Sayıştay, KİK, Yargıtay ve Danıştay Kararları, Bakanlık Görüşleri

ÖZET: Başvurunun konusu, Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından sağlanan tarımsal destek ödemelerinin, başvuranın borçlu olduğu su kullanıcı teşkilatı hesabına aktarılmasıyla ilgilidir. Başvuran, 6 Şubat 2023 tarihinde meydana gelen depremler nedeniyle mağduriyet yaşayan çiftçilerin destek ödemelerinin, Dicle Elektrik Dağıtım Anonim Şirketi tarafından elektrik borçları nedeniyle bloke edildiğini iddia etmektedir. Bu durumun çiftçilerin yaşadığı zorlukları artırdığı belirtilerek, destek ödemelerinin iade edilmesi talep edilmiştir.

İlgili idareler, destek ödemelerinin mevzuat gereği borçlara mahsup edileceğini açıklamışlardır. Tarım ve Orman Bakanlığı, destekleme ödemelerinin Ziraat Bankası aracılığıyla aktarılacağını, ancak borçların mahsup edilmesi gerektiğini ifade etmiştir. Ziraat Bankası da, destek ödemelerinden belirli bir tutarın borç bildirimine istinaden ilgili birliğe aktarıldığını belirtmiştir.

Kamu Denetçiliği Kurumu, başvurunun kısmen kabulü ve kısmen reddine karar vermiştir. Başvuranın destek ödemelerinin iade edilmesi talebi reddedilirken, olağanüstü hal durumlarında çiftçilerin borçlarına karşılık mahsup edilen destek ödemeleri için istisnai düzenlemeler yapılması yönünde Tarım ve Orman Bakanlığı’na tavsiyede bulunulmuştur. Bu karar, başvuran ve ilgili idarelere tebliğ edilmiştir.

T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU

(OMBUDSMANLIK)

SAYI : 2024/8066-S.24.12663

BAŞVURU NO : 2024/2344

KARAR TARİHİ : 06.08.2024

KISMEN TAVSİYE KISMEN RET KARARI

Adres:

BAŞVURUYA KONU İDARE : TARIM VE ORMAN BAKANLIĞI

DEVLET SU İŞLERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ

BAŞVURUNUN KONUSU : Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından verilmiş olan tarımsal destek ödemesinin başvuranın borçlu olduğu su kullanıcı teşkilatı hesabına aktarılması hususuna itiraza ilişkindir.

BAŞVURU TARİHİ : 13.02.2024

I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ

1. Kurumumuza yapılan başvuruda özetle; Dicle Elektrik Dağıtım Anonim Şirketi tarafından

Diyarbakır, Şanlıurfa, Batman, Mardin, Siirt ve Şırnak illerinde hizmet sunulduğu 2023 yılında meydana gelen 6 Şubat depremi sebebiyle Şanlıurfa ve Diyarbakır illerinde bulunan depremzedelerin üretimi durdurmak zorunda kaldığı, çiftçilerin yaşamış olduğu mağduriyeti gidermek adına Devlet tarafından destek ödemesi yapıldığı fakat bu olağanüstü durum dikkate alınmayarak ilgili dağıtım şirketi olan Dicle

Elektrik Dağıtım Anonim Şirketi tarafından destek ödemelerine, “tarımsal sulamada kullanılan elektrik enerji borçları” sebebiyle bloke koyulduğu, depremzede çiftçilerin deprem dolayısıyla zaten bir mağduriyet yaşadığı, destek ödemelerine konulan bloke sebebiyle mağduriyetlerin katlanarak arttığı iddia ve ifade edilerek bu mağduriyetin en kısa zamanda çözülmesi ve bahsi geçen destek ödemelerinin çiftçilere iade edilmesi talep edilmektedir.

II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI

2. Kurumumuzun 03.04.2024 tarih ve S. sayılı şikâyet konusuna ilişkin bilgi/belge isteme yazılarına istinaden Dicle Elektrik Dağıtım Anonim Şirketi’nin 17.05.2024 tarihli ve E-

– – sayılı cevabi yazısında:

Elektrik Piyasası Kanunu, Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği ve diğer ikincil mevzuata dayanılarak hazırlanan “Dağıtım sistemi kullanıcısı tüketiciler ve üreticiler ile görevli tedarik şirketinden düzenlemeye tabi tarifeler üzerinden enerji alan tüketicilere bağlantı durumları da dikkate alınarak ait olduğu yıla ait tarife çizelgelerindeki ilgili bileşenler için Kw, Kw, KVarvh bazında veya abone, fatura ya da okuma başına kurul onaylı tarifeler uygulanır.” hükmüne istinaden kurul tarafından belirlenen tarife doğrultusunda sayaç okuma ve tüketim tahakkuk işlemlerinin gerçekleştirildiği, çiftçilerin trafolarına takılmış olan OSOS’lu sayaçlar sayesinde uzaktan okunmasının yapıldığı, tarımsal sulama abonelerine tahakkuk eden fatura ve tüketim endekslerinin kurumdan alacakları kişiye özel şifre ile bilgisayar veya cep telefonlarından anlık olarak takip edilebildiği, ayrıca muhtelif tarihlerde tahakkuk edilen faturaların kurumun internet sayfasından görülebileceği veya faturalarla ilgili kuruma geldiklerinde kullanıcıların bilgi alabileceği ifade edilmiştir.

