından hizmet satın almak suretiyle yapabilirler.
Ayrıca, yurt dışındaki tur operatörünün ve/veya seyahat acentasının ulaşım ve konaklamayı içeren tur ve/veya paket turuna ilişkin ülkemizdeki ulaşım hizmetlerinin (hava alanı, gar, otogar, liman gidiş-geliş) Bakanlığımızdan belgeli seyahat acentaları tarafından yapılması zorunludur.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinden de açıkça anlaşılacağı üzere; ülkemizde seyahat acentalığı faaliyeti gösterebilmek için Bakanlığımızdan seyahat acentası işletme belgesi alınması zorunlu olup seyahat acentalarına münhasır hizmetlerden herhangi birisinin seyahat acentası olmayan kişi ve kuruluşlar tarafından yapılması veya satış taahhüdünde bulunulması ise yasaklanmıştır. Bu yasağa uymayanlar hakkında yine aynı Kanunun 29 ve 30 uncu maddeleri kapsamında mülki amirliklerce cezai işlemler uygulanmaktadır.
Bu kapsamda, Bakanlığımızın 4/3/2015 tarihli ve 2015/02 no.lu Genelgesinde de belirtildiği üzere; 1618 sayılı Kanun ve Seyahat Acentaları Yönetmeliğinde tanımlanan tur, paket tur ve transfer kapsamına giren veya münhasır hizmet olarak belirlenen faaliyetlerden herhangi birisinin Bakanlığımızdan seyahat acentası işletme belgesi almaksızın yürütülmesi mümkün değildir. Yine bu Genelge ile; Valilikler (İl Kültür ve Turizm Müdürlükleri) Bakanlık talimatına gerek kalmaksızın 1618 sayılı Kanun ve Seyahat Acentaları Yönetmeliğinin hükümleri kapsamında her zaman denetim yetkilerini kullanabilecek, mevzuata aykırı fiillerin tespiti halinde ise ceza işlemi uygulayabileceklerdir.
Sonuç olarak;
-Türkiye’nin tarihi, doğal, kültürel, turistik değerlerinden en az birini tanıtma ve ulaştırmayı birlikte kapsayan faaliyetlerin Bakanlığımızdan belgeli seyahat acentaları aracılığıyla yapılabileceği, gerçek kişiler ve sivil toplum kuruluşlarınca organize edilen şenlik, doğa yürüyüşü, festival gibi, katılımcılardan kar elde etmek amacına yönelik olmayan etkinliklerden yararlananların ise sadece kendi araçları ile katılım sağlayabileceği, yine bu etkinliklerde ulaşımı sağlamak için araç kiralama hizmeti satın alınacaksa bu hizmetin Bakanlığımızdan belgeli seyahat acentalarından temin edilmesi gerektiği,
-Bakanlığımız mevzuat gereği, seyahat acentaları tarafından münhasıran yapılan tur ve/veya paket tur kapsamındaki taşımacılık hizmetlerinin Bakanlığımızdan belgeli seyahat acentaları tarafından yapılabileceği,
-Bakanlığımız mevzuatı haricinde kalan ulaşım/taşımacılık konularında diğer kurum ve kuruluşların denetim yükümlülüklerinin kendi mevzuatları çerçevesinde devam ettiği ve yine diğer kurumların mevzuatları kapsamında oluşan suçun farklı olması nedeniyle ayrı ayrı idari yaptırım kararının verilebileceği,
-İlgili Valilik Oluru ile görevlendirilen denetim personelinin her bir somut olayı ayrı ayrı inceleyerek ilgili mevzuat hükümleri uyarınca değerlendirmeye tabi tutarak, işletme belgesiz seyahat acentalığı faaliyetinde bulunulduğunun tespiti halinde 1618 sayılı Kanunun 29 ve 30 uncu maddeleri uyarınca işlem tesis etmek için gerekli denetim tutanağının düzenlendiği ve bu tutanağa istinaden de 5326 sayılı Kabahatler Kanunu kapsamında verilen idari para cezasına karşı yine bu Kanunda belirtilen süre içerisinde yetkili ve görevli Sulh Ceza Mahkemesine başvurulması gerektiği,
-İdari para cezaları ve denetim tutanağının ilgili mevzuata uygun olarak düzenlenip düzenlenmediği hususunda Bakanlığımızın inceleme, değerlendirme ve iptal etme yetkisinin bulunmadığı, ayrıca yine 5326 sayılı Kanunun 8 inci maddesinin 2 nci fıkrasında belirtilen
“(2) Temsilci sıfatıyla hareket eden kişinin bu sıfatla bağlantılı olarak işlemiş bulunduğu kabahatten dolayı temsil edilen gerçek kişi hakkında da idarî yaptırım uygulanabilir. Gerçek kişiye ait bir işte çalışan kişinin bu faaliyeti çerçevesinde işlemiş bulunduğu kabahatten dolayı, iş sahibi kişi hakkında da idarî yaptırım uygulanabilir.” hükmüne göre araç sürücüsünün başka bir şahıs veya şirket adına çalıştığını denetim esnasında beyan etmesi halinde idari yaptırım kararın araç sahibine uygulanabildiği,
-Bakanlığımızdan seyahat acentası işletme belgesi alınabilmesi için araç sahibi olma zorunluluğunun bulunmadığı hususlarını bilgilerinize arz ederim.”
2.2. Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı cevabi yazılarında özetle; “Malumları olduğu üzere, Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin;
4 üncü maddesi; ” … ş) Grup yolcu: Önceden planlanmış iş, gezi, toplantı, tören ve benzeri
amaçla bir araya gelen ve bu amaçla gerçekleşecek seyahatin başlangıcından bitimine kadar birlikte hareket eden, taşıttaki şoför ve yardımcı personel haricindeki yolcu topluluğunu, …
ddd) Tarifesiz yolcu taşıma: Önceden bir taşıma hattı ve taşıma güzergahı ile bir zaman ve ücret tarifesi belirlenmeksizin; grup yolcu durumuna göre arızi veya mekik sefer düzenlenerek yapılan düzensiz ve grup yolcu taşımalarını ifade eder. …” hükmüne,
5 inci maddesi; “(1) Bu Yönetmelik kapsamına giren taşımacılık, acentelik, taşıma işleri
komisyonculuğu, taşıma işleri organizatörlüğü, nakliyat ambarı işletmeciliği, kargo işletmeciliği, lojistik işletmeciliği, dağıtım işletmeciliği, terminal işletmeciliği ve benzeri faaliyetlerde bulunacak gerçek ve tüzel kişilerin yapacakları faaliyetlere uygun olan yetki belgesini/belgelerini Bakanlıktan almaları zorunludur.” hükmüne,
6 ncı maddesinin 4 üncü fıkrası; “D türü yetki belgesi: Otobüsle tarifeli veya tarifesiz yurtiçi
yolcu taşımacılığı veya hususi taşımacılık yapacak gerçek ve tüzel kişilere verilir. Taşımanın şekline göre aşağıdaki türlere ayrılır: … b) D2 yetki belgesi: Ticari ve tarifesiz olarak yapacaklara verilir. …” hükmüne,
41 inci maddesinin 3 üncü fıkrası; “14/9/1972 tarihli ve 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve
Seyahat Acentaları Birliği Kanunu ile 5/10/2007 tarihli ve 26664 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Seyahat Acentaları Yönetmeliği hükümlerine göre kurulmuş seyahat acentalığı belgesine sahip olanların, yaptıkları organizasyonlarda verecekleri hizmetlerin kapsamına karayolu taşımacılığını da dahil etmeleri halinde; A1, A2, B1, B2, D1, D2 ve/veya D4 yetki belgesi alarak taşıma yapmaları veya bu taşımaları söz konusu yetki belgesi sahiplerine yaptırmaları şarttır. Bu fıkraya aykırı hareket edenlere, Kanunun 26 ncı maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen miktarda idari para cezası uygulanır.” Hükmüne amirdir.
Diğer taraftan Karayolu Taşıma Kanununun “Ceza Uygulaması” başlıklı 27 nci maddesi; “Bu
Kanunda yazılı idari para cezalarını uygulamaya Ulaştırma Bakanının yetkilendirdiği
Bakanlık personeli, trafik polisi ve zabıtası, trafik polisinin görev alanı dışında kalan yerlerde rütbeli jandarma personeli, sınır kapılarında görev yapan gümrük muhafaza ve gümrük muayene memurları ile bunların amirleri, terminallerde görevli belediye zabıtası yetkilidir.” hükmüne, amir bulunmaktadır.
Ayrıca, Havaalanları ile yerleşim yerleri arasındaki karayoluyla yapılan yolcu taşımalarının esasları Genel Müdürlüğümüz web sitesinde ( www.kugm.gov.tr ) yayımlanan 2018/KDGM-16 nolu Genelgeyle ayrıca düzenlenmiş bulunmaktadır.
Söz konusu Genelgenin 2 nci maddesi; “Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüsle Yapılan
Tarifesiz Kombine Yolcu Taşımaları:
a) Belirli bir zaman tarifesine uymaksızın, uçak kalkış veya varış saatlerine göre, aynı taşıtla, aynı yolcu grubun/grupların herhangi bir noktadan alınarak havalimanına götürülmesi veya havayolu ile gelen yolcu grubunun/gruplarının havalimanından alınarak her hangi bir yerleşim yerine karayoluyla taşınması şeklinde gerçekleştirilecek tarifesiz grup yolcu taşımalarının karayolu kısmı, yurtiçinde taşıma mesafesine bakılmaksızın [B2] veya [D2], uluslararası alanda ise [B2] yetki belgesine sahip taşımacılar tarafından; Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin
40 ncı maddesinin üçüncü fıkrasındaki yükümlülüklerini yerine getirmek suretiyle
gerçekleştirilir.” hükmüne amir bulunmaktadır.
Bu itibarla, 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanunu kapsamında seyahat acentalığı belgesi alanların, yapacakları organizasyonlarda yetki belgeli araçları kullanmaları zorunlu olmakla birlikte, D2 yetki belgeleri ile yapılacak olan yurtiçi tarifesiz grup yolcu taşımacılığı faaliyetlerinde karayolu taşıma mevzuatı kapsamında seyahat acentalığı belgesinin bulunmasına ilişkin herhangi bir zorunluluk bulunmamaktadır.
Ayrıca, karayolu taşıma mevzuatı kapsamında yapılacak denetimlere ve uygulanacak cezai işlemlere yetkili olan kuruluşlara ilişkin hususlar ise Karayolu Taşıma Kanununun 27 nci maddesinde düzenlenmiş bulunmaktadır.”
2.3. İstanbul Valiliği cevabi yazılarında özetle; “03.05.2019 tarihinde Sabiha Gökçen
Havalimanında plakalı adına kayıtlı araca Müdürlüğümüz ve
TÜRSAB denetim personelince yapılan denetim esnasında araçta mısır uyruklu turist grubunun bulunduğu tespit edilmiştir. Araç şoförü ‘tan seyahat acentasına ilişkin evrakları talep edilmiş, sunamaması üzerine denetim tutanağı tanzim edilmiştir.
1618 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi; “Madde 30 – (1) Bakanlıktan belge almaksızın bu
Kanun uyarınca seyahat acentalarının yapabileceği faaliyetlerde bulunanlar hakkında, 29 uncu maddede belirtilen idarî soruşturmadan ayrı olarak, mülki amir tarafından ikibin Türk
Lirasından beşbin Türk Lirasına kadar idarî para cezasına hükmolunur.” gereğince
Valiliğimizce araç ruhsat sahibi adına 10.05.2019 tarih ve sayılı idari Yaptırım Karar tutanağı düzenlenmiştir.
Seyahat Acentaları Yönetmeliğinin “İstenilen bilgi ve belgelerin ibrazı” başlıklı 39 uncu maddesinde; (1) Bu Yönetmelikte sayılan hususlara ilişkin bilgi ve belgelerin, istendiğinde denetimi yapanlara gösterilmesi zorunludur.
“Transfer araçlarında bulundurulacak belgeler” başlıklı 41 inci maddesinde; (1) Seyahat acentasının transfer faaliyetinde aşağıdaki belgelerin transfer elemanında bulunması zorunludur.
a) Seyahat acentası işletme belgesinin TÜRSAB tarafından onaylanmış sureti, b) Transferi yapılan yolcu listesi, c) TÜRSAB araç plakası, ç) Transfer elemanı kimlik kartı, d) Araç, seyahat acentası tarafından kiralanmış ise sözleşme sureti.
bulundurma zorunluluğu vardır. Hükümlerine yer verilmiştir.”
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının;
3.1. “Yabancıların durumu” başlıklı 16 ncı maddesi; “Temel hak ve hürriyetler, yabancılar için, milletlerarası hukuka uygun olarak kanunla sınırlanabilir.”
3.2. “Yerleşme ve seyahat hürriyeti” başlıklı 23 üncü maddesi; “Herkes, yerleşme ve seyahat hürriyetine sahiptir.
Yerleşme hürriyeti, suç işlenmesini önlemek, sosyal ve ekonomik gelişmeyi sağlamak, sağlıklı ve düzenli kentleşmeyi gerçekleştirmek ve kamu mallarını korumak;
Seyahat hürriyeti, suç soruşturma ve kovuşturması sebebiyle ve suç işlenmesini önlemek; Amaçlarıyla kanunla sınırlanabilir.
Vatandaşın yurt dışına çıkma hürriyeti, ancak suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle hâkim kararına bağlı olarak sınırlanabilir.
Vatandaş sınır dışı edilemez ve yurda girme hakkından yoksun bırakılamaz.”
3.3. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkraları; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”
4. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrası; “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”
5. 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanununun;
5.1. “Tanım” başlıklı 1 inci maddesinin (b), (c), (d) ve (e) bentleri; “b) Birlik: Seyahat
Acentaları Birliğini,
c) İşletme belgesi: Bakanlıkça verilen seyahat acentası belgesini,
d) Tur: Türkiye’nin tarihi, doğal, kültürel, turistik değerlerinden en az birini tanıtma ve ulaştırmayı birlikte kapsayan, bu hizmetlerin dahil olduğu tek bir fiyatla satılan veya satış taahhüdü yapılan ve hizmeti yirmidört saatten kısa bir süreyi kapsayan ticarî faaliyeti,
e) Seyahat acentası: Kâr amacı ile turistlere turizm ile ilgili bilgiler vermeye, paket turları ve turları oluşturmaya, turizm amaçlı konaklama, ulaştırma, gezi, spor ve eğlence hizmetlerini görmeye yetkili olan, oluşturduğu ürünü kendi veya diğer seyahat acentaları vasıtası ile pazarlayabilen ticarî kuruluşu ifade eder,”
5.2. “İşletme belgeleri” başlıklı 4 üncü maddesi; “Türkiye’de seyahat acentalığı faaliyeti göstermek için Bakanlıktan işletme belgesi almak zorunludur. İşletme belgesi almak isteyenlerin başvurularına ilişkin usûl ve esaslar yönetmelikle belirlenir. İşletme belgeleri bir işletmeye mahsus olmak üzere tüzel kişilere verilir. İşletme belgeleri devredilemez. Yurt dışında ve/veya yurt içinde yolcu taşımacılığı yapan otobüs işletmelerinin hizmetleri nakliyecilik hizmeti niteliğinde olup, bu Kanun hükümlerine tâbi değildir. Seyahat acentaları, işletme belgesi almak sureti ile seyahat acentalığı faaliyeti yapabilirler. 6762 sayılı Türk
Ticaret Kanunu hükümleri saklıdır.”
5.3. “Denetim” başlıklı 24 üncü maddesi; “Bakanlık, müfettişleri, uzman denetçileri, bölge müdürleri veya Bakanlıkça yetkili kılınacak diğer kişiler vasıtasiyle seyahat acentaları ve
Seyahat Acentaları Birliğini her zaman denetleme yetkisini haizdir. Seyahat Acentaları ve
Seyahat Acentaları Birliği personeli denetim sırasında her türlü bilgiyi vermek ve belgeleri göstermekle yükümlüdürler.”
5.4. “Ceza” başlıklı 30 uncu maddesi; “Bakanlıktan belge almaksızın bu Kanun uyarınca seyahat acentalarının yapabileceği faaliyetlerde bulunanlar hakkında, 29 uncu maddede belirtilen idarî soruşturmadan ayrı olarak, mülki amir tarafından ikibin Türk Lirasından beşbin
Türk Lirasına kadar idarî para cezasına hükmolunur. Bakanlıktan belge almaksızın rehberlik faaliyetinde bulunanlar hakkında, mülki amir tarafından beşyüz Türk Lirasından ikibin Türk
Lirasına kadar idarî para cezasına hükmolunur. Seyahat acentaları ve anlaşmalı rehberlerin müşterilerine verdikleri hizmetler sırasında, müşteri ile yapılan sözleşmede açıkça taahhüt edilen ve verilen hizmetle doğrudan ilgili olanlar hariç olmak üzere ve müşterinin bilgisi dışında, müşterilerin yaptıkları alışveriş veya müşterilerin sözleşmede belirtilenler dışında belli bir işletmeye gönderilmeleri karşılığında herhangi bir menfaat temin etmeleri halinde, seyahat acentalarının ve rehberlerin belgeleri Bakanlıkça iptal edilir ve bunlar beş yıl süreyle seyahat acentacılığı veya rehberlik yapamaz.”
6. 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanununun “Ceza uygulamaları” başlıklı 27 nci maddesi; “Bu Kanunda yazılı idari para cezalarını uygulamaya Ulaştırma Bakanının yetkilendirdiği
Bakanlık personeli, trafik polisi ve zabıtası, trafik polisinin görev alanı dışında kalan yerlerde rütbeli jandarma personeli, sınır kapılarında görev yapan gümrük muhafaza ve gümrük muayene memurları ile bunların amirleri, terminallerde görevli belediye zabıtası yetkilidir.
Bu Kanun kapsamında faaliyet gösterenlere hangi hallerde uyarma, geçici durdurma ve iptal şeklinde idari müeyyideler uygulanacağına ilişkin hususlar yönetmelikle düzenlenir.
Bu Kanuna göre verilen idari para cezaları, yönetmelikte düzenlenen uyarma, geçici durdurma ve iptal şeklindeki idari müeyyidelerin uygulanmasına engel teşkil etmez.”
7. 5326 sayılı Kabahatler Kanununun “Organ veya temsilcinin davranışından dolayı sorumluluk” başlıklı 8 inci maddesi; “(1) Organ veya temsilcilik görevi yapan ya da organ veya temsilci olmamakla birlikte, tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde görev üstlenen kişinin bu görevi kapsamında işlemiş bulunduğu kabahatten dolayı tüzel kişi hakkında da idarî yaptırım uygulanabilir.
(2) Temsilci sıfatıyla hareket eden kişinin bu sıfatla bağlantılı olarak işlemiş bulunduğu kabahatten dolayı temsil edilen gerçek kişi hakkında da idarî yaptırım uygulanabilir. Gerçek kişiye ait bir işte çalışan kişinin bu faaliyeti çerçevesinde işlemiş bulunduğu kabahatten dolayı, iş sahibi kişi hakkında da idarî yaptırım uygulanabilir.
(3) Kanunun, organ veya temsilcide ya da temsil edilen kişide özel nitelikler aradığı hallerde de yukarıdaki fıkralar hükümleri uygulanır.
(4) Birinci ve ikinci fıkra hükümleri, organ veya temsilcilik ya da hizmet ilişkisinin dayanağını oluşturan işlemin hukuken geçerli olmaması halinde de uygulanır.”
8. 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununun “Araçların tescil edildikleri amacın dışında kullanılması” başlıklı ek 2 nci maddesi; “Araçlarını motorlu araç tescil belgesinde gösterilen maksadın dışında kullananlar ile sürülmesine izin veren araç sahiplerine 1.002 Türk lirası idari para cezası uygulanır.
Ayrıca, araç on beş gün süre ile trafikten menedilir. 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir
Belediyesi Kanunu ve 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu kapsamında ilgili belediyeden; a) Çalışma izni/ruhsatı almadan, b) Alınan izin/ruhsatta belirtilen faaliyet konusu dışında, c) Alınan izin/ruhsatta belirtilen çalışma bölgesi/güzergâh dışında belediye sınırları dâhilinde yolcu taşımak yasaktır. Bu fıkranın (a) bendine uymayanlara 5.010 Türk lirası, (b) bendine uymayanlara 2.018 Türk lirası, (c) bendine uymayanlara 1.002 Türk lirası idari para cezası verilir. Fiilin işlendiği tarihten itibaren geriye doğru bir yıl içinde tekerrürü hâlinde, bu fıkrada yer alan idari para cezaları iki kat olarak uygulanır.
İşleteni veya sahibi, sürücüsünün kendisi olup olmadığına bakılmaksızın aracın bu maddenin üçüncü fıkrasına aykırı olarak kullanılmaması hususunda gerekli tedbirleri almak ve denetimini yapmakla yükümlüdür. Araç, bu maddenin üçüncü fıkrasının; a) (a) bendinin ihlali hâlinde altmış gün, b) (b) bendinin ihlali hâlinde otuz gün, c) (c) bendinin ihlali hâlinde ise on beş gün süreyle trafikten menedilir.
İlgili belediye tarafından tahdit veya tahsis kapsamına alınmış ve bu kapsamda verilmiş çalışma izninin/ruhsatının süresi bittiği hâlde, belediye sınırları dâhilinde yolcu taşıyan kişiye
1.002 Türk lirası idari para cezası uygulanır ve eksikliği giderilinceye kadar araç trafikten
menedilir.
Ayırıcı işareti bulunmayan üçüncü fıkra kapsamındaki araçlardan taşımacılık hizmeti alanlara da 334 Türk lirası idari para cezası uygulanır.”
9. 05/10/2007 tarihli ve 26664 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Seyahat Acentaları
Yönetmeliğinin;
8.1. “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinin (ğ), (i) ve (j) bentleri; “ğ) Seyahat acentası:
Kâr amacı ile turistlere, turizmle ilgili bilgiler vermeye, paket turları ve turları oluşturmaya, turizm amaçlı konaklama, ulaştırma, gezi, spor ve eğlence sağlayan hizmetleri görmeye yetkili olan, oluşturduğu ürünü kendi veya diğer seyahat acentaları vasıtasıyla pazarlayabilen ticarî kuruluşu,
i) Transfer: Turistin, düzenlenen paket tur veya turun başlangıç noktasına kadar, herhangi bir safhasında veya sonunda, sınır giriş ve çıkış kapıları, marinalar, şehirlerarası veya uluslararası ulaşım hizmetlerinin sunulduğu otogar, gar, liman, havalimanı gibi yerlerden konaklama yapacağı tesise veya tesisten bu ulaşım hizmetlerinin sunulduğu yerlere veya programın başladığı yerleşim yerinden konaklama tesisine veya programın bitiminde, tesisten yerleşim yerine bir araçla bir tarifeye bağlı kalmaksızın seyahat acentası tarafından verilen ulaşım hizmetini,
j) Tur: Türkiye’nin tarihî, doğal, kültürel, turistik değerlerinden en az birini tanıtma ve ulaştırmayı birlikte kapsayan, bu hizmetlerin dâhil olduğu tek bir fiyatla satılan veya satış taahhüdü yapılan ve hizmeti yirmidört saatten kısa bir süreyi kapsayan veya konaklama içermeyen ticarî faaliyeti,”
9.2. “Seyahat acentalarının hizmetleri” başlıklı 5 inci maddesinin (a) bendi; “Seyahat
acentalarının hizmetleri şunlardır:
a) Seyahat acentalığı faaliyetleri, Kanuna göre kurulmuş seyahat acentalarınca yerine getirilir.
