Sosyal denge tazminatının mevzuat hükümlerine aykırı ödenmesi nedeniyle kamu zararının tazmini ve sorumluluk değerlendirmesi üzerine hukuki inceleme (Sayıştay)

Konu: Mevzuatın öngördüğü tutardan daha yüksek tutarda sosyal denge tazminatı ödenmesi.

2-204 sayılı ilamın 5’inci maddesi ile … Belediye Başkanlığı ile … Sendikası (…) arasında imzalanan ve 01/01/2016-31/12/2017 döneminde geçerli olan sözleşmeler gereği söz konusu sendikaya üye personele 2017 yılında mevzuatta belirlenen tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı niteliğinde vekalet yardımı ödenmesi sonucu oluşan kamu zararı tutarı … TL’nin sorumlulardan tazminine hükmedilmiştir.

İlgili ilam hükmüne karşın sorumluluğuna hükmedilen dilekçilerce dilekçelerinde belirtilen itirazlar ile bu dilekçelere istinaden verilen Başsavcılık Mütalaası işbu ilamın 1. maddesinde yer verilenler ile aynı mahiyettedir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Dilekçiler dilekçelerinde hem sorumluluğa hem de esasa ilişkin itiraz konu edinmekte olup, ilam esas hukuki uyuşmazlık konusu sorumluluk ve esas yönünden incelenecektir.

Sorumluluk yönünden inceleme işbu ilamın 1. Maddesinde yer verilen gerekçelerle yerinde görülmüştür.

Esas yönünden inceleme;

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde; “… Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararlan kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.” hükümleri yer almaktadır.

Yerel yönetimlerde çalışan kamu personeline hangi usul ve esaslara göre sosyal denge tazminatı ödeneceği 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32 nci maddesinde, ödenecek tazminatın aylık tutarına ilişkin tavan tutar ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesinde belirtilmiştir.

4688 sayılı Kanunun 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunla değişik 32 nci maddesinde: “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” Hükmü yer almaktadır.

375 sayılı KHK’nın 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunla eklenen ek 15 inci maddesinde ise: “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir” hükmü yer almaktadır.

Kamu işveren heyeti ile Özel İdare Çalışanları Birliği Sendikası (BEM-BİR-SEN) arasında imzalanan ve 2016-2017 yıllarını kapsayan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme 23.08.2015 tarih ve 29454 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. Sözleşmenin 1 inci maddesine göre, Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının yapılması yönünde yapılacak sözleşmelerde tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı belirlenebilir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre Belediye, memurlar ve sözleşmeli personel için toplu sözleşme yapma yetkisine sahiptir. Bu yetki Sosyal Denge Sözleşmesi ile sınırlıdır ve sözleşme kapsamında ödenecek tutar Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin Toplu Sözleşmede belirlenen üst sınırı aşmayacaktır. Belediyelerde yetkili sendika ile belediye başkanı arasında imzalanacak sözleşmelere sadece belediye ve bağlı kuruluşlarda çalışan kamu personeline sosyal denge tazminatı ödenebileceğine ve tazminatın tutarına ilişkin hükümler koyulabilir. Sözleşmeye başka maddeler ekleyerek bu tazminat dışında farklı adlar altında ödeme yapılması mevzuata aykırılık teşkil edecektir. 4688 sayılı Kanun ile belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sağlanan ayrıcalık sadece sosyal denge tazminatı ödemesinden ibarettir. Bunun dışında farklı adlarla yapılan ödemeler yasal dayanaktan yoksundur.

İlama konu uygulamada, sosyal denge sözleşmesi dışında memurlardan vekaleten müdürlük görevinde bulunup mevzuatta yer alan şartları sağlamaması veya atandığı müdürlük kadrosunun dolu olması nedeniyle zam ve tazminat farkını alamayanlara, vekalet ettikleri müdür kadrosu için öngörülen Özel Hizmet Tazminatı oranı (375 Sayılı K.H.K.’ye konu ek ödeme dahil) ile asli kadrosu karşılığında aldığı Özel Hizmet Tazminatı oranı arasındaki farkın vekalet yardımı adıyla brüt olarak ilaveten sosyal denge tazminatı niteliğinde ödendiği; çocuklarından % 60 ve üzeri engel durumu olduğunu Resmi Sağlık Kurullarından alınan heyet raporu ile belgeleyen memurlara ise her ay engelli çocuk başına net 166,95 TL ilaveten ödendiği görülmüştür.

3. Dönem Toplu Sözleşme’de belirlenen tavan tutar, … Belediyesi ile … SEN arasında yapılan ve 14.03.2012 – 15.05.2014 dönemini kapsayan Toplu İş Sözleşmesi uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kaldığı için, 01.01.2016 – 31.12.2017 döneminde ödenecek sosyal denge tazminatı tutarının belirlenmesinde, … Belediyesi ile … SEN arasında yapılan ve 14.03.2012 – 15.05.2014 dönemini kapsayan Toplu İş Sözleşmesi uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutarın tavan olarak esas alınması gerekmektedir.

Ancak, 01.01.2016-31.12.2017 dönemini kapsayan … SEN ile … Belediyesi arasında yapılan Sosyal Denge Sözleşmesi’nde memurlara ödenecek sosyal denge tazminatının tavan tutarın üzerinde belirlendiği anlaşılmaktadır.

Tavan tutar uygulamasının Anayasa ve uluslararası sözleşmelere aykırılık iddiası;

Dilekçiler tarafından dilekçelerinde, toplu sözleşmelere sınır getirilmesinin uluslararası sözleşmelere ve Anayasa’ya aykırı olduğu iddia edilmektedir. Öncelikle, Anayasa normlar hiyerarşisinde kanunlar ve uluslararası sözleşmelerin üzerinde, tek başına en tepede yer almaktadır. Devletin sosyal ve ekonomik alandaki görevlerinin sınırı Anayasa madde 65 ile belirlenmiştir. Anayasanın “Devletin iktisadi ve sosyal ödevlerinin sınırları” başlıklı 65 inci maddesinde: “Devlet, sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerin amaçlarına uygun öncelikleri gözeterek malî kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirir” hükmü yer almaktadır. Dolayısıyla sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler kapsamında yer alan toplu sözleşme hakkı (AY md.53) kapsamında Devletin görevlerinin sınırı kaynağını Anayasa md. 65’ten almaktadır. Bu kapsamda 4688 sayılı Kanunla sosyal denge ödemelerine getirilen tavan tutar düzenlemesinin sınırı AY md. 65’tir; Kanunla getirilen bu sınır kaynağını Anayasa’dan almaktadır.

Dilekçilerce ayrıca Türkiye’nin da taraf olduğu uluslararası sözleşmeler kapsamında –ülkemiz açısından- her belediyenin özerk bir kuruluş olduğu ve kendi bütçe olanakları içerisinde toplu sözleşme yapma olanağına sahip olduğunun ifade edilmişse de bu iddia yerinde görülmemektedir. Usulüne göre uygulamaya konulmuş uluslararası sözleşmeler kanun hükmünde olmakla birlikte, Anayasa hükümleri kanunların ve uluslararası sözleşmelerin üzerindedir. Konuyla ilgili Anayasa hükümleri şu şekildedir:

“İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzelkişiliği

Madde 123 – İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.

İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.”

Buna göre, yerinden yönetim kuruluşları olan belediyeler de kuruluş ve görevleriyle bir bütün olan idarenin kapsamındadır. Belediyeler ayrı kamu tüzel kişilikleri olmakla birlikte, ülke idaresinden tümüyle özerk, bütçesini ve politikalarını belirlerken ülke idaresinden ayrı, kendi başına değildir.

İlama konu uygulamayla ilgili olarak, belediyeler sosyal denge tazminatını kanunda bu konuda belirlenmiş koşulları sağlayarak ve kanunda belirlenmiş usule riayet ederek yerine getirmelidirler.

Bu itibarla, 204 sayılı İlamın 5’inci maddesi ile verilen tazmin hükmün sorumluluk yönünden BOZULARAK yukarıdaki hususlar göz önüne alınmak suretiyle yeniden hüküm tesisinin temini için dosyanın hükmü veren DAİREYE GÖNDERİLMESİNE, (…’ın tazmin hükmünün tasdiki gerekir şeklindeki ayrışık görüşlerine karşı ) oy çokluğuyla,

Karar verildiği 24.06.2020 tarih ve 47436 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi

…’ın karşı oy gerekçesi işbu ilamın 1. Maddesi karşı oy gerekçesinde belirtildiği gibidir.