3. Kurumumuzun 03.04.2024 tarihli ve S. sayılı şikâyet konusuna ilişkin bilgi/belge isteme yazılarına istinaden Tarım ve Orman Bakanlığı Bitkisel Üretim Genel Müdürlüğünün 24.04.2024

tarihli ve E- – – sayılı cevabi yazısında:

3.1. Genel Müdürlük tarafından uygulanmakta olan bitkisel üretim desteklemelerinin, 5488 sayılı Tarım

Kanunu ve her yıl çıkarılan Cumhurbaşkanı kararı ve uygulama tebliğleri hükümleri doğrultusunda yürütüldüğü, 3.2. Bakanlıkça verilen desteklemeler için çiftçilerin hak etmiş olduğu destekleme tutarlarının Ziraat

Bankası aracılığıyla çiftçilerin hesabına aktarıldığı, 3.3. 2023/7613 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı’nın “Finansman ve ödemeler” başlığı altında yer alan 8 inci maddesinin on yedinci fıkrasında; “Bu karar kapsamında yapılan tarımsal destekleme ödemeleri kamu kaynağı olduğundan hak sahibinin hesabına aktarılmadan önce, haciz/icra, temlik ve benzeri işlemler yapılmaz…” hükmünün bulunduğu ancak söz konusu desteklerin çiftçilerin hesaplarına aktarıldıktan sonra çiftçilerin ilgili borç tutarlarının mahsubunun, 06.09.2018 tarihli ve 30527 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Tarımsal Sulamaya İlişkin Vadesi Geldiği Halde Ödenmeyen İşletme ve Bakım Ücreti veya

Su Kullanım Hizmet Bedeli İle Elektrik Enerjisi Borcu Bulunan Çiftçilerin Borçlarının Tarımsal

Destekleme Ödemelerinden Mahsuben Alınmasına İlişkin Tebliğ” hükümlerince ilgili taraflarca yürütüldüğü, bahsi geçen Tebliğin 1 inci maddesinde yer alan “Bu Tebliğin amacı, Devlet tarafından yapılacak tarımsal destekleme ödemesi almaya hak kazanan çiftçilerin vadesi geldiği halde ödenmeyen sulama işletme ve bakım ücreti veya su kullanım hizmet bedeli ile münferiden tarımsal sulamada kullanılan elektrik enerji borcu bulunması ve borç bilgisinin tarımsal destekleme ödemesi yapacak bankaya bildirilmesi halinde; banka tarafından borç tutarının destekleme ödemelerinden mahsup edilerek alacaklı olan kurum, kuruluş veya şirkete aktarılması ile kalan kısmın çiftçiye ödenmesine ilişkin usul ve esasları belirlemektir.” ve 8 inci maddesinin birinci fıkrasında yer alan “Şirket alacaklarının destekleme ödemelerinden mahsuben kesilmesine ilişkin usul ve esaslar, ilgili şirketler ile Banka arasında işbu Tebliğ eki çerçeve protokol esas alınarak düzenlenecek protokollerle belirlenir.” ve aynı Tebliğin 9 uncu maddesinin birinci fıkrasında yer alan “Borca ilişkin itiraz, su kullanıcıların borçlu olduğu DSİ, su kullanıcı teşkilatı veya şirkete yapılır.” hükümleri doğrultusunda tarımsal sulamada kullanılan elektrik enerji borçlarına ilişkin itirazın ilgili tarafa yapılması gerektiği

Belirtilmiştir.

4. Kurumumuzun 03.04.2024 tarihli ve S. sayılı şikâyet konusuna ilişkin bilgi/belge isteme

yazılarına istinaden Ziraat Bankasının 22.04.2024 tarihli cevabi yazısında:

4.1. Ziraat Bankasının Tarım ve Orman Bakanlığı Merkez Saymanlık Müdürlüğünden alınan talimatlar doğrultusunda tarımsal destekleme ödemelerine aracılık ettiği, 4.2. 06.09.2018 tarihli ve 30527 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Tarımsal Sulamaya İlişkin Vadesi

Geldiği Halde Ödenmeyen İşletme ve Bakım Ücreti veya Su Kullanım Hizmet Bedeli İle Elektrik Enerjisi

Borcu Bulunan Çiftçilerin Borçlarının Tarımsal Destekleme Ödemelerinden Mahsuben Alınmasına İlişkin

Tebliğ” gereğince başvuranlardan adına gönderilen 42.391,09 TL “Mazot ve Gübre Destekleme” ödemesinden 41.298,82 TL’sinin 24.02.2023 tarihinde Cullap Sulama Birliği tarafından yapılan borç bildirimine istinaden birlik hesabına aktarıldığı ve Banka tarafından müşteri hesabına herhangi bir bloke konulmadığı

Açıklamalarına yer verilmiştir.

III. İLGİLİ MEVZUAT

5. 18.10.1982 tarihli ve 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın; 5.1. “Devletin temel amaç ve görevleri” başlıklı 5 inci maddesinde; “Devletin temel amaç ve görevleri, Türk milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti ve demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmaktır.”, 5.2. “Toprak Mülkiyeti” başlıklı 44 üncü maddesinde; “Devlet, toprağın verimli olarak işletilmesini korumak ve geliştirmek, erozyonla kaybedilmesini önlemek ve topraksız olan veya yeter toprağı bulunmayan çiftçilikle uğraşan köylüye toprak sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri alır…”, 5.3. “Tarım, hayvancılık ve bu üretim dallarında çalışanların korunması” başlıklı 45 inci maddesinde; “Devlet, tarım arazileri ile çayır ve mer’aların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek, tarımsal üretim planlaması ilkelerine uygun olarak bitkisel ve hayvansal üretimi artırmak maksadıyla, tarım ve hayvancılıkla uğraşanların işletme araç ve gereçlerinin ve diğer girdilerinin sağlanmasını kolaylaştırır…”, 5.4. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında, “… Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir.

Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler. … ”, 5.5. “III. Olağanüstü hal yönetimi” başlıklı 119 uncu maddesinde – (Değişik: 21/1/2017-6771/12 md.); “Cumhurbaşkanı; savaş, savaşı gerektirecek bir durumun başgöstermesi, seferberlik, ayaklanma, vatan veya Cumhuriyete karşı kuvvetli ve eylemli bir kalkışma, ülkenin ve milletin bölünmezliğini içten veya dıştan tehlikeye düşüren şiddet hareketlerinin yaygınlaşması, anayasal düzeni veya temel hak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerinin ortaya çıkması, şiddet olayları nedeniyle kamu düzeninin ciddî şekilde bozulması, tabiî afet veya tehlikeli salgın hastalık ya da ağır ekonomik bunalımın ortaya çıkması hallerinde yurdun tamamında veya bir bölgesinde, süresi altı ayı geçmemek üzere olağanüstü hal ilan edebilir.

Olağanüstü hallerde vatandaşlar için getirilecek para, mal ve çalışma yükümlülükleri ile 15 inci maddedeki ilkeler doğrultusunda temel hak ve hürriyetlerin nasıl sınırlanacağı veya geçici olarak durdurulacağı, hangi hükümlerin uygulanacağı ve işlemlerin nasıl yürütüleceği kanunla düzenlenir.”,

6. 2935 sayılı Olağanüstü Hal Kanunu’nun:

6.1. “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde; “Bu Kanunun amacı, a) Tabii afet, tehlikeli salgın hastalıklar veya ağır ekonomik bunalım, b) Anayasa ile kurulan hür demokrasi düzenini veya temel hak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerine ait ciddi belirtilerin ortaya çıkması veya şiddet olayları sebebiyle kamu düzeninin ciddi şekilde bozulması, Durumlarında olağanüstü hal ilan edilmesi ve usulleriyle olağanüstü hallerde uygulanacak hükümleri belirlemektir.”, 6.2. “Yükümlülükler” başlıklı 5 inci maddesinde; “Tabii afet ve tehlikeli salgın hastalıklar sebepleriyle olağanüstü hal ilan edilmesi durumunda; felakete uğrayanların kurtarılması, meydana gelen hasar ve zararın telafisi için ihtiyaç duyulan ve hemen sağlanamayan para ve her türlü taşınır ve taşınmaz mallar ve yapılması gereken işler; para, mal ve çalışma yükümlülüğü yoluyla sağlanır.”, 6.3. “Para Yükümlülüğü” başlıklı 6 ncı maddesinde; “Tabii afet ve tehlikeli salgın hastalıklar sebebiyle olağanüstü hal ilan edilmesi durumunda gerekli harcamalar öncelikle kamu kaynakları ile yardımlardan sağlanır. Acil ve hayati ihtiyaç maddeleri için harcamaya yeterli para kamu kaynaklarından zamanında sağlanamadığı takdirde, bölgedeki kredi kuruluşlarının olanaklarından yararlanılır. Para yükümlülüğünün uygulanmasında, kuruluşların hizmet ve faaliyetlerinin aksatılmaması göz önünde tutulur.”,

7. 5488 sayılı Tarım Kanunu’nun:

7.1. “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde; “Bu Kanunun amacı; tarım sektörünün ve kırsal alanın, kalkınma plân ve stratejileri doğrultusunda geliştirilmesi ve desteklenmesi için gerekli politikaların tespit edilmesi ve düzenlemelerin yapılmasıdır.”, 7.2. “Tarımsal desteklemelerin uygulama esasları” başlıklı 20 nci maddesinde; “Destekleme ödemelerinde uyulması gereken esaslar şunlardır: a) Destekleme ödemeleri; bölge, işletme, arazi, ürün, tarım sistemi, sözleşmeli üretim, ıslah ve çevre gibi konulardaki öncelikler ve tercihler ışığında farklı miktarlarda yapılabilir. c) Destekler, üretici örgütleri aracılığı ile de ödenebilir. d) Üreticilere yapılacak her türlü destekleme ödemelerinde, entegre idare ve kontrol sistemi kullanılır.”, 7.3. “Tarımsal desteklemelerin finansmanı” başlıklı 21 inci maddesinde; “Tarımsal destekleme programlarının finansmanı, bütçe kaynaklarından ve dış kaynaklardan sağlanır. Bütçeden ayrılacak kaynak, gayrisafi millî hasılanın yüzde birinden az olamaz.”, 8. 6172 sayılı Sulama Birlikleri Kanunu’nun “Amaç ve kapsam” başlıklı 1 inci maddesinde; “Bu

Kanunun amacı; ülkenin su varlık ve kaynaklarının rasyonel kullanımı maksadıyla umumi sulardan faydalanmak üzere Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü tarafından inşa edilmiş veya halen inşa edilmekte olan ya da inşa edilmesi planlanan sulama tesislerini gayelerine uygun şekilde kullanmak, işletmek, Devlet

Su İşleri Genel Müdürlüğünün onayını almak suretiyle işlettirmek, bu tesislerin bakım, onarım ve yönetim sorumluluğunu yürütmek, tesisi geliştirmeye yönelik yeni projeler yapmak, yaptırmak veya tesisi yenilemekle görevli sulama birliklerinin kuruluşu, organlar ile görev ve yetkilerini düzenlemektir.

Sulama birlikleri kamu tüzel kişiliğine sahip olup, bu Kanunda hüküm bulunmayan hallerde özel hukuk hükümlerine tabidir.”, 9. 6200 sayılı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce Yürütülen Hizmetler Hakkında Kanun’un Ek 11 inci maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarında; “Devlet tarafından yapılacak destekleme ödemesi almaya hak kazanan çiftçilerin vadesi geldiği halde ödenmeyen sulama işletme ve bakım ücreti veya su kullanım

hizmet bedeli borcu veya münferiden tarımsal sulamada kullanılan elektrik enerji borcu bulunması halinde; DSİ veya işletme ve bakım sorumluluğu devredilen gerçek veya tüzel kişi veya elektrik dağıtım şirketi ve/veya elektrik perakende satış şirketi tarafından tarımsal destekleme ödemesi yapacak bankaya borç miktarı bildirilir. Bu bildirim üzerine; çiftçilerin destekleme ödemelerinden borç tutarı mahsup edilerek

DSİ veya işletme ve bakım sorumluluğu devredilen gerçek veya tüzel kişiye veya elektrik dağıtım şirketine ve/veya elektrik perakende satış şirketine ödenir. Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar DSİ tarafından belirlenir”, 10. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun; “Kurumun Görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında, “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”, 11. 2023/7613 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile düzenlenen “2023 Yılında Yapılacak Tarımsal

Desteklemeler Ve 2024 Yılında Uygulanacak Sertifikalı Tohum Kullanım Desteğine İlişkin Karar”ın:

11.1. “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde; “Bu Karar, tarımsal üretimin ve gıda arz güvencesinin sürdürülebilirliğinin sağlanması için sektörün daha rekabetçi bir yapıya kavuşması, verim ve kalitenin arttırılması, ihtiyaç duyulan yeni teknoloji ve bilginin yerli imkânlarla geliştirilmesi, biyolojik çeşitliliğin ve genetik kaynakların korunması, tarımsal üretimde çevreci yaklaşımların benimsenmesi, uygulanan politikaların etkinliğinin arttırılması amacıyla hazırlanmış olup 2023 yılında yapılacak tarımsal desteklemeler ve 2024 yılında uygulanacak sertifikalı tohum kullanım desteğine ilişkin hususları kapsar.”, 11.2. “Bitkisel üretimin desteklenmesi” başlıklı 2 nci maddesinde; “(1) Mazot ve gübre desteği: b) Arpa, buğday, çavdar, yulaf, tritikale ve çeltik üreticileri, 2023 üretim yılına ait ve 2024 bütçe yılında ödenecek mazot ve gübre desteklerini T.C. Ziraat Bankası A.Ş. Genel Müdürlüğü finansmanıyla 2023 yılında başlanmak üzere Bakanlıkça belirlenecek tarih aralığında mazot ve gübre alımında kullanabilir.”, 11.3. “Finansman ve ödemeler” başlıklı 8 inci maddesinde; “(17) Bu Karar kapsamında yapılan tarımsal destekleme ödemeleri kamu kaynağı olduğundan hak sahibinin hesabına aktarılmadan önce, haciz/icra, temlik ve benzeri işlemler yapılamaz. Ancak ikinci maddenin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan uygulama için T.C. Ziraat Bankası A.Ş. Genel Müdürlüğü tarafından temlik işlemi yapılabilir.”, 12. 06.09.2018 tarihli ve 30527 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Tarımsal Sulamaya İlişkin Vadesi

Geldiği Halde Ödenmeyen İşletme ve Bakım Ücreti veya Su Kullanım Hizmet Bedeli İle Elektrik Enerjisi

Borcu Bulunan Çiftçilerin Borçlarının Tarımsal Destekleme Ödemelerinden Mahsuben Alınmasına

İlişkin Tebliğ”in:

12.1. “Amaç ve kapsam” başlıklı 1 inci maddesinde; “Bu Tebliğin amacı, Devlet tarafından yapılacak tarımsal destekleme ödemesi almaya hak kazanan çiftçilerin vadesi geldiği halde ödenmeyen sulama işletme ve bakım ücreti veya su kullanım hizmet bedeli ile münferiden tarımsal sulamada kullanılan elektrik enerji borcu bulunması ve borç bilgisinin tarımsal destekleme ödemesi yapacak bankaya bildirilmesi halinde; banka tarafından borç tutarının destekleme ödemelerinden mahsup edilerek alacaklı olan kurum, kuruluş veya şirkete aktarılması ile kalan kısmın çiftçiye ödenmesine ilişkin usul ve esasları belirlemektir.”, 12.2. “Yapılacak protokol ve uygulama” başlıklı 8 inci maddenin birinci fıkrasında; “Şirket alacaklarının destekleme ödemelerinden mahsuben kesilmesine ilişkin usul ve esaslar, ilgili şirketler ile

Banka arasında işbu Tebliğ eki çerçeve protokol esas alınarak düzenlenecek protokollerle belirlenir.”, 12.3. “Diğer işlemler” başlıklı 9 uncu maddenin birinci fıkrasında; “Borca ilişkin itiraz, su kullanıcıların borçlu olduğu DSİ, su kullanıcı teşkilatı veya şirkete yapılır.”, /

13. Uluslararası Hukuk Komisyonu (ILC) Afet Durumunda Kişilerin Korunması Hakkında Taslak

Maddelerinin 3 üncü maddesinde; “Felaket, yaygın can kaybına, insan ıstırabına ve sıkıntısına, kitlesel yer değiştirmeye veya büyük ölçekli maddi veya çevresel hasara yol açan ve böylece toplumun işleyişini ciddi şekilde bozan felaketli bir olay veya olaylar dizisi anlamına gelir.” Afet Riski Azaltma Terminolojisi ile ILC tanımındaki can kaybı, insan ıstırabı ve sıkıntısı, kitlesel yer değiştirme ile maddi veya çevresel hasar gibi farklı türden etkilere yapılan bu vurgu, insan yaşamına yönelik doğrudan etkilerle sınırlı 1 kalmayıp, “afet etkisini” kapsamlı bir şekilde ele almaktadır.

14. Birleşmiş Milletler (BM) Afet Riskini Azaltma Ofisi’nin (UNDRR) Afet Riski Azaltma

Terminolojisi ’ne göre “afet” terimi; “maruz kalma, kırılganlık ve kapasite koşullarıyla etkileşime giren ve insan, malzeme, ekonomik ve çevresel kayıplar ve etkilerden birine veya daha fazlasına yol açan tehlikeli 2 olaylar nedeniyle herhangi bir ölçekte bir topluluğun veya toplumun işleyişinin ciddi şekilde bozulmasına” karşılık gelmektedir.

3 15. Avrupa Parlamentosu 17.12.2013 tarihli Birlik Sivil Koruma Mekanizmasının 4 üncü maddesine

göre; “Felaket, kültürel miras da dâhil olmak üzere insanlar, çevre veya mülk üzerinde ciddi etkisi olan 4 veya olabilecek herhangi bir durum anlamına gelir.

16. BM Dünya Afet Risklerinin Azaltılması Konferansı’nda kabul edilen 2005 tarihli Hyogo

Deklarasyonu’na göre; “Devletlerin, kendi ülkelerindeki insanları ve mülkleri tehlikelerden koruma ve kapasiteleri ve kullanabilecekleri kaynaklara uygun ölçüde ulusal politikada afet riskinin azaltılmasına 5 yüksek öncelik verme sorumluluğu vardır.” BM Genel Kurulu tarafından 2015 yılında kabul edilen Sendai

Afet Risk Azaltma Çerçevesi 2015-2030 kapsamında ise afet risk yönetimi, kalkınma hakkı dâhil olmak üzere tüm insan haklarını geliştirmeli ve korumalı, insanları ve onların mallarını, sağlıklarını, geçim kaynaklarını, üretim varlıklarını ve ayrıca kültürel ve çevresel varlıkları korumayı amaçlamalıdır.

17. Kurumlar Arası Daimi Komite (Inter-Agency Standing Committee/ IASC) tarafından kabul edilen

Doğal Afet Durumlarında İnsanların Korunması ile İlgili IASC Operasyonel Kılavuz İlkeleri, doğal afetlerden etkilenen kişilerin, insan hakları hukuku kapsamında kendi ülkelerindeki diğer kişilerle aynı hak ve özgürlüklerden yararlanmaları ve ayrımcılığa uğramamaları gerektiğini vurgulamaktadır. İlkelere göre devletler, doğal afetlerden etkilenen kişilere yardım sağlama ve bu kişilerin insan haklarını koruma 6 yükümlülüğü altındadır. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) de insan hayatı bakımından derin etkilere yol açan doğal afetlerin meydana geldiği durumlarda devletlerin AİHS bakımından sorumluluğu 7 olabileceğini kabul etmektedir.

IV. KAMU DENETÇİSİ ARİF DÜLGER’İN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ

Giulio Bartolini, “A Taxonomy of Disasters in International Law”, Routledge Handbook of Human Rights and Disasters, (der.)

2018, s. 49 AKT. TİHEK Deprem Sonrası Yaşananlara ilişkin İnsan Hakları ve Ayrımcılık Hukuku Bağlamında İzleme Raporu,

S. 17.

9 BM, Açık Uçlu Devletlerararsı Uzman Çalışma Grubunun Afet Riskinin Azaltılmasına İlişkin Göstergeler ve Terminoloji

Raporu, A/71/644, 2016, 13/41.

Avrupa Parlamentosu, Birlik Sivil Koruma Mekanizması Kararnamesi, 1313/2013/EU, 2013 TİHEK Deprem Sonrası

Yaşananlara ilişkin İnsan Hakları ve Ayrımcılık Hukuku Bağlamında İzleme Raporu, S. 17.

Bkz. de Guttry, ‘Surveying the Law’ in de Guttry, Gestri and Venturini (eds) (n. 25) 6. – (A. de Guttry, de Guttry, Gestri ve

Venturini’de ’Yasanın İncelenmesi’ (n. 25) 6).

4 Hyogo Deklarasyonu, Afetleri Azaltma Dünya Konferansı, A/CONF.20/L.3/Rev.1, 2005, para. 4, www.unisdr.

org/2005/wcdr/intergover/official-doc/L-docs/Hyogo-declaration-english.pdf. (E.T.:13/4/2023) TİHEK Deprem Sonrası

Yaşananlara ilişkin İnsan Hakları ve Ayrımcılık Hukuku Bağlamında İzleme Raporu, S. 18 6

BM Inter-Agency Standing Committee (IASC), Doğal Afet Durumlarında Kişilerin Korunmasına İlişkin IASC Operasyonel

Kılavuzları, 2011.

AİHM, M. Özel ve Diğerleri / Türkiye Davası, Başvuru No. 14350/05, 15245/05 ve 16051/05, 17 Kasım 2015, prg. 171.

18. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvuranın iddiaları, İdarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirilerek hazırlanan

“Tavsiye Kararı Önerisi” Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.

V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE

A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme 19. Uyuşmazlık, Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından deprem döneminde çiftçilere ödenmiş olan tarımsal destek ödemelerinin ilgili mevzuat kapsamında “münferiden tarımsal sulamada kullanılan elektrik enerji borcu”na mahsup edilmesidir.

20. Konuyla ilgili mevzuata bakıldığında:

20.1 Anayasa’nın 124 üncü maddesinde, Cumhurbaşkanının, bakanlıkların ve kamu tüzelkişilerinin, kendi

görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri kuralı yer almaktadır. Anayasanın ilgi hükmü ve normlar hiyerarşisi çerçevesinde bir yasa hükmüne dayalı olarak hazırlanan yönetmelikler ile yasa hükümlerine açıklık getirilmesi ve yasa hükümlerinin uygulamaya geçirilmesi amaçlanmıştır.

20.2. Yasa koyucunun genel prensiplerini belirlediği konularda, idarelerin düzenleyici işlem yapma yetkisinin, yasama organının çizdiği sınırlar içerisinde, Anayasa, Kanun ve Yönetmelik gibi üst hukuk normlarına aykırı olmamak kaydıyla mümkün olacağı açıktır.

20.3. T.C. Anayasası’nda, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamasının

Devletin temel amaç ve görevlerinden biri olduğu ifade edilmiş olup Devletin toprağın verimli olarak işletilmesini korumak ve geliştirmek hususunda gerekli tedbirleri alacağı belirtilmiştir. Tarım, hayvancılık ve bu üretim dallarında çalışanların korunması noktasında tarım ve hayvancılıkla uğraşanların işletme araç ve gereçlerin ve diğer girdilerin sağlanmasını kolaylaştıracağı hüküm altına alınmıştır. Bununla birlikte ayrıca Anayasa’da Olağanüstü hal koşulları düzenlenmiş olup bu koşullardan biri olan tabii afet durumunda yurdun tamamında veya bir bölgesinde olağanüstü hal ilan edilebileceği ifade edilmiştir.

20.4. 5488 sayılı Tarım Kanunu’nda, tarımsal desteklemelerin bölge, işletme, arazi, ürün, tarım sistemi, sözleşmeli üretim, ıslah ve çevre gibi konulardaki öncelikler ve tercihler ışığında farklı miktarlarda yapılabilmesinin mümkün olduğu, tarımsal destekleme programlarının finansmanının, bütçe kaynaklarından ve dış kaynaklardan sağlanacağı belirtilmiştir.

20.5. 6200 sayılı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce Yürütülen Hizmetler Hakkında Kanun’un Ek 11 inci maddesinin ikinci fıkrasında Devlet tarafından yapılacak destekleme ödemesi almaya hak kazanan çiftçilerin vadesi geldiği halde ödenmeyen sulama işletme ve bakım ücreti veya su kullanım hizmet bedeli borcu veya münferiden tarımsal sulamada kullanılan elektrik enerji borcu bulunması halinde çiftçilerin destekleme ödemelerinden borç tutarının mahsup edilerek DSİ’ye veya işletme ve bakım sorumluluğu devredilen gerçek veya tüzel kişiye veya elektrik dağıtım şirketine ve/veya elektrik perakende satış şirketine ödeneği hüküm altına alınmıştır. Bahsi geçen mahsup işlemlerine ilişkin usul ve esasların DSİ tarafından çıkarılan Tebliğ ile belirlenmiştir.

20.6. Tarımsal Sulamaya İlişkin Vadesi Geldiği Halde Ödenmeyen İşletme Ve Bakım Ücreti Veya Su

Kullanım Hizmet Bedeli İle Elektrik Enerjisi Borcu Bulunan Çiftçilerin Borçlarının Tarımsal Destekleme

Ödemelerinden Mahsuben Alınmasına İlişkin Tebliğ kapsamında, şirket alacaklarının destekleme ödemelerinden mahsuben kesilmesine ilişkin usul ve esasların ilgili şirketler ile Banka arasında çerçeve protokol esas alınarak düzenlenecek protokollerle belirleneceği ve borca ilişkin itirazın su kullanıcıların borçlu olduğu DSİ, su kullanıcı teşkilatı veya şirkete yapılacağı belirtilmiştir.

20.7. 2023 yılında yapılacak tarımsal desteklemeler ve 2024 yılında uygulanacak sertifikalı tohum kullanım desteğine ilişkin Cumhurbaşkanı Kararı kapsamında, yapılan tarımsal destekleme ödemelerinin kamu kaynağı olmasından ötürü hak sahibinin hesabına aktarılmadan önce, haciz/icra, temlik ve benzeri işlemlerinin yapılamayacağı ancak T.C. Ziraat Bankası A.Ş. Genel Müdürlüğü tarafından ikinci maddenin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan uygulama için temlik işlemi yapılabileceği ifade edilmiştir.

21. Yapılan bu düzenlemenin amacı, tarımsal üretimde kullanılan yüksek maliyetli girdilerden olan elektrik enerjisinin, etkin, dengeli ve verimli bir şekilde kullanılmasını sağlamak; kaçak elektrik kullanımı ile mücadele etmek ve fiyat eşitleme mekanizması sebebiyle kayıp-kaçak bedelinin tüm abonelerin elektrik faturalarına yansıtılmasını engellemek; elektrik borcunu ödeyen ve ödemeyen çiftçiler arasında oluşacak haksız rekabeti engellemektir (Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 2020/52 Esas ve 2020/2052 Karar sayılı kararının karşı oy yazısı).

22. Dolayısıyla bu kapsamda yapılan işlemin meri mevzuata uygun olduğu, bu sebeple de başvuranın tarımsal destek ödemelerine konulan blokelerin kaldırılarak çiftçilerin destek ödemelerini alabilmesi talebinin reddi gerektiği değerlendirilmiştir.

23. Diğer yandan ülkemizde 6 Şubat 2023 tarihinde 9 saat aralıklarla gerçekleşen iki büyük deprem felaketi yaşanmıştır. Anayasa’nın 119 uncu maddesi uyarınca 11 ilimizi kapsayan 3 ay süreli olağanüstü hal kararı alınmıştır. Olağanüstü hal kararı, 09.05.2023 tarihinde sona ermiştir.

24. Uluslararası Hukuk Komisyonuna göre felaket kavramı; yaygın can kaybına, insan ıstırabına ve sıkıntısına, kitlesel yer değiştirmeye veya büyük ölçekli maddi veya çevresel hasara yol açan ve böylece toplumun işleyişini ciddi şekilde bozan felaketli bir olay veya olaylar dizisi anlamına gelmektedir. BM Afet

Riskini Azaltma Ofisine göre afet kavramı; insan, malzeme, ekonomik ve çevresel kayıplar ve etkilerden birine veya daha fazlasına yol açan tehlikeli olaylar nedeniyle herhangi bir ölçekte bir topluluğun veya toplumun işleyişinin ciddi şekilde bozulması manasına gelmektedir. Avrupa Parlamentosuna göre felaket; kültürel miras da dâhil olmak üzere insanlar, çevre veya mülk üzerinde ciddi etkisi olan veya olabilecek herhangi bir durum anlamına gelmektedir.

25. Birleşmiş Milletler Dünya Afet Risklerinin Azaltılması Konferansı’nda kabul edilen Hyogo

Deklarasyonu’na göre; Devletlerin kendi ülkelerindeki insanları ve mülkleri tehlikelerden koruma ve kapasiteleri ve kullanabilecekleri kaynaklara uygun ölçüde ulusal politikada afet riskinin azaltılmasına yüksek öncelik verme sorumluluğunun olduğu; Kurumlar Arası Daimi Komite tarafından kabul edilen

Doğal Afet Durumlarında İnsanların Korunması ile İlgili IASC Operasyonel Kılavuz İlkeleri çerçevesinde doğal afetlerden etkilenen kişilere yönelik yardım sağlama ve bu kişilerin insan haklarını koruma noktasında devletlere önemli bir rol düştüğü vurgulanmıştır. Ayrıca Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) de, doğal afetlerin sonuçları itibariyle insan hayatında önemli etkilere yol açması olası olduğundan devletlerin Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi bakımından sorumluluğunun olabileceğini kabul etmektedir.

26. Somut olayda ise 3 ay süreyle olağanüstü hal ilan edilmesi akabinde 24.02.2024 tarihinde ayni olarak ödenmesi planlanan ancak deprem sebebiyle nakdi olarak ödenen tarımsal destek yardımlarının elektrik enerji borcuna karşılık olarak mahsup edildiği görülmektedir.

27. Yapılan bu işlemle, deprem bölgesinde geçimini tarım ile sağlayan çiftçilerin üretim yapmasının önüne geçilmiştir. Üretimde aksama olması ise bölgede gıda yetmezliği sonucunu doğurmuştur. Dolayısıyla yapılan işlemin kamu yararı ile bağdaşmadığı düşünülmektedir. Nitekim Türkiye İnsan Hakları Eşitlik

Kurumu’nun “Deprem Sonrası Yaşananlara ilişkin İnsan Hakları ve Ayrımcılık Hukuku Bağlamında

İzleme Raporu’nda doğal afetlerin, toplumun önemli bir kısmını etkileyen ve vuku bulduğu alanda ekonomik ve sosyal hayata olumsuz manada etkilere sahip olduğu ifade edilmiş olup 6 Şubat 2023 tarihinde meydana gelen büyük deprem felaketinin can ve mal kaybının yanı sıra bölgede yaşayan vatandaşların

insan hakları üzerinde de çeşitli etkiler meydana getirdiği belirtilmiştir. Ayrıca deprem sonrası olağanüstü hal ilanı ile işten çıkarmaların yasaklandığı ekonomik faaliyetlerin tekrar canlanması adına çalışmaların yapıldığı hususlarına da değinilerek bölgedeki önemli ekonomik faaliyet alanlarından biri olan tarımın bu afetten olumsuz etkilenmesinden ötürü tarımsal faaliyetlerin devam edebilmesi için çiftçilerin desteklenmesi gerektiği hususu özellikle vurgulanmıştır.

28. Yapılan değerlendirmede her ne kadar yapılan işlem meri mevzuata uygun tesis edilmiş olsa da ülkemizin %92 sinin deprem kuşağında olduğu göz önüne alındığında, bu kapsamda mevcut mevzuatta istisnai bir düzenleme yapılarak borçların olağanüstü hal boyunca ertelenebileceği veya somut koşullara uygun çiftçi lehine çözümler getirilebileceği sonucuna varılmıştır.

29. Sonuç olarak yapılan mahsup işlemleri meri mevzuat kapsamında tesis edildiğinden mahsup edilen tutarların çiftçilere iade edilmesi talebinin reddedilmesi; diğer yandan olağanüstü hal ilanını gerektiren tabii afet durumlarında mağdur olan çiftçilere yapılacak tarımsal destek ödemelerinin çiftçilerin borçlarına karşılık mahsup edilmesi işlemlerine ilişkin çiftçi lehine istisnai düzenleme yapılması yönünde ilgili idareye tavsiye verilmesi gerektiği kanaatine varılmıştır.

B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 30. İyi yönetim ilkelerine 28.03.2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu

Denetçiliği Kurumu kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi

Yönetim İlkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde de yer verilmiş olup; söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirme neticesinde; başvuru kapsamında Kurumumuzun bilgi ve belge talebine süresi içinde cevap verildiği, İdarenin başvurana verdiği cevaplarda karara karşı başvuru yolunu gösterdiği, idarenin başvuran ile ilgili işlemlerinde “makul sürede karar verme” ve “kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ve “karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkelerine uygun davrandığı değerlendirilmiştir.

VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA

31. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun 21 inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca başvurunun Kurumumuz tarafından reddedilmesi hâlinde, durmuş olan dava açma süresi gerekçeli ret kararının ilgiliye tebliğinden itibaren kaldığı yerden işlemeye başlayacaktır. Söz konusu 21 inci maddenin ikinci fıkrası uyarınca ise tavsiye kararı üzerine otuz gün içinde herhangi bir işlem tesis edilmez veya eylemde bulunulmaz ise durmuş olan dava açma süresi kaldığı yerden işlemeye başlayacaktır.

32. Buna göre ilgili idarenin eylem ve işlemlerine karşı (varsa) dava açma süresinden arta kalan sürede

Ankara İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.

VII. KARAR

Açıklanan gerekçelerle başvurunun KISMEN REDDİ, KISMEN KABULÜNE; Başvuranın çiftçilerin borcuna mahsup edilen tarımsal destek ödemelerinin çiftçilere iade edilmesi talebinin

REDDİNE,

Diğer yandan mevcut düzenlemede olağanüstü hal ilanını gerektiren tabii afet durumlarında mağdur olan çiftçilere yapılacak tarımsal destek ödemelerinin çiftçilerin borçlarına karşılık mahsup edilmesi işlemlerine ilişkin çiftçi lehine istisnai düzenleme yapılması yönünde TARIM VE ORMAN BAKANLIĞINA

TAVSİYEDE BULUNULMASINA,

6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, Tarım ve

Orman Bakanlığı tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, /

Kararın BAŞVURANA ve TARIM VE ORMAN BAKANLIĞINA tebliğine, Kararın bilgi için DEVLET SU İŞLERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜNE iletilmesine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.

Şeref MALKOÇ

Kamu Başdenetçisi