Tüketiciye yönelik olarak bir bedel karşılığında seyahat acentalığına münhasır faaliyet olarak tanımlanan hizmetlerin seyahat acentası olmayan kişi ve kuruluşlar tarafından yapılması
yasaktır. Seyahat acentalarına münhasır hizmetler şunlardır:
1) Münferit veya gruplar için bir programa bağlı ya da programsız gecelemeli veya gecelemesiz
yurt içi/yurt dışı tur veya paket turları tanıtır, oluşturur, pazarlar veya satar,
2) Kara, deniz ve hava ulaştırma araçlarının ve bu araçlara sahip işletmelerin rezervasyonunu
yapar, biletlerini satar,
3) Seyahat acentalarının ürettiği hizmetlerin tamamını ya da bir kısmını ürün sahibi seyahat
acentası tarafından yetki verilmek suretiyle satar,
4) Transfer yapar,
5) Kâr amacıyla konaklama, ulaşım, gezi, yeme-içme, eğlence sağlayan, sportif faaliyetler,
kongre-konferans, dinî, sağlık, eğitim, kültürel, bilimsel ve meslekî inceleme, teşvik veya destek amaçlı seyahat ve bunun içinde yer alan hizmetleri organize etmeyi, sağlamayı, pazarlamayı, gerçekleştirmeyi içeren paket tur veya turları düzenler, satar,
6) Kâr amacıyla ikram, teşvik veya destek amaçlı olarak bedelsiz sunulmak üzere bedelini bizzat
ödeyen kişi ya da kuruluşun yapacakları hizmetleri oluşturur, pazarlar veya satar.”
9.3. “İstenilen bilgi ve belgelerin ibrazı” başlıklı 39 uncu maddesi; “ Bu Yönetmelikte sayılan hususlara ilişkin bilgi ve belgelerin, istendiğinde denetimi yapanlara gösterilmesi zorunludur.”
9.4. “Paket tur ve turlarda bulundurulması gereken belgeler” başlıklı 40 ıncı maddesinin birinci fıkrası; “(1) Paket tur ve turlarda seyahat acentası yetkilisinin aşağıdaki belgeleri bulundurması zorunludur.
a) Seyahat acentası işletme belgesinin TÜRSAB tarafından onaylanmış sureti,
b) Paket tur veya tura katılan müşterilerin listesi,
c) TÜRSAB araç plakası,
ç) Araç, seyahat acentası tarafından kiralanmış ise sözleşme sureti,
d) Başlangıç noktasının da belirtildiği paket tur veya tur programı,
e) Paket tur zorunlu sigorta poliçe sertifikası sureti.”
9.5. “Transfer araçlarında bulundurulacak belgeler” başlıklı 41 inci maddesinin birinci fıkrası; “ (1) Seyahat acentasının transfer faaliyetinde aşağıdaki belgelerin transfer elemanında bulunması zorunludur.
a) Seyahat acentası işletme belgesinin TÜRSAB tarafından onaylanmış sureti,
b) Transferi yapılan yolcu listesi,
c) TÜRSAB araç plakası,
ç) Transfer elemanı kimlik kartı,
d) Araç, seyahat acentası tarafından kiralanmış ise sözleşme sureti.”
9.6. “Faaliyet denetimleri” başlıklı 55 inci maddesi; “Seyahat acentasının işyeri niteliklerinin korunup korunmadığı faaliyetlerinin ilgili mevzuat ile meslek ilkelerine uygun olup olmadığı
Bakanlık ve TÜRSAB yetkililerince denetlenebilir.”
10. 08/01/2018 tarihli ve 30295 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Karayolu Taşıma
Yönetmeliğinin;
10.1. “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinin (ş) ve (ddd) bentleri; “ş) Grup yolcu: Önceden planlanmış iş, gezi, toplantı, tören ve benzeri amaçla bir araya gelen ve bu amaçla gerçekleşecek seyahatin başlangıcından bitimine kadar birlikte hareket eden, taşıttaki şoför ve yardımcı personel haricindeki yolcu topluluğunu,
ddd) Tarifesiz yolcu taşıma: Önceden bir taşıma hattı ve taşıma güzergahı ile bir zaman ve ücret tarifesi belirlenmeksizin; grup yolcu durumuna göre arızi veya mekik sefer düzenlenerek yapılan düzensiz ve grup yolcu taşımalarını,”
10.2. “Yetki belgesi alma zorunluluğu” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrası; “Bu
Yönetmelik kapsamına giren taşımacılık, acentelik, taşıma işleri komisyonculuğu, taşıma işleri organizatörlüğü, nakliyat ambarı işletmeciliği, kargo işletmeciliği, lojistik işletmeciliği, dağıtım işletmeciliği, terminal işletmeciliği ve benzeri faaliyetlerde bulunacak gerçek ve tüzel kişilerin yapacakları faaliyetlere uygun olan yetki belgesini/belgelerini Bakanlıktan almaları zorunludur.”
10.3. “Yetki belgesi türleri” başlıklı 6 ncı maddesinin dördüncü fıkrası; “D türü yetki belgesi: Otobüsle tarifeli veya tarifesiz yurtiçi yolcu taşımacılığı veya hususi taşımacılık yapacak gerçek ve tüzel kişilere verilir. Bu belgelere 24 üncü maddenin ikinci fıkrasının (m)
bendindeki şartları haiz otomobiller de kaydedilebilir. Taşımanın şekline göre aşağıdaki türlere
ayrılır:
a) Dl yetki belgesi: Ticari ve tarifeli olarak yapacaklara, b) D2 yetki belgesi: Ticari ve tarifesiz olarak yapacaklara, c) D3 yetki belgesi: Hususi taşımacılık faaliyetinde bulunarak, kendi personelinin taşımasını yapacaklara, ç) D4 yetki belgesi: Ticari olarak, taşıma mesafesine bakılmaksızın iliçi ve 100 kilometreye kadar olan şehirlerarası tarifeli ve tarifesiz olarak yapacaklara, verilir.”
10.4. “Yetki belgesi sahiplerinin ortak yükümlülükleri” başlıklı 40 ıncı maddesinin üçüncü fıkrası; “A1, A2, B2 ve D2 yetki belgesi sahipleri, yapacakları arızi, grup veya mekik seferlerinde, sefere göndereceği taşıtın plakası ve ATS bilgileri, taşıtta görevli personel bilgileri ile birlikte yolculara ait, 37 nci maddenin ikinci fıkrasında belirtilen bilgileri, seyahatin başlangıç saatinden en geç 1 saat öncesine, seyahati yapamayan veya tamamlamayan yolcu bilgilerinin ise, bu durumun meydana geldiği saatten en geç 30 dakika sonrasına kadar Bakanlığın U-ETDS sistemine işlemek/iletmek zorundadırlar. Yapılan denetimlerde, bu fıkrada belirtilen yükümlülüğün yerine getirildiğinin teyidi halinde, taşıma yapılan taşıttan taşıma sözleşmesinin ibrazı istenilmez.”
10.5. “Yolcu taşımacılığı faaliyetinde bulunanların yükümlülükleri” başlıklı 41 inci maddesinin üçüncü fıkrası; “14/9/1972 tarihli ve 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat
Acentaları Birliği Kanunu ile 5/10/2007 tarihli ve 26664 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan
Seyahat Acentaları Yönetmeliği hükümlerine göre kurulmuş seyahat acentalığı belgesine sahip olanların, yaptıkları organizasyonlarda verecekleri hizmetlerin kapsamına karayolu taşımacılığını da dahil etmeleri halinde; A1, A2, B1, B2, D1, D2 ve/veya D4 yetki belgesi alarak taşıma yapmaları veya bu taşımaları söz konusu yetki belgesi sahiplerine yaptırmaları şarttır.
Bu fıkraya aykırı hareket edenlere, Kanunun 26 ncı maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen miktarda idari para cezası uygulanır.”
11. T.C. Kültür ve Turizm Bakanlığının Seyahat Acentalığı Faaliyetlerine ilişkin 04/03/2015 tarih ve 43057 sayılı Genelgesi; “…1)Valilikler (İl Kültür ve Turizm
Müdürlükleri), Bakanlık talimatına gerek olmaksızın 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat
Acentaları Birliği Kanunun 24 üncü ve Seyahat Acentaları Yönetmeliğinin 55 inci maddeleri kapsamında her zaman denetim yetkilerini kullanabilecektir.
…
3)Tutanaklardaki aykırı fiillere Valilikler (İl Kültür ve Turizm Müdürlükleri) tarafından cezai işlem uygulanması gerekiyor ise, cezai işlemler fiilin tespitini yapan ve tutanağı düzenleyen
Valiliklerce (İl Kültür ve Turizm Müdürlükleri) yerine getirecektir.
4)Denetimlerde aksama yaşanmaması ve belgesiz faaliyetlerle etkin mücadele için, denetime katılacak personel yeterli sayıda olmak üzere en yüksek mülki amirin onayı ile yıllık olarak görevlendirecektir.
…
7)İhtiyaç duyulması halinde, etkin ve güvenli bir denetim için kolluk kuvvetlerinden ve vergi dairelerinden destek alınacaktır…”
12. Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğünün 17/12/2018 tarihli ve 94691 sayılı
Genelgesi; “…Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüsle Yapılan Tarifesiz Kombine Yolcu
Taşımaları:
a) Belirli bir zaman tarifesine uymaksızın, uçak kalkış veya varış saatlerine göre, aynı taşıtla, aynı yolcu grubun/grupların herhangi bir noktadan alınarak havalimanına götürülmesi veya havayolu ile gelen yolcu grubunun/gruplarının havalimanından alınarak her hangi bir yerleşim yerine karayoluyla taşınması şeklinde gerçekleştirilecek tarifesiz grup yolcu taşımalarının karayolu kısmı, yurtiçinde taşıma mesafesine bakılmaksızın [B2] veya [D2], uluslararası alanda ise [B2] yetki belgesine sahip taşımacılar tarafından; Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin
40 ncı maddesinin üçüncü fıkrasındaki yükümlülüklerini yerine getirmek suretiyle
gerçekleştirilir…”
IV. KAMU DENETÇİSİ HÜSEYİN YÜRÜK’ÜN KAMU BAŞDENETÇİSİNE ÖNERİSİ
13. Şikayetçinin iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; başvuru konusuna ilişkin “Kısmen Tavsiye Kısmen Ret
Karar Önerisi” Kamu Denetçisi Hüseyin YÜRÜK tarafından Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme
14. Şikayetçi; şahsına ait araç ile ilgili “Seyahat acentası işletme belgesi olmadan faaliyette bulunmak” gerekçesiyle 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği
Kanununun 30 uncu maddesi uyarınca düzenlenen para cezasının hukuka ve mevzuata aykırı olduğunu, ayrıca Turizm İl Müdürlüklerinin D2 ve A1 yetki belgeli araçları denetleme ve yaptırımda bulunma yetkisi olmadığını iddia ederek idari para cezasının iptali ile birlikte İl
Turizm Müdürlüğü’nün denetim yetkisinin durdurulmasını, yaptığı işin turizm faaliyet olarak değil taşımacılık faaliyeti olarak değerlendirilmesini talep etmektedir.
15. Kültür Bakanlığı tarafından, turizm sektörünün ülkemizde son yıllarda hızla büyüyen ve gelişen, oluşturduğu istihdam ve cari açığı azaltıcı etkileri başta olmak üzere, ülke ekonomisine çok önemli katkılar sağlayan ve önümüzdeki dönemde de bu büyüme ve gelişme potansiyeline bağlı olarak ekonomiye sağlayacağı katkının artarak devam etmesi öngörülen çok önemli bir sektör konumunda olduğunu, turizm sektörünün ülkemiz açısından bu önemi, sektörün temel yapı taşlarından biri olan seyahat acentalığı faaliyetlerini de önemli hale getirdiği gibi, aynı zamanda bu faaliyetlerin mesleki anlamda da cazip hale gelmesine vesile olduğunu, son dönemde seyahat acentası işletme belgesi almak için Kültür ve Turizm Bakanlığı’na iletilen taleplerde önemli artışlar yaşandığını, seyahat acentalığı mesleğine olan bu olumlu ilginin bir takım sorunları da beraberinde getirdiğini ve işletme belgesi sahibi olmadan seyahat acentacılığı faaliyeti gösteren kişi ve kuruluşların sayısında hızlı bir artış olduğu açıklamalarına yer verilmiştir.
16. Ayrıca, dünya turizmindeki pazar payının artırılması, planlanmış hedeflere ulaşılması ve turizm gelirlerindeki artışın kalıcı olabilmesi için ülkemiz turizmine zarar verecek eylemlerden kaçınılması, ortaya çıkabilecek olumsuzlukların önlenmesi için gerekli tedbirlerin alınması ile yaşanan olumsuzluklar karşısında sorumlulukların layıkıyla yerine getirilmesinde herkese büyük görevler düştüğü, Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından, bir taraftan işletme belgesi almış seyahat acentalarının faaliyetlerinin mevzuata uygunluğu denetlenirken, bir taraftan da haksız rekabete neden olan ve kayıt dışı ekonomi oluşturan belgesiz seyahat acentalığı faaliyetlerinin önlenmesi için gerekli denetimlerin yapılarak diğer önlemlerin alınmasının gerektiği, seyahat acentalığı faaliyeti gösterebilmek için Kültür ve Turizm Bakanlığı’ndan seyahat acentası işletme belgesinin alınmasının zorunlu olduğu, seyahat acentalarına münhasır hizmetlerden herhangi birisinin seyahat acentası olmayan kişi ve kuruluşlar tarafından yapılması veya satış taahhüdünde bulunulmasının ise yasaklandığı, bu yasağa uymayanlar hakkında yine aynı Kanunun 29 ve 30 uncu maddeleri kapsamında mülki amirliklerce cezai işlemlerin uygulandığı ifade edilmiştir.
17. 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanununun 4 üncü maddesinde; Türkiye’de seyahat acentalığı faaliyeti göstermek için Bakanlıktan işletme belgesi almanın zorunlu olduğu belirtilmiştir, aynı Kanunun 24 üncü maddesinde; “Bakanlık, müfettişleri, uzman denetçileri, bölge müdürleri veya Bakanlıkça yetkili kılınacak diğer kişiler vasıtasıyla seyahat acentaları ve Seyahat Acentaları Birliğini her zaman denetleme yetkisine haizdir.”, 30 uncu maddesinin birinci fıkrasında ise; “Bakanlıktan belge almaksızın bu Kanun uyarınca seyahat acentalarının yapabileceği faaliyetlerde bulunanlar hakkında, 29 uncu maddede belirtilen idarî soruşturmadan ayrı olarak, mülki amir tarafından iki bin Türk
Lirasından beş bin Türk Lirasına kadar idarî para cezasına hükmolunur.” hükümleri ile birlikte, Seyahat Acentaları Yönetmeliği’nin 5 inci maddesinde “Seyahat acentalığı faaliyetleri, kanuna göre kurulmuş seyahat acentalarınca yerine getirilir. Tüketiciye yönelik olarak bir bedel karşılığında seyahat acentalığına münhasır faaliyet olarak tanımlanan hizmetlerin seyahat acentası olmayan kişi ve kuruluşlar tarafından yapılması yasaktır.” düzenlemesinin olduğu, ayrıca Kültür ve Turizm Bakanlığı’nın 2015/02 No’lu “(1)Valilikler (İl Kültür ve Turizm
Müdürlükleri) Bakanlık talimatına gerek kalmaksızın 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve
Seyahat Acentaları Birliği Kanunun 24 üncü ve Seyahat Acentaları Yönetmeliğinin 55 inci maddesi kapsamında her zaman denetim yetkilerini kullanabileceklerdir.” şeklinde Genelgenin olduğu anlaşılmaktadır.
18. Dolayısıyla, 1618 sayılı Kanunun 1 inci maddesi ile Seyahat Acentaları Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinde tanımlanan tur, paket tur ve transfer kapsamına giren veya münhasır hizmet olarak belirlenen faaliyetlerden herhangi birisinin Kültür ve Turizm Bakanlığı’ndan belge almaksızın yürütülmesinin mümkün olmadığı, bunun yanı sıra Valiliklerin (İl Kültür ve
Turizm Müdürlükleri) Bakanlık talimatına gerek kalmaksızın Kanun ve Yönetmelik hükümleri kapsamında ve Genelge doğrultusunda her zaman denetim yetkilerini kullanabileceğini ve mevzuata aykırı fiillerin tespiti halinde ise idari para cezası uygulayabileceği açık bir şekilde düzenlenmiştir.
19. Aynı şekilde Kabahatler Kanunu ve Karayolları Trafik Kanununda da belirtildiği üzere; gerçek kişiye ait bir işte çalışan kişinin bu faaliyeti çerçevesinde işlemiş bulunduğu kabahatten dolayı, iş sahibi kişi hakkında da idarî yaptırım uygulanabileceği açıktır. Yapılan faaliyetten haberdar olmadığını iddia eden iş sahibi gerçek kişi bu hususla alakalı olarak her zaman çalışanını dava konusu edebilir. İş sahibi bu hususlarla alakalı olarak temsilcisi ile husumet oluşturmuyorsa, iş akdini feshetmiyorsa, idari para cezası uygulanarak maddi kayba uğramış iş sahibinin, söz konusu işin yapılmasına izin vermiş ya da bu hususta talimat vermiş olması hayatın olağan akışıyla daha uyumludur.
20. Diğer taraftan, Seyahat Acentaları Yönetmeliğinde “transferin”; paket tur veya tur amacıyla araçta bulunan turistlerin konaklama yapacakları yere veya ana ulaşım araçlarına getirilip götürülmesini sağlayan tarifesiz ulaşım hizmeti olarak tanımlandığı, söz konusu tanımın Karayolu Taşıma Yönetmeliğindeki “tarifesiz yolcu taşıma” tanımıyla uyuştuğu, Yine söz konusu bu iki Yönetmelik çerçevesinde; araçta bulunan yolcu seyahat acentası tarafından taşınıyorsa “turist” olarak diğer türlü “grup yolcu” olarak tanımlandığı görülmektedir.
21. Bu çerçevede, ilgili iki Bakanlığın konu hakkındaki mütalaaları birlikte değerlendirildiğinde, D2 yetki belgeli kişilerin, seyahat acentaları ile protokol imzalayarak turizm taşımacılığı yapabileceği sonucu ortaya çıkıyor olmakla birlikte, hangi faaliyetin turizm hangi faaliyetin taşımacılık olarak değerlendirileceğinin net çizgilerle belirlenmemesi nedeniyle, uygulamada sorunların yaşandığı, denetim elemanlarınca yapılan kontrollerde, araç içerisinde yabancı yolcu grubuyla karşılaşıldığında yapılan faaliyetin “turizm faaliyeti” olarak değerlendirildiği ve buna göre cezalandırmaya gidildiği görülmektedir.
22. Aynı şekilde paket tur veya tur amacıyla yapılmayan, iş gezisi mahiyetinde olan bir ulaşım faaliyetinin veya kar amacı gütmeyen bir kooperatif veya sosyalleşme faaliyeti çerçevesinde yapılan kulüp gezilerinin veya turizm amacıyla ülkemize gelip sonrasında kalış süresini uzatmaya karar veren turistlerin grup halinde serbest gezilerinin ne şekilde tanımlanması gerektiği söz konusu mevzuat hükümleri çerçevesinde muğlaklığını korumaktadır.
Anayasamızda seyahat özgürlüğü koruma altına alınmış ve hangi durumlarda Kanunla sınırlandırılabileceği belirlenmiştir. Aynı şekilde mütekabiliyet çerçevesinde yabancılarda aynı temek hak ve hürriyetlere sahiptir. Ancak Kültür ve Turizm Bakanlığının Kuruma verdiği cevabi yazıda; “Türkiye’nin tarihi, doğal, kültürel, turistik değerlerinden en az birini tanıtma ve ulaştırmayı birlikte kapsayan faaliyetlerin Bakanlığımızdan belgeli seyahat acentaları aracılığıyla yapılabileceği, gerçek kişiler ve sivil toplum kuruluşlarınca organize edilen şenlik, doğa yürüyüşü, festival gibi, katılımcılardan kar elde etmek amacına yönelik olmayan etkinliklerden yararlananların ise sadece kendi araçları ile katılım sağlayabileceği, yine bu etkinliklerde ulaşımı sağlamak için araç kiralama hizmeti satın alınacaksa bu hizmetin
Bakanlığımızdan belgeli seyahat acentalarından temin edilmesi gerektiği,” belirttiği hususlar seyahat faaliyetlerini zorlaştırıcı nitelikte olabileceği değerlendirilmektedir. Örnek vermek gerekirse; Safranbolu İlçemizi ziyarete gelen turist kafilesinin bir kısmı tur sonunda
Amasra İlçemizi de ziyaret etmek istese veya Abantta eğitim faaliyetinde bulunan belli bir grubun bir kısmı Yedigöller bölgesini ziyaret etmek istese, Kültür Bakanlığının değerlendirmesi çerçevesinde ya şahsi araç sahibi olmaları ya da seyahat acentalarına başvurmaları gerekecektir. Bu durumda sınırlı zaman diliminde bu faaliyetlerin yerine getirilmesi olanaksızlaşacaktır.
23. Bir diğer sorun da uygulamada ikilik yaşanmasından kaynaklanmaktadır. Şöyle ki; denetim ekiplerince görece olarak Turizm faaliyetinin yoğun yaşanmadığı il ve ilçelerimizde söz konusu faaliyetler “taşımacılık faaliyeti” olarak değerlendirilirken, diğer merkezlerde “turizm faaliyeti” olarak değerlendirilmekte, belge denetimleri bu çerçevede yapılmakta ve aynı hususa aynı gün içerisinde farklı ceza uygulamalarına gidilebilmektedir. Halbuki yapılan faaliyet
“turizm faaliyeti” ise bu husus her noktada aynı şekilde değerlendirilmeli, uygulamada birlik sağlanmalıdır. Bu çerçevede, denetim ekiplerince durdurulan araçta bulunan yolcuların niteliğine, aracın durumuna ve faaliyetin maksadına göre duruma uygun ceza hükümleri uygulanmalı, transfer faaliyeti yapan ile grup yolcu taşımacılığı yapanlar arasındaki farklılık mevzuat yoluyla belirginleştirilmesi, turizm ile taşımacılık faaliyetinin de birbirinden kesin çizgilerle ayrılması gerekmektedir.
24. Bu nedenlerle, valilik denetim ekiplerince yapılan denetim faaliyetlerinin, araç sahibine ve şoföre uygulanan idari para cezalarının hukuka aykırılığı tespit edilememiş olmakla birlikte, öngörülebilirlik ve belirlilik ilkeleri çerçevesinde mevzuat tanımlamaları ile görev ve yetki dağılımlarının netleştirilmesi ve gerekli koordinasyonun sağlanması amacıyla Kültür ve Turizm Bakanlığı ile Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının bu hususta ortak çalışma yapması gerektiği tespit edilmiştir.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
25. İyi yönetim ilkelerine, 28.03.2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında Yönetmelik’in “İyi Yönetim İlkeleri” başlıklı 6’ncı maddesinde yer verilmiş olup; söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmeler neticesinde, İdarelerin söz konusu ilkelerine uygun davrandığı tespit edilmiştir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT
26. 14/06/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca, bu
“Ret Kararının başvurana tebliği tarihinden itibaren, ilgili idarenin işlemine karşı (varsa) dava açma süresinden kalan süre kaldığı yerden işlemeye devam edecek olup, İstanbul Sulh Ceza
Hâkimliğine yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamında göre BAŞVURUNUN KISMEN KABULÜ ve KISMEN REDDİNE;
Valilik ekiplerinin denetim faaliyetlerinin durdurulması ve uygulanan idari para cezalarının iptal edilmesi ve araç sahibine idari para cezası uygulanmamasına yönelik taleplerin
REDDİNE,
Öngörülebilirlik ve belirlilik ilkeleri çerçevesinde mevzuat tanımlamaların, görev ve yetki dağılımlarının netleştirilmesi ile gerekli koordinasyonun sağlanması amacıyla ilgili
Bakanlıkların bu hususta ortak toplantı yapması, yapılan toplantıya ilgili meslek birlikleri de dahil tüm paydaşların katılımının sağlanması ve toplantıda alınan kararların Kuruma iletilmesi hususunda KÜLTÜR ve TURİZM BAKANLIĞI ile ULAŞTIRMA ve ALTYAPI
BAKANLIĞI’NA TAVSİYEDE BULUNULMASINA,
6328 sayılı Kanunun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, ilgili idarelerce bu karar
üzerine tesis edilecek işlemlerin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,
Kararın ŞİKAYETÇİ, KÜLTÜR ve TURİZM BAKANLIĞI, ULAŞTIRMA ve ALTYAPI
BAKANLIĞI ile İSTANBUL VALİLİĞİ’NE tebliğine;
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi’nce karar verildi.
e-imzalıdır
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi