|
ÖZET: Başvuruda bulunan sağlık personeli, üniversite ile banka arasında imzalanan sözleşme gereği hak ettikleri promosyon ödemelerinin yapılmasını talep etmiştir. Başvuruya ilişkin olarak üniversite rektörlüğü, promosyon ödemelerinin yalnızca belirli şartlar altında gerçekleştirileceğini belirtmiştir. Protokol gereği, sonradan göreve başlayan personelin promosyon ödemesinden yararlanamayacağı ifade edilmiştir. Ancak, başvuranın talebi üzerine yapılan değerlendirmelerde, promosyon ödemelerinin personel arasında eşitlik ilkesine aykırı bir şekilde reddedilmesi durumunun hukuka uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.
Kamu Denetçiliği Kurumu, başvuranın promosyon ödemesinden mahrum kalmasının hakkaniyete aykırı olduğunu ve bu durumun çalışma barışını olumsuz etkileyebileceğini vurgulamıştır. İlgili idareye, başvuranın hak kaybını önlemek amacıyla gerekli işlemlerin makul sürede yapılması tavsiye edilmiştir. Ayrıca, idarenin kararlarının gerekçeli olması ve başvuru yolları hakkında bilgilendirme yapması gerektiği belirtilmiştir. Sonuç olarak, başvurunun kabul edilmesiyle birlikte, üniversite rektörlüğüne, protokol yürürlükteyken göreve başlayan personele promosyon ödemesinin yapılması için gerekli işlemlerin gerçekleştirilmesi tavsiye edilmiştir. Bu karar, başvuranın haklarının korunması ve kamu yönetiminde adaletin sağlanması açısından önem taşımaktadır. |
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2021/5152-S.21.8416
BAŞVURU NO : 2020/99068
KARAR TARİHİ : 30/03/2021
TAVSİYE KARARI
Protokol yürürlükteyken göreve başlayan başvurana
BAŞVURUNUN KONUSU :
promosyon ödenmesi talebi hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ : 24/10/2020
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Şikayetçi, banka ile üniversite arasında imzalanan sözleşme gereği sonradan atanmış olan sağlık personelinin hak ettikleri promosyon ücretlerinin yatırılması gerektiğini ifade ederek promosyon ödemesinin yapılmasını talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Başvuruya konu iddialar hakkında Recep Tayyip Erdoğan Üniversitesi
Rektörlüğü’nden alınan 23.11.2020 tarihli ve sayılı cevabi yazısında; 2.1. “…Söz konusu promosyon ihalesi 19.09.2018 tarihinde kapalı zarf ve açık artırma usulü ile yetkili sendika temsilcisinin katılımı ile gerçekleştirilmiş ve T.C. Ziraat Bankası Recep
Tayyip Erdoğan Üniversitesi Şubesi ile maaş ödeme protokolü imzalanmıştır.
Düzenlenen protokolün 15 inci maddesinde ” İşbu protokolün imzalanması ve protokol süresinde yürürlükte kalması karşılığında, Banka tarafından Kurum personeline promosyon ödenecektir. Promosyon tutarı kişi başı peşin 2.345,00 (İKİ BİN ÜÇ YÜZ KIRK BEŞ TÜRK
LİRASI)-TL’dir. Bu tutar peşin olarak ödenecek olup, yapılacak ödemeden sonra Kurum’dan maaş almaya başlayacak personele, Banka tarafından promosyon ödemesi ilk maaş ödemesini takip eden ayda protokol bitiş tarihi dikkate alınarak kıstelyevm esasa göre ödenecektir.
Sonradan protokole dahil olarak promosyon ödemesi yapılacak personel sayısı, protokol başlangıç tarihindeki toplam personel sayısının %10’unu geçmeyecektir. Protokol süresinin bitimine 1 yıl kaldıktan sonra kurumda göreve başlayan personele promosyon ödemesi yapılmayacaktır. Promosyon tutarı Kurum personelinin Banka nezdindeki hesaplarına yatırılacaktır.” hükmü gereğince 2018 yılı Kasım ayı içerisinde kişi başı 2.345,00 TL banka tarafından görevde olan personellere ödenmiştir.
Protokolün imzalandığı tarihte görevde olan personeller ile bu tarihten sonra kurumumuzda göreve başlayan personellere de promosyon ödemesi yapılmaya devam edilmiş olup
28.11.2019 tarihinde ödeme yapılan personel sayısı protokolün imzalandığı tarihteki personel
sayısının % 10 fazlasına ulaştığından bu tarihten sonra göreve başlayan personellere banka tarafından herhangi bir ödeme yapılmamıştır. Şikayetçilerin talepleri, protokolun ilgili maddeleri ve kurumunuz yazısı dikkate alınarak 28.11.2019 tarihinden sonra kurumumuzda göreve başlayan personellere de promosyon ödemesi yapılması konusunda ilgili banka şubesine yazılı müracaat edilerek anlaşma zemini aranmış ancak banka şubesi tarafından ödeme yapılamayacağı bildirilmiştir. Bu nedenle şikayetçi personellerimize bu protokol kapsamında promosyon ödemesi yapılması mümkün değildir”
Açıklamalarına yer verilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının, “Kanun önünde eşitlik” başlıklı 10’uncu maddesinin beşinci fıkrasında; “Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar”, “Mülkiyet hakkı” başlıklı 35’inci maddesinde; “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.”, “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74’ üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”, 125’ inci maddesinin yedinci fıkrasında; “İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür.”, 4. Birleşmiş Milletler İnsan Haklarının Geliştirilmesi ve Korunması İçin Kurulan Ulusal
Kuruluşların Statüsüne İlişkin İlkeler/Paris Prensiplerinde; “…Ulusal kuruluşlar, yürürlükteki yasaları, mevzuatı ve yasa tasarıları ile yasa önerilerini incelerler ve metinlerin, insan haklarının temel ilkeleriyle uyumlu hale getirilmeleri için uygun gördükleri tavsiyeleri yaparlar; gerek gördükleri takdirde, yeni yasaların kabul edilmesini, yürürlükteki yasaların uyumlu hale getirilmesini ve idari önlemlerin alınmasını veya değiştirilmesini tavsiye ederler.
Ulusal düzeyde yürürlükte olan yasaların, mevzuatın ve uygulamaların, insan haklarına ilişkin uluslararası belgeler ve mekanizmalarla uyumlu hale getirilmesini ve hayata geçirilmesini teşvik ederler ve sağlarlar.”, 5. 14/06/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir” 6. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 164 üncü maddesinin dördüncü fıkrasında; “Üçüncü fıkra kapsamına giren personelin her türlü özlük haklarının ve tahakkuk işlemlerinin belli merkezlerden yapılabilmesi ve ödemelerin bankacılık sistemi aracılığı ile gerçekleştirilmesi için gerekli düzenlemeleri yapmaya ve gerekli tedbirleri almaya Maliye
Bakanlığı yetkilidir” 7. Bankalar tarafından sunulan ek mali imkânların tasarrufuna ilişkin olarak kamu kurum ve kuruluşlarında uygulama birliğinin sağlanması amacıyla 20/07/2007 tarihli ve 26588 sayılı
Resmi Gazetede yayımlanan 2007/21 sayılı Başbakanlık Genelgesinin değişik 4 üncü maddesi, “Banka tarafından verilecek promosyon miktarının tamamı personele dağıtılacaktır”
5 inci maddesinde ise, “Dağıtılacak promosyonlar, ilgili banka tarafından personel adına
açılan hesaba aktarılmak suretiyle ödenecektir” hükmü bulunmaktadır.
8. 17/07/2012 tarihli ve 28356 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Muhasebat Genel
Müdürlüğü’nün 34 Sıra No.lu Genel Tebliğinin, 1’inci maddesinde; “Bu Tebliğin amacı, merkezi yönetim kapsamında yer alan kamu idarelerinde görevli kamu görevlileri ve işçilerin aylık ödemelerinin bankacılık sistemi aracılığı ile gerçekleştirilmesine ilişkin usul ve esasları belirlemektir.”, 4’üncü maddesi birinci fıkrasında; “Merkezi yönetim kapsamında yer alan kamu idarelerinde çalışan kamu görevlileri ile işçilerin aylıkları bankalar aracılığıyla ödenir.’’ ikinci fıkrasında; ‘‘Her bir harcama biriminde görevli kamu görevlileri ile işçilerin tamamının aylıkları tek bir banka şubesinden ödenir. …”, 5’inci maddesi birinci fıkrasında; “Harcama birimi ile banka şubesi arasında, bu Tebliğde belirtilen hususlar çerçevesinde protokol imzalanır. …” düzenlemelerine yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ ARİF DÜLGER’İN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
9) Yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvuranın iddiaları, İdarenin konu ile ilgili
açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirilerek hazırlanan
“Tavsiye Kararı Önerisi” Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme
10. Kurumumuza başvuruda bulunan şikayetçi, banka ile üniversite arasında imzalanan sözleşme gereği sonradan atanmış olan sağlık personelinin hak ettikleri promosyon ücretlerinin yatırılması gerektiğini ifade ederek promosyon ödemesinin yapılmasını talep etmektedir.
11. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 164 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkrası; “Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel
Kanunu, 3466 sayılı Uzman Jandarma Kanunu, 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu ve
2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu hükümlerine göre almakta bulunan Devlet
memurları ve diğer kamu görevlileri (sözleşmeli statüdeki personel dahil) ile kamu ve özel kesimde iş kanunlarına göre istihdam edilen işçilere çeşitli adlar altında yapılan nakdi ve ayni nitelikteki tüm ödemelerin hesaplanma kolaylığını ve basitliğini sağlamak amacıyla, bordro düzenlemesine, tahakkuk ve ödeme işlem ve sürelerine ilişkin esas ve usulleri tesbit etmeye, aydan daha kısa ya da daha uzun sürelerde yapılan ödemelerin aylık dönemler itibariyle tahakkuk ettirilmesi ve ödenmesine karar vermeye Maliye ve Gümrük Bakanlığı yetkilidir.
Üçüncü fıkra kapsamına giren personelin her türlü özlük haklarının ve tahakkuk işlemlerinin belli merkezlerden yapılabilmesi ve ödemelerin bankacılık sistemi aracılığı ile gerçekleştirilmesi için gerekli düzenlemeleri yapmaya ve gerekli tedbirleri almaya Maliye
Bakanlığı yetkilidir” hükmünü amirdir. Söz konusu düzenleme gereğince çıkarılan 17/07/2012 tarihli ve 28356 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Muhasebat Genel Müdürlüğünün 34 Sıra
No’lu Genel Tebliği ise, kamu personelinin maaşlarının bankalar vasıtasıyla ödenmesine yönelik usul ve esasları belirlemiştir.
12. Bu doğrultuda kamu personelinin maaşlarının ödenmesi için ilgili kurumlarla anlaşan bankalar, söz konusu mali haklara ilişkin protokoller akdetmekte ve bu protokoller gereğince elde ettiği gelirler üzerinden “promosyon” adı verilen ek mali imkanları ilgili kurumlara sağlamaktadır. Bankaların sunduğu bu imkânların, kamu kurum-kuruluşları tarafından ne şekilde değerlendirileceği ve personelin bunlardan yararlanıp yararlanmayacağına ilişkin uygulamada yeknesaklığın bulunmayışı sebebiyle 20/07/2007 tarihli ve 26588 sayılı Resmi
Gazetede yayımlanan 2007/21 sayılı Başbakanlık Genelgesi hazırlanmıştır.
13.Söz konusu Genelge, bankalarla yapılacak protokollere ilişkin uyulması gereken genel çerçeveyi çizmiş olup, promosyon ödemeleri bağlamındaki tereddütleri bir noktaya kadar gidermiştir. Ancak zaman içinde değişen şartlarla birlikte, Genelgenin 4’üncü ve 5’inci maddelerinin yeniden ele alınması gerekmiş ve bu kapsamda söz konusu maddelerde değişiklik öngörmek üzere sırasıyla 2008/18 sayılı ve 2010/17 sayılı Başbakanlık Genelgeleri çıkarılmıştır. 2007/21 sayılı Genelgenin 5’inci maddesindeki değişiklikle, kamu kurum ve kuruluşlarının promosyon ödemelerini ne miktarda ve ne kadar sürede yapacaklarına ilişkin sınırlayıcı hüküm ortadan kaldırılmıştır. Böylece ilgili kurumların kendi öznel şartlarını değerlendirerek bu ödemeyi yapmaları hususunda geniş bir takdir sahası oluşturulmuştur. Söz konusu Genelgenin 4’üncü maddesinde 2010/17 sayılı Başbakanlık Genelgesiyle yapılan değişiklikle ise, bankadan alınacak promosyon miktarının tamamının personele dağıtılacağı esası benimsenmiş ve bu suretle promosyon bedelinin üçte birine kadarki kısmının ilgili kurum personelinin ihtiyaçları doğrultusunda kullanılabileceğine ilişkin yaklaşım terkedilmiştir. Bu hususlar, promosyon bedelinin, kamu personelinin aylık veya ücretinin tamamlayıcı parçası olduğu gerçeğinin kabulüne işaret etmektedir.
14. Nitekim, Danıştay 12. Dairesinin 23/12/2015 tarihli ve 2012/6891 E., 2015/7140 K. sayılı kararında ve Sayıştay Temyiz Kurulunun 03/05/2011 tarihli ve 2011/33156 sayılı kararında belirtildiği gibi “kamu geliri” olarak kabul edilmemektedir. Başbakanlık Genelgesinin 4 üncü maddesinde yapılan bankadan verilen promosyonun tamamının personele dağıtılacağını öngören değişiklik söz konusu ek mali imkân üzerinde ilgili idarelerin tasarrufta bulunamayacağını belirterek promosyon bedelinin personelin aylık ve ücretinin doğal sonucu olduğunu kanıtlamaktadır.
15. Somut olayda şikâyetçinin sonradan atanmış olan sağlık personelinin hak ettikleri promosyon ücretlerinin yatırılmasına yönelik talebinin, “sonradan protokole dahil olarak promosyon ödemesi yapılacak personel sayısı, protokol başlangıç tarihindeki toplam personel sayısının %10’unu geçmeyecek olması ile protokol süresinin bitimine 1 yıl kaldıktan sonra kurumda göreve başlayan personele promosyon ödemesinin yapılmayacağı” gerekçesiyle reddedildiği anlaşılmıştır.
16. 2007/21 sayılı Başbakanlık Genelgesinde, banka tarafından verilen promosyonun tamamının personele dağıtılacağına ve dağıtılacak promosyonların ilgili banka tarafından personel adına açılan hesaba aktarılmak suretiyle ödeneceğine ilişkin düzenlemeler gereğince, söz konusu ek mali imkân üzerinde ilgili idarelerin tasarrufta bulunamayacağı ve promosyon bedeli üzerindeki tasarruf hakkının Kurumdan maaş alan personeller uhdesinde olduğu hususları birlikte değerlendirildiğinde; sonradan protokole dahil olarak promosyon ödemesi yapılacak personel sayısının, protokol başlangıç tarihindeki toplam personel sayısının
%10’unu geçmemesinin gerekliliği ile protokol süresinin bitimine 1 yıl kaldıktan sonra kurumda göreve başlayan personele promosyon ödemesinin yapılmayacağının gerekçe gösterilerek, şikayetçinin ek mali imkandan (banka promosyonundan) mahrum edilmesinin söz konusu Genelgeye de aykırılık teşkil ettiği sonucuna varılmıştır.
17. Öte yandan, Anayasanın 125’inci maddesinin yedinci fıkrasında; “İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür.” hükmü bulunmakta olup, bu hüküm idarenin faaliyetlerinden doğabilecek zararlardan sorumlu olduğuna işaret etmektedir. Bu genel düzenleme doğrultusunda, idarenin, işlem ve eylemlerinde sadece normatif hukuk kurallarına değil, hukukun genel ilkelerine de uygun hareket etmesi gerektiği açıktır. Dolayısıyla kamu kurum ve kuruluşlarının personelleriyle olan ilişkisinde önemli bir yeri olan mali haklar bağlamında da, hukuka ve hakkaniyete riayet edilerek iyi yönetim ilkeleri çerçevesinde işlem ve eylemde bulunulması önem arz etmektedir.
18. Kurumumuzca yapılan değerlendirme neticesinde, şikayetçiye promosyon ödemesi yapılmaması durumunun hakkaniyete aykırı olduğu, ayrıca bu durumun personel arasında eşitsizlik doğuracağı için eşitlik ilkesine de aykırı olduğu ve çalışma barışını olumsuz yönde etkileyeceği, ilgili İdarenin başvurana promosyon ödemesini yapmamasının hak kaybına neden olacağı, idarenin başvuranın durumuna uygun çözüm üretmesi gerektiği değerlendirilmiştir.
19. Benzer konularda Kurumumuza yapılan başvurulara ve verilen kararlara ilişkin örnekler aşağıda yer almaktadır.
19.1. 2019/9680 no.lu şikâyet başvurusuyla ilgili olarak Kurumumuzca yapılan inceleme ve araştırma sonucunda; yukarıdaki paragraflarda değinilen gerekçeler de göz önünde bulundurularak, bahsi geçen İdareye 06/11/2019 tarihli “Tavsiye Kararı” verilmiştir. Söz konusu kararda da; “… şikayetçinin önceki çalıştığı kurumda 10/04/2018-10/04/2021 tarihleri aralığı için banka promosyonu almış olsa da, 26/11/2018 tarihinden itibaren 3 yıldan fazla sürede Garanti Bankası A.Ş. aracılığıyla maaşını alacağı, dolayısıyla şikayetçiye promosyon ödemesi yapılmaması durumunun hakkaniyete aykırı olduğu, ayrıca bu durumun personel arasında eşitsizlik doğuracağı için eşitlik ilkesine de aykırı olduğu ve çalışma barışını olumsuz yönde etkileyeceği, idarenin başvuranın durumuna uygun çözüm üretmesi gerektiği …” hususları belirtilmiş olup, banka promosyonunun eksik ödenen kısmının başvurana iadesi hususunda ilgili İdareye Tavsiye’ de bulunulmuştur.
19.2. Diğer benzer bir başvuruda ise, 2020/86669 no.lu şikâyet başvurusuna ilişkin olarak yukarıdaki değinilen gerekçeler kapsamında bahsi geçen İdareye 12/10/2020 tarihli ‘‘Tavsiye
Kararı’’ verilmiştir. Söz konusu kararda, ‘‘şikayetçinin, tarafı olmadığı ve bilgisi dahilinde hazırlanmayan şartnamedeki (kendisinin aleyhine konulmuş olan) bir hüküm nedeniyle mağdur edilmesinin (İdarenin hatalı işlemi nedeniyle oluşan külfetin şikayetçiye yükletilmesinin)
hukuka ve hakkaniyete uygun olmadığı değerlendirilmiş’’ ve şikayetçinin mahrum kaldığı promosyon tutarının ödenmesi için gerekli iş ve işlemlerin makul sürede yapılması/yaptırılması hususunda ilgili İdareye Tavsiye’ de bulunulmuştur.
20. Yukarıdan beri anlatılan hususlar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat, yargı kararları ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; başvuranın banka promosyonu ödenmesi talebinin idarece yerine getirilmemesinde hukuka ve hakkaniyete uygunluk tespit edilememiştir.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 21. İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6’ncı maddesinde yer verilmiş olup; söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmeler neticesinde; başvuruya ilişkin istenilen bilgi ve belgelerin Kurumumuza süresi içerisinde ancak eksik şekilde gönderildiği, İdarenin
‘‘kararların gerekçeli olması’’, ‘‘karara karşı başvuru yolları ve sürelerinin gösterilmesi’’ ilkesine uymadığı, başvurana karşı başvurabileceği yollar hakkında bilgilendirme yapmadığı tespit edildiğinden İdarenin bahse konu ilke ve hususlara uygun davranması önerilmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT
22. 14/06/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 21’inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Kararın idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup ilgili İdarenin işlemine karşı Rize İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamına göre BAŞVURUNUN KABULÜNE; Protokol yürürlükteyken göreve başlayan personele mahrum kaldığı promosyon tutarının ödenmesi için gerekli iş ve işlemlerin makul sürede yapılması/yaptırılması hususunda RECEP
TAYYİP ERDOĞAN ÜNİVERSİTESİ REKTÖRLÜĞÜNE TAVSİYEDE
BULUNULMASINA,
Kararın, BAŞVURANA ve RECEP TAYYİP ERDOĞAN ÜNİVERSİTESİ
REKTÖRLÜĞÜNE tebliğine;
6328 sayılı Kanunun 20 inci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, bu karar üzerine tesis
edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
e-imzalıdır
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi