|
ÖZET: Başvuran, İzmir Büyükşehir Belediyesi’nde çalıştığını ve üyesi olmadığı sendikaya ait sosyal denge sözleşmesi aidatı olarak maaşından kesinti yapıldığını, bu kesintinin iadesini talep etmiştir. İdare, kesintinin yasal dayanağını, imzalanan toplu sözleşme hükümlerine dayandırmıştır. Ancak, Danıştay 12. Dairesinin kararına göre, sosyal denge tazminatı sözleşmelerinin, sendika üyesi olan ve olmayan kamu görevlileri arasında ayrım yapmadan uygulanması gerektiği belirtilmiştir.
Danıştay, sosyal denge sözleşmesi kapsamında yapılan kesintilerin hukuka aykırı olduğuna ve bu kesintilerin yasal faiziyle birlikte iade edilmesi gerektiğine hükmetmiştir. İdarenin, Anayasa ve ilgili kanunlara uygun davranması gerektiği vurgulanmış, hukuka aykırı bir işlemle yapılan kesintilerin geri alınmasının zorunlu olduğu ifade edilmiştir. Bu karar, kamu görevlileri arasında eşitlik ilkesinin sağlanması ve hukukun üstünlüğünün korunması açısından önemli bir içtihat oluşturmuştur. |
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2020/74593-S.20.81073
BAŞVURU NO : 2020/90439
KARAR TARİHİ : 08/09/2020
TAVSİYE KARARI
BAŞVURUYA KONU İDARE : İZMİR BÜYÜKŞEHİR BELEDİYE BAŞKANLIĞI
BAŞVURUNUN KONUSU : Sosyal denge sözleşmesi aidatı hakkında
BAŞVURU TARİHİ : 17/07/2020
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1) Başvuran özetle; İzmir Büyükşehir Belediyesinde çalıştığını, Nisan 2020 maaşından üyesi
olduğu sendikaya 22,84.TL, üyesi olmadığı sendikaya ise 34,29.TL sosyal denge sözleşme aidatı kesintisi yapıldığını, üyesi olmadığı sendika adına yapılan kesintinin iadesini talep ettiğini, ancak idare tarafından dilekçesine cevap verilmediğini, belirterek sosyal denge sözleşmesi aidatı adıyla maaşından yapılan kesintilerin yasal faiziyle iadesini talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2) Kurumumuzun konuya ilişkin bilgi ve belge talepli yazısı üzerine İzmir Büyükşehir
Belediye Başkanlığından gönderilen 21/08/2020 tarih ve sayılı yazıda özetle;
2.1) “…1 Eylül 2019 tarihli ve 30875 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 5 inci dönem Kamu
Görevlileri Hakem Kurulu Kararının Dördüncü Bölüm Yerel Yönetim Hizmet Koluna ilişkin Mali ve Sosyal Hakların Sosyal denge tazminatı başlıklı 1 inci Maddesinde: “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine,
4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal
denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil)
%100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.
Sosyal denge sözleşmesi imzalayan sendikanın üyesi olmayan kamu görevlilerinden aynı unvanlı personelden alınacak aidatın iki katına kadar taraf sendika sosyal denge sözleşmesi aidatı alabilir.
Bu aidatı ödeyen kamu görevlileri söz konusu sözleşmeden aynı usul ve esaslar dahilinde yararlanır. ” hükmü yer almaktadır.
2.2) İzmir Büyükşehir Belediyesi ile Tüm Belediye ve Yerel Yönetim Hizmetleri Emekçileri Sendikası
(TÜM BELSEN) arasında imzalanan ve 01.01.2020-31.12.2020 dönemini kapsayan Sözleşmenin
Kapsam ve Yararlanma Koşullan başlıklı B/f maddesinde: “İşbu Toplu Sözleşmenin imzalandığı tarihte ve yürürlüğe girdiği 01.01.2020-31.12.2020 dönemleri içerisinde sözleşmenin tarafı olan sendikaya üye olmayanların memur taban aylığının %1,5 katı kadar aidatı ödemeleri koşuluna bağlıdır. ” denilmektedir.
2.3) Başvuru konusu talebe ilişkin olarak yargı organlarında açılmış davalar devam etmekte olup,
yukarıda açıklaması yapılan mevzuat hükümleri çerçevesinde uygulamaya devam edilmektedir.
Yetkili sendikanın üyesi olmayan R.B’ın Nisan 2020 ayı maaşından taban aylığının %1,5 katı sosyal denge sözleşmesi aidatı kesintisi yapılmış olup, kesintiye devam edilmektedir…”
Açıklamalarına yer verilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3) 2709 sayılı T.C. Anayasasının;
3.1) “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü
maddesinde; “…Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye
Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler…”,
3.2) “Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler” bölümünde yer alan “Genel ilkeler”
başlıklı 128 inci maddesinin ikinci fıkrasında; “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. (Ek cümle: 7/5/2010-5982/12 md.) Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.”,
4) 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun Görevi “başlıklı 5 inci
maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”,
5) 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun;
5.1) “Toplu sözleşmenin kapsamı” başlıklı 28 inci maddesinde; (Değişik: 4/4/2012-6289/18
md.) “Toplu sözleşme; kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak kamu görevlilerine uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her türlü zam ve tazminatlar, ek ödeme, toplu sözleşme ikramiyesi, fazla çalışma ücreti, harcırah, ikramiye, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ve diğer mali ve sosyal hakları kapsar. Toplu sözleşme ikramiyesi hariç olmak üzere toplu sözleşme hükümlerinin uygulanmasında sendika üyesi olan ve sendika üyesi olmayan kamu görevlileri arasında ayrım yapılamaz. Toplu sözleşme hükümleri, sözleşmenin yapıldığı tarihi takip eden iki mali yıl için geçerlidir…”,
5.2) “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32 nci maddesinde; (Değişik:
4/4/2012-6289/22 md.) “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz. Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz. İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır.”,
6) 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesinde; (Ek: 4/4/2012- 6289/33 md.)
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.”,
7) 01/09/2019 tarih ve 30875 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 28/08/2019 tarih ve 2019/1
sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nın “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin
Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı 4. bölümünün “Sosyal Denge Tazminatı” başlıklı 1 inci maddesinin 2 nci fıkrasında; “Sosyal denge sözleşmesinin taraf sendikası, üyesi olmayan kamu görevlilerinden, aynı unvanlı üyesinden aldığı aidatın iki katına kadar sosyal denge sözleşmesi aidatı alabilir. Bu aidatı ödeyen kamu görevlileri, söz konusu sözleşmeden aynı usul ve esaslar dahilinde yararlanır..” düzenlemelerine yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİNE
ÖNERİSİ: Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvurunun kabulü ile hazırlanan tavsiye kararı önerisi Kamu Başdenetçisine sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme
8) Başvuran, üyesi olmadığı sendikaya ise 34,29.TL sosyal denge sözleşme aidatı kesintisi
yapıldığını, üyesi olmadığı sendika adına yapılan kesintinin iadesini talep ettiğini, ancak idare tarafından dilekçesine cevap verilmediğini, belirterek sosyal denge sözleşmesi aidatı adıyla maaşından yapılan kesintilerin yasal faiziyle iadesini talep etmektedir.
9) Konuya ilişkin İzmir Büyükşehir Belediyesi tarafından verilen cevapta özetle; İzmir Büyükşehir
Belediyesi ile Tüm Belediye ve Yerel Yönetim Hizmetleri Emekçileri Sendikası (TÜM-BELSEN)
arasında imzalanan ve 01.01.2020-31.12.2020 dönemini kapsayan Sözleşmenin Kapsam ve
Yararlanma Koşullan başlıklı B/f maddesinde: “İşbu Toplu Sözleşmenin imzalandığı tarihte ve yürürlüğe girdiği 01.01.2020-31.12.2020 dönemleri içerisinde sözleşmenin tarafı olan sendikaya üye olmayanların memur taban aylığının %1,5 katı kadar aidatı ödemeleri koşuluna bağlıdır. ” hükmünün olduğu ve yetkili sendikanın üyesi olmayan R. B’ın (başvuran) Nisan 2020 ayı maaşından taban aylığının %1,5 katı sosyal denge sözleşmesi aidatı kesintisi yapıldığı ve kesintiye devam edildiği bildirilmiştir. İdarenin gönderdiği belgelerde, başvurandan sosyal denge sözleşmesi aidatı kesintisi adı altında nisan (34,29.TL), mayıs (34,29.TL), haziran (34,29.TL), temmuz (36,27.TL) ve ağustos (36,27.TL) aylarında kesintilerin yapıldığı anlaşılmaktadır.
10) Danıştay 12. Dairesinin 18/12/2019 tarih ve 2019/4940 e. sayılı kararında özetle;
“…01/09/2019 tarih ve 30875 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 28/08/2019 tarih ve 2019/1 sayılı
Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nın “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal
Haklar” başlıklı 4. bölümünün “Sosyal Denge Tazminatı” başlıklı 1. maddesinin 1. fıkrasında, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanun’un 32. maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” düzenlemesi yer almıştır.
Yukarıda anılan mevzuat hükümlerinden; sosyal denge tazminatı sözleşmelerinin konusunun, toplu sözleşmelerde belirlenen tavanı aşmamak kaydıyla ilgili kurum ve kuruluşlarda çalışan kamu görevlilerine ödenecek sosyal denge tazminatını belirlemek olduğu, yine Kanun’un 28. maddesinde belirtildiği şekilde sendika üyesi olan ve sendika üyesi olmayan kamu görevlileri arasında ayrım yapılamayacağı, aksine bir yorumun sosyal denge tazminatının adaletli bir ücret dağılımı yoluyla ekonomik ve sosyal barışı sağlama amacına ve Anayasanın eşitlik ilkesine aykırı olduğu, kaldı ki;
Kanun’un 32. maddesinde böyle bir ayrım yapılmasına imkan sağlayan bir düzenleme bulunmadığı gibi sosyal denge sözleşmesinde ancak görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre bir farklılığa gidilebileceği, bunun dışında sendika üyesi olan ile sendika üyesi olmayan ya da başka bir sendikaya üye olanlar arasında bir ayrıma gidilemeyeceği sonuç ve kanaatine ulaşılmıştır.
Bu durumda, sosyal denge sözleşmesinde taraf olan sendikanın dışında kalan sendikaların üyesi olan ve hiçbir sendikaya üye olmayan kamu görevlilerinden dayanışma aidatı veya başka adlar altında farklı oranlar üzerinden ödenti (aidat) alınmasına ilişkin hükümlerin, sosyal denge tazminatının ödenmesinde aynı kadro veya pozisyonlarda bulunan kamu görevlileri arasında ayrım (eşitsizlik) yaratacağı açık olduğundan, dava konusu düzenlemede hukuka uygunluk bulunmamaktadır… 01/09/2019 tarih ve 30875 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 28/08/2019 tarih ve 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nın “Yerel Yönetim Hizmet Koluna
İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı 4. bölümünün “Sosyal Denge Tazminatı” başlıklı 1.
maddesinin 2. fıkrasının Yürütmesinin Durdurulmasına…” karar verilmiştir.
11) Gerek 4688 sayılı Kanunun 28 inci maddesi, toplu sözleşme ikramiyesi hariç olmak üzere toplu
sözleşme hükümlerinin uygulanmasında sendika üyesi olan ve sendika üyesi olmayan kamu görevlileri arasında ayrım yapılamayacağı düzenlemesi, gerekse Danıştay 12. Dairesinin anılan kararları karşısında; sosyal denge sözleşmesi imzalayan sendikanın üyesi olmayan kamu görevlilerinden aynı unvanlı personelden alınacak aidatın iki katma kadar taraf sendika sosyal denge sözleşmesi aidatı alınabileceği yönündeki Toplu Sözleşme düzenlemelerinde hukuka uyarlık olmadığı değerlendirilmiştir.
12) Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunun 30.9.1994 gün ve E. 1993/247, K. 1994/559
sayılı kararında; “İdare hukuku ilkelerine göre, iptal davaları incelenirken, iptali istenilen işlemin tesis edildiği andaki durum yargılanır ve iptal kararı, idari işlemi tesis edildiği tarihten itibaren ortadan kaldırır. Çünkü sakat bir idari işlemin hukuk düzenine girmesi ile hukuka aykırı bir durum doğar. Bu durumun giderilebilmesi için iptal kararı hukuken sakat idari işlemi geriye yürür bir biçimde ortadan kaldırır ve hukuka aykırı işlem yapılmasından önceki duruma dönülür.” denilmektedir. Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu kararından da anlaşılacağı üzere, Danıştay iptal kararlarının, idari işlemi tesis edildiği tarihten itibaren ortadan kaldıracağı değerlendirilmektedir.
13) İdarenin, başvuranın maaşından sosyal denge sözleşmesi aidatı kesintisi (dayanışma aidatı) adı
altında yapmış olduğu kesintiler, kesintilerin yapıldığı tarihler itibariyle hukuki dayanağı bulunmamaktadır. İdarenin, Anayasanın 2 nci maddesinde tanımlanan hukuk devleti ilkesi ve 128 inci maddesinde belirtilen Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir hükmüne uygun davranması gerekmektedir. Hukuka uygun olmayan ve yargı kararı ile hakkında yürütmeyi durdurma kararı verilen bir işlem veya sözleşmeye dayanılarak, başvurandan yapılan kesintilerin, hukuk, hakkaniyet ve adalet ilkeleri ile yukarıda özetlenen Danıştay 12.Dairesinin kararı gereğince (kesintilerin yapıldığı tarihten itibaren) yasal faiziyle birlikte (başvurana) iade edilmesi gerekmektedir. Bu durum aynı zamanda kanuni idare ilkesinin de bir sonucudur.
14) Kurumumuzca yapılan değerlendirme neticesinde; anılan toplu sözleşme düzenlemelerine
dayanılarak başvurandan sosyal denge sözleşmesi aidatı adı altında yapılan kesintilerin yasal faiziyle birlikte başvurana iade edilmesi gerektiği kanaatine varılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
15) İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan
Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup idarenin başvuranla ilgili işlemlerinde, işleme karşı başvuru yollarını belirtmemesi nedeniyle “karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkesine uymadığı anlaşılmakla idareden bundan böyle bu ilkeye de uyması beklenmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
16) 14/06/2012 tarih ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 17 nci maddesinin
sekizinci fıkrasına göre Kamu Denetçiliği Kurumuna, dava açma süresi içinde yapılan başvuru, işlemeye başlamış olan dava açma süresini durdurmakta olup, anılan Kanunun “Dava açma süresinin yeniden işlemeye başlaması” başlıklı 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, ilgili idarece tavsiye kararı üzerine 30 gün içerisinde herhangi bir işlem tesis edilmez veya eylemde bulunulmaz ise (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup, ilgili idarenin işlemleri yönünden, İzmir İdare Mahkemesinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Başvuru dosyasında bulunan bilgi ve belgeler çerçevesinde yapılan inceleme sonucunda yukarıda açıklanan gerekçelerle;
BAŞVURUNUN KABULÜNE, başvurandan sosyal denge sözleşmesi aidatı adı altında yapılan kesintilerin yasal faiziyle birlikte başvurana iade edilmesi yönünde İzmir Büyükşehir Belediye
Başkanlığına TAVSİYEDE BULUNULMASINA,
Kararın, Başvurana ve İzmir Büyükşehir Belediye Başkanlığına tebliğine,
6328 sayılı Kanunun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, İzmir Büyükşehir Belediye
Başkanlığı tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde
Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi tarafından karar verildi.
e-imzalıdır
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi