|
ÖZET: Başvuran, İzmir’in Bornova ilçesindeki taşınmazının, 30 yılı aşkın bir süredir okul alanı olarak belirlenmesi nedeniyle tasarrufta bulunamadığını ve Milli Eğitim Bakanlığı tarafından kamulaştırılmadığını iddia ederek, taşınmazının kamulaştırılmasını veya kendi tasarrufuna bırakılmasını talep etmiştir. Başvuru, 5 Nisan 2017 tarihinde yapılmış ve konu, Kamu Denetçiliği Kurumu tarafından incelenmiştir.
Milli Eğitim Bakanlığı ve Bornova Belediye Başkanlığı’na yapılan yazılı başvurularda, ilgili taşınmazların imar planları çerçevesinde “Kentsel Yerleşik Alanlar” olarak belirlendiği belirtilmiştir. İlgili idareler, kamulaştırma işlemlerinin gerçekleştirilmesi için gerekli bütçenin sağlanamadığını ifade etmiş, bu nedenle taşınmazların kamulaştırılmasının mümkün olmadığını belirtmiştir. Ayrıca, başvuranın taşınmazlarının eğitim alanında kalması nedeniyle kamulaştırma yetkisinin Milli Eğitim Bakanlığı’na ait olduğu vurgulanmıştır. Kamu Denetçiliği Kurumu, başvuranın mülkiyet hakkının uzun süreli kısıtlanmasının adil bir dengeyi bozduğuna ve mülkiyet hakkının ihlali anlamına geldiğine karar vermiştir. Bu bağlamda, Bornova Belediyesi’ne 5 yıllık imar programı hazırlama ve Milli Eğitim Bakanlığı’na da kamulaştırma çalışmalarına başlama tavsiyesinde bulunulmuştur. İlgili idarelerin bu karar doğrultusunda hareket etmesi gerektiği belirtilmiştir. |
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 11166-11166 |sayi|94019529-101.07.04-E.94019529-101.07.04-E.
BAŞVURU NO : 2017/3512 2017/ 3512
KARAR TARİHİ : 22/09/2017 |tarih|
TAVSİYE KARARI
BAŞVURAN VEKİLİ / TEMSİLCİSİ :
BAŞVURUYA KONU İDARE : Milli Eğitim Bakanlığı, Bornova
Belediye Başkanlığı
BAŞVURUNUN KONUSU : Başvuranın, imar planında okul arsası olarak belirlenen taşınmazı üzerinde tasarrufta bulunamadığı taşınmazının kamulaştırılmadığı iddiası ve taşınmazının kamulaştırılması veya kendi tasarrufuna bırakılması talebi hakkındadır .
BAŞVURU TARİHİ : 05/04/2017 5.4.2017
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Başvuran özetle, İzmir İli Bornova İlçesi Altındağ Mahallesindeki Pafta, 1
Parsel numaralı arsa vasıflı taşınmazlarının bulunduğunu, 30 yılı aşkın bir süredir arsalarının okul alanında kaldığı için hiçbir tasarrufta bulunamadığını, Milli Eğitim Bakanlığı tarafından da kamulaştırılmadığını ve bu nedenlerle mağdur olduğunu belirterek Milli Eğitim
Bakanlığı tarafından taşınmazlarının kamulaştırılmasını ya da taşınmazlarının kendi tasarruflarına bırakılmasını talep etmektedir .
II. İDARENİN ŞİKÂYETE İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Şikâyet başvurusunun çözüme kavuşturulması amacıyla Milli Eğitim Bakanlığı ile Bornova
Belediye Başkanlığı’ndan 06/ 06/ 2017 tarih ve sayılı yazımız ile bilgi ve belge talep edilmiş olup, Bornova Belediye Başkanlığının 29/ 06/ 2017 tarih ve sayılı cevabi yazısında;
1 / 112.1. Bornova İlçesi Altındağ Mahallesindeki Pafta, no’lu
parsellerin, İzmir Büyükşehir Belediye Başkanlığınca 08/ 10/ 2012 tarih, değişiklik numarası ve 17/ 05/ 2013 tarih değişiklik numarası ile onanan 1/ 25.000 ölçekli İzmir Büyükşehir Bütünü Çevre
Düzeni Planına göre “Kentsel Yerleşik (Meskun) Alanlar” gösteriminde kaldığı, 2.2. İzmir Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından 2012 ve 2013 yıllarından onanan 1/ 25.000 ölçekli İzmir Büyükşehir Bütünü Çevre Düzeni Planı yürürlükte iken, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından 23/ 06/ 2014 ve sonrasında 30/ 12/ 2014 tarihlerinde Bakanlık Makamı Oluru ile onanan ve 16/ 11/ 2015 tarihli Bakanlık Makamı Oluru ile revize edilen İzmir-Manisa Planlama Bölgesi 1/ 100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının yürürlüğe girdiği, 2.3. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünün 02/ 02/ 2015 tarih ve sayılı yazısında; “ 7.6. İzmir Büyükşehir Belediyesi tarafından bu planın onama tarihinden önce onaylanmış olan çevre düzeni planlarının bu plana aykırı olmayan bölümlerinin geçerli olduğu, söz konusu çevre düzeni planlarının bu plan kararlarına göre revizyonunun zorunlu olduğu, revizyon yapılıncaya kadar farklılık gösteren plan kararlarında üst ölçekli plan olan bu planın karar ve hükümlerinin esas alınarak uygulama yapılacağı, diğer tüm çevre düzeni planlarının ise ölçeğine bakılmaksızın yürürlükten kaldırıldığı, bu alanlarda yapılacak alt ölçekli planlarda bu planın karar ve hükümlerinin geçerli olduğu” belirtildiği üzere yürürlükte olan 1/ 100.000 ölçekli Çevre Düzeni
Planına göre Planlama Bölgesindeki uygulamaların bu plan karar ve hükümlerine göre yürütülmesi gerektiğinin ifade edildiği, 2.4. Söz konusu parselleri kapsayan ilk 1/ 5.000 ölçekli Nazım İmar Planı ve 1/ 1.000 ölçekli
Uygulama İmar Planının mülga İmar ve İskan Bakanlığı tarafından 12/ 05/ 1983 tarihinde onaylandığı, başvuranın dilekçesinde belirttiği parsellerin, okul alanına kalmakta iken Bornova
Altındağ Çamdibi 1/ 5.000 ölçekli Kentsel Yenileme nazım İmar Planının İzmir Büyükşehir Belediye
Başkanlığınca 07/ 11/ 1997 tarih ve değişiklik numarası ile onaylandığı, nazım imar planı onayı sonrasında, çeşitli tarihlerde, etaplar halinde yaklaşık 172 Ha .lık alanda hazırlanan 1/ 1.000 ölçekli
Kentsel Yenileme Uygulama İmar Planlarının onaylanarak yürürlüğe girdiği, ancak, Altındağ
Mahallesi, 3 Pafta, no’lu parsellerin 1/ 1.000 ölçekli Kentsel
Yenileme Uygulama İmar Planına göre hazırlanan alanların dışında bırakıldığı, nazım imar planı onama sınırı içerisinde yer alan ancak nazım imar planı doğrultusunda 1/ 1.000 ölçekli kentsel yenileme uygulama imar planı yapılmayan alanlara ilişkin olarak ise, 01/ 06/ 2013 tarihinde yürürlüğe giren Planlı Alanlar Tip İmar Yönetmeliğinin 2’nci maddesi gereğince 1/ 5.000 ölçekli nazım imar planı ve 1/ 1.000 ölçekli uygulama imar planlarının uyumlu hale getirilebilmesi amacıyla etaplamalar gerçekleştirildiği ve belirlenen etaplar nezdinde 1/ 5.000 ölçekli kentsel yenileme nazım imar planı uyarınca 1/ 1.000 ölçekli uygulama imar planı revizyonu çalışmalarına başlandığı ve çalışmaların devam ettiği, 2.5. Başvurana ait parsellere Belediyeleri tarafından herhangi bir el atmanın söz konusu olmadığı ve ilgili parsellerin “ilkokul alanında” kalması nedeniyle kamulaştırma yetkisinin Milli Eğitim
Bakanlığının sorumluluğunda olduğu, 3. Milli Eğitim Bakanlığı İnşaat ve Emlak Dairesi Başkanlığının 06/ 07/ 2017 tarih ve sayılı yazısının ekinde yer alan İzmir İl Milli Eğitim Müdürlüğünün 30/ 06/ 2017 tarih ve sayılı yazısında; 3194 sayılı imar Kanununa göre uygulama yetkisinin belediyelerde olduğu, yapılan
2 / 11uygulama sonucu taşınmazın “Eğitim Alanı” olarak ayrılmasından ötürü dilekçe sahibinin Kurumları
tarafından mağdur edilmesinin ve mülkiyet hakkının ihlal edilmesinin söz konusu olmadığı, 3.1. 3194 sayılı İmar Kanununun 10’uncu maddesinde “Belediyelerce hazırlanan imar planlarının yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay içerisinde bu planı tatbik etmek üzere ilgili yatırımcı kamu kuruluşlarının temsilcileri, görüşleri esas alınmak üzere, meclis katılır, kamu kuruluşlarına tahsis edilen alanlar, ilgili kamu kuruluşlarına bildirilir ve ilgili kamu kuruluşu da 5 yıllık süre içinde tahsis edilen yerleri kamulaştırır .” hükmünün bulunduğu ancak; ilgili Belediyenin 3194 sayılı Kanunun 10’uncu maddesindeki hükmü yerine getirmediği, imar planı hazırlandığında Kurumlarının çağrılmadığı, ayrılan alanlar Kurumlarına bildirilmediğinden, Kurumlarının kanunen 5 yıllık süre içerisinde bir kamulaştırma işlemini yerine getirmesi mecburiyetinden söz edilmesinin mümkün olmadığı, 3.2. Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmeliğin 27’nci maddesinde, “imar planlarında bulunan sosyal ve teknik alt yapı alanlarının kaldırılması, küçültülmesi veya yerinin değiştirilmesine dair plan değişiklikleri zorunluluk olmadıkça yapılamaz” denildiği, zorunluluk hallerinde ise ne şekilde yapılabileceği açıkça belirtildiğinden söz konusu taşınmazın eğitim alanından çıkarılmasının veya mevcut imar durumunun değiştirilmesinin mümkün olmadığı, 3.3. Kamulaştırma Kanununun ve bu kanunda öngörülen işlemlerin yasal dayanağını Anayasanın 46’ncı maddesinden aldığı, kamulaştırmanın birinci önceliğinin ödenek temin edilmesi olduğu, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun 3’üncü maddesinde idarelerce yeterli ödenek temin edilmeden kamulaştırma işlemlerine başlanılamaz denildiği, 3.4. Bakanlıklarınca, okul öncesi eğitimin yaygınlaştırılmasına önem verildiği, 2019 yılı sonuna kadar okul öncesi, ilköğretim ve ortaöğretimde %100 okullaşma oranıyla, okullarda tekli öğretim yapılması ve derslik başına 24 öğrenci hedefine uygun olarak hızla artan öğrenim çağı nüfusunun on beş-yirmi yılki projeksiyon nüfusu ile bu bölgelerdeki öğrenim çağı nüfusu ve nüfus artış oranları dikkate alınarak metropol içinde gelişen öğrenim çağı projeksiyon nüfusunun farklı bölgelerde yoğunlaştığı dikkate alınmak suretiyle eğitim alanlarına ihtiyaç olduğu, 3.5. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 9’uncu maddesi gereği, Kurumlar tarafından 5 yıllık periyotlar halinde, taşınmazların bulunduğu bölgedeki eğitim ihtiyacının önceliği veya aciliyeti göz önüne alınmak suretiyle ( 2015- 2019 yılları stratejik planların hazırlandığı), stratejik planlar dahilinde bütçe oluşturulacağı ve yatırım için kaynakların bu yasa hükmüne göre sağlanacağı, bu nedenle Kamulaştırma Stratejik Planında yer almayan hiçbir iş için ödenek tahsis edilemeyeceğinden söz konusu arsanın kamulaştırılmasının şimdilik yerine getirilemediği, taşınmazın bulunduğu İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü tarafından daha sonraki stratejik planlarda değerlendirilmek üzere teklif edilmesi halinde bir sonraki Kamulaştırma Stratejik Planı dahilinde
Valiliklerince değerlendirilebileceği ifadelerine yer verilmiştir .
III. İLGİLİ MEVZUAT
4. 18/ 10/ 1982 tarihli ve 2709 sayılı T.C. Anayasasının; 4.1. “II. Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması” başlıklı 13’üncü maddesinde, “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere
3 / 11bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir . Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna,
demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz .”, 4.2. “IV. Temel hak ve hürriyetlerin kullanılmasının durdurulması” başlıklı 15’inci maddesinde, “Savaş, seferberlik, sıkıyönetim veya olağanüstü hallerde, milletlerarası hukuktan doğan yükümlülükler ihlâl edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği ölçüde temel hak ve hürriyetlerin kullanılması kısmen veya tamamen durdurulabilir veya bunlar için Anayasada öngörülen güvencelere aykırı tedbirler alınabilir .
4.3. “Mülkiyet hakkı” başlıklı 35’inci maddesinde, “Herkes, mülkiyet ve miras hakkına sahiptir .
Bu haklar kamu yararı amacı ile kanunla sınırlanabilir . Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz .”, 4.4. “Kamulaştırma” başlıklı 46’ıncı maddesinde, “Devlet ve kamu tüzel kişileri; kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve usullere göre, kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idarî irtifaklar kurmaya yetkilidir . Kamulaştırma bedeli ile kesin hükme bağlanan artırım bedeli nakden ve peşin olarak ödenir . Ancak, tarım reformunun uygulanması, büyük enerji ve sulama projeleri ile iskân projelerinin gerçekleştirilmesi, yeni ormanların yetiştirilmesi, kıyıların korunması ve turizm amacıyla kamulaştırılan toprakların bedellerinin ödenme şekli kanunla gösterilir . Kanunun taksitle ödemeyi öngörebileceği bu hallerde, taksitlendirme süresi beş yılı aşamaz; bu takdirde taksitler eşit olarak ödenir .”, 4.5. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74’üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir . Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler .”, 5. Birleşmiş Milletler “İnsan Haklarının Geliştirilmesi ve Korunması İçin Kurulan Ulusal
Kuruluşların Statüsüne İlişkin İlkeler/Paris Prensipleri’nde; “…Ulusal kuruluşlar, yürürlükteki yasaları, mevzuatı ve yasa tasarıları ile yasa önerilerini incelerler ve metinlerin, insan haklarının temel ilkeleriyle uyumlu hale getirilmeleri için uygun gördükleri tavsiyeleri yaparlar; gerek gördükleri takdirde, yeni yasaların kabul edilmesini, yürürlükteki yasaların uyumlu hale getirilmesini ve idari önlemlerin alınmasını veya değiştirilmesini tavsiye ederler… Ulusal düzeyde yürürlükte olan yasaların, mevzuatın ve uygulamaların, insan haklarına ilişkin uluslararası belgeler ve mekanizmalarla uyumlu hale getirilmesini ve hayata geçirilmesini teşvik ederler ve sağlarlar…”, 6. Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun Görevi” başlıklı 5’inci maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikayet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir .”, 7. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin Ek Protokol No. 1’in “Mülkiyetin korunması” başlıklı 1’inci maddesinde, “Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır . Bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve
4 / 11uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir .”
8. 4721 sayılı Türk Medeni Kanununun “Mülkiyet hakkının içeriği” başlıklı 683’üncü maddesinde, “Bir şeye malik olan kimse, hukuk düzeninin sınırları içinde, o şey üzerinde dilediği gibi kullanma, yararlanma ve tasarrufta bulunma yetkisine sahiptir . ” 9. 3194 sayılı İmar Kanununun “İmar programları, kamulaştırma ve kısıtlılık hali” başlıklı 10’uncu maddesinin birinci fıkrasında, “Belediyeler; imar planlarının yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay içinde, bu planı tatbik etmek üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlarlar . Bu programlar, belediye meclisinde kabul edildikten sonra kesinleşir . Beş yıllık imar programları sınırları içinde kalan alanlardaki kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerleri ilgili kamu kuruluşları, bu program süresi içinde kamulaştırırlar . Bu amaçla gerekli ödenek, kamu kuruluşlarının yıllık bütçelerine konulur . ” 10. 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun, 10.1. Ek 1’inci maddesinin birinci fıkrasında, “(Ek : 20/ 8/ 2016- 6745/ 33 md.) Uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmî kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında, uygulama imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde imar programları veya imar uygulamaları yapılır ve bütçe imkânları dâhilinde bu taşınmazlar ilgili idarelerce kamulaştırılır veya her hâlde mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılır/yaptırılır . Bu süre içerisinde belirtilen işlemlerin yapılmaması hâlinde taşınmazların malikleri tarafından, bu Kanunun geçici 6’ncı maddesindeki uzlaşma sürecini ve 3194 sayılı İmar
Kanununda öngörülen idari başvuru ve işlemleri tamamlandıktan sonra taşınmazın kamulaştırmasından sorumlu idare aleyhine idari yargıda dava açılabilir .” 10.2. Geçici 11’inci maddesinin birinci fıkrasında “(Ek : 20/ 8/ 2016- 6745/ 34 md.) Bu Kanunun ek 1’inci maddesinin birinci fıkrası kapsamında kalan ve bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında aynı fıkrada belirtilen süre, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren başlar .”
IV. KAMU DENETÇİSİ YAHYA AKMAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
11. Başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirilerek hazırlanan “Tavsiye Kararı Önerisi” Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur .
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka Uygunluk Yönünden Değerlendirme 12. Başvuran, 1 no’lu paragrafta açıklandığı üzere, İzmir İli Bornova İlçesi Altındağ
Mahallesindeki Pafta, ve no’lu parsellerinin 30 yılı aşkın bir süredir “İlköğretim Tesis Alanı” olarak belirlendiğinden bahisle, taşınmazları üzerinde tasarrufta bulunamadığı iddası ve söz konusu taşınmazlarının Milli Eğitim Bakanlığı tarafından kamulaştırılarak ya da terkedilerek mağduriyetinin giderilmesi talebiyle Kurumumuza başvurmuştur .
13. Somut olayda şikayet başvurucusuna ait taşınmazlara ilişkin olarak, İzmir Büyükşehir
5 / 11Belediyesinin 2012 ve 2013 yıllarında onanan 1/ 25.000 ölçekli İzmir Büyükşehir Bütünü Çevre
Düzeni Planı yürürlükte iken Çevre ve şehircilik Bakanlığı tarafından 23/ 06/ 2014 ve sonrasında 30/ 12/ 2014 tarihlerinde Bakanlık Makamı Oluru ile onanan ve 16/ 11/ 2015 tarihli Bakanlık Makamı
Oluru ile revize edilen İzmir-Manisa Planlama Bölgesi 1/ 100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının yürürlüğe girdiği, 12/ 05/ 1983 tarihinde onaylanan 1/ 5.000 ve 1/ 1.000 ölçekli planlarda başvuruya konu parsellerin okul alanında kaldığı, 07/ 11/ 1997 tarih ve değişiklik numarası ile onaylanan
Bornova Altındağ Çamdibi 1/ 5.000 ölçekli Kentsel Yenileme Nazım İmar Planı kapsamında çeşitli tarihlerde etaplar halinde hazırlanan 1/ 1.000 ölçekli Kentsel Yenileme Uygulama İmar Planlarında başvurana ait taşınmazların planı hazırlanan alanların dışında bırakıldığı, bu alanlarla ilgili olarak ise, Planlı Alanlar Tip İmar Yönetmeliğinin 2’nci maddesi gereğince 1/ 5.000 ölçekli nazım imar planı ve 1/ 1.000 ölçekli uygulama imar planlarının uyumlu hale getirilebilmesi amacıyla revizyon çalışmalarına başlandığı ve çalışmaların devam ettiği, nihayetinde başvurana ait parsellerin “ okul alanında ” kaldığı, bu kapsamdaki taşınmazların kamulaştırma sorumluluğunun ise Milli Eğitim
Bakanlığında olduğu ancak Bakanlıkça söz konusu parsellere ilişkin olarak kamulaştırma yapılmadığı anlaşılmış olup Milli Eğitim Bakanlığı tarafından Kurumumuza gönderilen cevabi yazıda; ilgili Belediyece İmar Kanunu’nun 10’uncu maddesi gereğince kendi kurumlarının yetkililerinin kurum görüşleri alınmak üzere imar programı görüşmelerine çağrılmadığı ve eğitim alanı olarak ayrılan yerlerin kurumlarına bildirilmediği belirtilmekle birlikte söz konusu taşınmazlara ihtiyaç bulunduğu ve bütçe imkanları ve kamulaştırma planları ölçüsünde kamulaştırma yapılabileceği ifade edilmiştir .
14. Başvuru konusuna ilişkin mevzuat hükümleri incelendiğinde, 3194 sayılı İmar Kanunu hükümleri doğrultusunda belediyelerin; imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren en geç 3 ay içinde, bu planı tatbik etmek üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlayacakları, beş yıllık imar programları sınırları içinde kalan alanlardaki kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerlerin ilgili kamu kuruluşları tarafından bu program süresi içinde kamulaştırılacağı hükmünün düzenlendiği ( 9. prgrf) görülmektedir .
15. 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun Ek 1’inci maddesinin birinci fıkrasında ise , uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmî kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında , uygulama imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde imar programları veya imar uygulamaları yapılacağı ve bütçe imkânları dâhilinde bu taşınmazların ilgili idarelerce kamulaştırılacağı veya her hâlde mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılacağı/yaptırılacağı, bu süre içerisinde belirtilen işlemlerin yapılmaması hâlinde taşınmazların malikleri tarafından, bu Kanunun geçici 6’ncı maddesindeki uzlaşma sürecini ve 3194 sayılı İmar Kanununda öngörülen idari başvuru ve işlemleri tamamlandıktan sonra taşınmazın kamulaştırmasından sorumlu idare aleyhine idari yargıda dava açılabileceği ( 10.1. prgrf) hükmünün düzenlendiği ve bu hükmün 3194 sayılı Kanunun 10’uncu maddesini ( 9. prgrf) tamamlayıcı nitelik arz ettiği anlaşılmaktadır .
16. Ancak 3194 sayılı Kanunun 10’uncu maddesi ( 9.prgrf) ile 2942 sayılı Kanunun Ek 1’inci maddesinin birinci fıkrası ( 10.1. prgrf) birbirine uygun hükümler içermekte iken, 2942 sayılı
Kanunun geçici 11’inci maddesinin birinci fıkrasında, bahsi geçen hükümlerden farklı olarak, bu Kanunun ek 1’inci maddesinin birinci fıkrası kapsamında kalan ve bu maddenin yürürlüğe girdiği
6 / 11tarihten önce ( 07/ 09/ 2016 tarihinden önce) tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında aynı
fıkrada belirtilen sürenin, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren ( 07/ 09/ 2016 tarihinden itibaren) başlayacağı hükmünün düzenlendiği, söz konusu hükmün 07/ 09/ 2016 tarih ve 29824 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girdiği, dolayısıyla özel kanun niteliğini haiz iki
Kanun ( 3194 sayılı İmar Kanunu ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu) hükmünden zaman itibariyle daha sonra yürürlüğe girmiş olan hükmün ( 2942 sayılı Kanunun geçici 11 inci maddesinin birinci fıkrası – 10.2. prgrf) uygulanması gerektiği, değerlendirilmiştir .
17. Netice itibariyle , başvurana ait taşınmazların “Okul Alanı” statüsünde bulunması sebebiyle hukuken kullanmaya engel sınırlamanın 12/ 05/ 1983 tarihinden itibaren sürdüğü, 2942 sayılı
Kanunun Ek 1’inci maddesinin birinci fıkrasında kamulaştırma zorunluluğu için öngörülen sürenin aşıldığı, ancak söz konusu taşınmaz üzerinde başvuranın tasarrufunun 2942 sayılı Kanunun geçici 11’inci maddesinin yürürlüğe girmesinden önce ( 07/ 09/ 2016 tarihinden önce ) hukuken kısıtlandığı, bu madde gereğince ihtilaf konusu taşınmaza ilişkin olarak “uygulama imar planının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde kamulaştırma zorunluluğu” nun 07/ 09/ 2016 tarihinden itibaren uygulanması gerektiği, bu sebeple idarenin bu taşınmazı 07/ 09/ 2021 tarihine kadar kamulaştırma zorunluluğu bulunduğu, dolayısıyla bu tarihten ( 07/ 09/ 2021) önce başvuran tarafından yapılan “Okul Alanı” içerisinde kalan taşınmazlarının kamulaştırılması talebinin reddedilmesinde (yürürlükteki mevzuat hükümlerine göre) hukuka aykırılık bulunmadığı, B. Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme 18. Günümüzde devam eden küreselleşme sürecinde mülkiyet hakkının her şeyden öte öncelikli olarak bir insan hakkı olduğu, sadece bir eşya hukuku meselesi olarak değerlendirilemeyeceği, yadsınamaz bir gerçektir . (GEMALMAZ, Burak, “Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi Açısından
Mülkiyet Hakkının Sınırlanmasında Adil Denge İlkesi”, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi
Mecmuası, Cilt 69, Sayı 1, Y. 2011, s. 650) Temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması esnasında uyulması gereken genel ilkeler Anayasanın 13’üncü maddesi ile teminat altına alınmış bulunmaktadır . Bu doğrultuda, Anayasanın 35’inci maddesinde temel bir insan hakkı olarak değerlendirilen mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlanabileceği öngörülmektedir .
19. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi hükümleri gereğince, her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı olduğu, bir kimsenin, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabileceği ( 7. prgrf) düzenlenmiş olup, söz konusu uluslararası metne uygun bir biçimde Anayasanın 35’inci maddesinde de, herkesin sahip olduğu mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacı ile kanunla sınırlanabileceği ( 4.3. prgrf) öngörülmüş iken, Anayasanın 13’üncü maddesinde temel hak ve hürriyetlerin sınırlanmasına ilişkin genel hüküm getirilmiş, buna göre temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği ve bu sınırlamaların, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı ( 4.1. prgrf), Anayasanın 15’inci maddesinde ise, temel hak ve hürriyetlerin kullanılmasının kısmen veya tamamen durdurulabilmesinin mümkün olduğu olağanüstü hallerde dahi milletlerarası hukuktan doğan yükümlülüklerin ihlâl edilmemesi ve
7 / 11kısıtlamanın durumun gerektirdiği ölçüde olması zorunluğu nun ( 4.2) öngörüldüğü
görülmektedir .
20. Anayasanın 46’ncı maddesine göre, kamulaştırma, Devlet ve kamu tüzelkişilerinin, kamu yararının gerektirdiği hallerde, karşılığını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz bir malın tamamına veya bir kısmına, kanunda gösterilen esas ve usullere göre zorla el atması işlemidir ( 4.4. prgrf) . Kamulaştırmasız el atma ise, Anayasa Mahkemesinin Başvuru
No’lu ve 03.03.2016 tarihli Bireysel Başvuruya İlişkin Kararında belirtildiği üzere, kamulaştırma yapmaya yetkili olan Devlet, kamu tüzelkişileri, kamu kurumları ve kamu yararı bulunması halinde yararlarına kamulaştırma yapılabilecek gerçek ve özel hukuk kişileri tarafından, Anayasanın 46’ncı maddesi ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununa aykırı şekilde, özel mülkiyete konu taşınmazlara kısmen veya tamamen, fiilen veya hukuken el konulması işlemidir .
21. A.İ .H.M.’ce verilen “Sporrong ve Lönnroth (İsveç)” davasında değinildiği üzere, taraf devletlerin şehir planlaması politikalarını uygulama bakımından geniş bir takdir marjından yararlanmaları gerekmektedir; ancak taraf devletler şehir planlamasına ilişkin olarak sahip oldukları takdir yetkisini ölçülülük ilkesini gözetmek suretiyle kullanmak zorunda bulunmaktadırlar . Uzun süreli kamulaştırma şerhleri ve imar yasakları ile mülkiyet hakkına müdahale edilmesi halinde öncelikli olarak dikkat edilmesi gereken, toplumun genel yararı ile bireylerin temel haklarının korunması arasında adil bir dengenin kurulup kurulmadığı hususudur .
22. Somut olay bakımından esasen şikayet başvurucusunun mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin şikayetçi bakımından ölçüsüz ve aşırı bir külfet niteliğinde olup olmadığının tespit edilmesi şikayet konusunun çözümü açısından zorunluluk teşkil etmektedir . Bu bağlamda, şikayet başvurucusunun arsası üzerinde sahip olduğu tasarruf yetkisinin otuz dört yıldan bu yana imar hukukundan ve kamulaştırma yapmaya yetkili idarelerden kaynaklı engellemeler ile kısıtlanmasının başvurucuyu olağan dışı ve aşırı bir külfet altına soktuğu ve toplumun genel yararı ile bireylerin hakları arasında bulunması gereken adil dengenin başvurucu aleyhine bozulduğunu kabul etmek gerekmektedir .
23. İmar uygulamaları sonucunda, başvurucuya ait taşınmazlara hukuken kullanılmaya engel sınırlamalar getirilmiş bulunmaktadır . Yargıtay Hukuk Genel Kurulunun 15/ 12/ 2010 tarih ve sayılı kararında da açıklandığı üzere, bir kişinin taşınmazına eylemli olarak el atıp tamamen veya kısmen kullanılmasına engel olunması ile imar uygulaması sonucu o kişinin mülkiyetinde olan taşınmaza hukuken kullanmaya engel sınırlamalar getirilmesi arasında sonucu itibari ile bir fark bulunmamakta her ikisi de kişinin mülkiyet hakkının sınırlandırılması bakımından aynı sonucu doğurmaktadır . Söz konusu taşınmazın, otuz dört sene önce okul alanı olarak tahsis edildiği, ancak aradan geçen bu uzun zaman aralığında tahsis amacına uygun bir yapı inşası gerçekleştirilmediği gibi imar programlarına alınmadığı ve kamulaştırmasının da yapılmadığı, bu doğrultuda, başvuranın mülkiyet hakkının özüne dokunan ve bu hakkı ortadan kaldıran imar hukukundan kaynaklı bu müdahalenin bahsi geçen Yargıtay
Hukuk Genel Kurulu kararı gereğince kamulaştırmasız el atma olgusunu meydana getirdiği anlaşılmaktadır .
24. Diğer yandan, A.İ .H.M.’nin 13331/ 07 başvuru no’lu 11/ 01/ 2011 tarihli Türkiye
Davasında, İçel’de yerleşik bulunan ve tapu sicil kaydına fidanlık olarak tescil edilen arazinin sahibi
8 / 11olan başvurucu, 2002 yılında Mersin Belediyesi’ne imar izni almak için başvuruda bulunmuş anılan
idarece imar planında söz konusu arazinin okul yapım sahasına girdiği gerekçesiyle izin verilmemiş, iç hukuk yollarını tüketen başvurucu A.İ .H.M.’ye başvurmuştur . A.İ .H.M., “… başvurucunun mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin 2002 yılından , yani imar izni talebinde bulunduğu 2011 yılına kadar devam etmesinin başvurucuyu, mülkiyetinin akıbeti konusunda belirsizliğe ittiği, bu durumunun başvurucunun mülkiyet hakkından tam anlamıyla yararlanması önünde engel teşkil ettiği, arazinin satış şansı da dahil olmak üzere sonucu itibariyle taşınmazın değerini hatırı sayılır ölçüde azalttığı, bunun yanında söz konusu kaybın tazminat ödenmek suretiyle de giderilmediği, başvurucunun kamu yararının gerekleri ile mülkiyet hakkı arasında gözetilmesi gereken adil dengeyi bozan alışılmışın dışında ve ölçüsüz bir yüke katlanmak zorunda bırakıldığı …” tespitiyle
AİHS’nin Ek 1 No’lu Protokolünün 1’inci maddesinin ihlal edildiği sonucuna ulaşmıştır .
(http : //hudoc .echr .coe .int/tur)
25. Somut olay bahsi geçen A.İ .H.M. kararı ( 24. Prgrf) doğrultusunda değerlendirildiğinde, şikayetçinin mülkiyet hakkına yönelik imar hukukundan kaynaklı müdahalenin otuz dört yıldır devam etmesi şikayetçiyi, mülkiyetinin geleceği konusunda belirsizliğe itmekte, şikayetçinin mülkiyet hakkından tam anlamıyla yararlanması önünde engel teşkil etmekte, arazinin satış şansı da dahil olmak üzere sonucu itibariyle taşınmazın değerini hatırı sayılır ölçüde azaltmakta, bunun yanında söz konusu müdahale idare tarafından tazminat ödenmek suretiyle giderilmemekte ve giderilmesinin ise zamanı belli olmamakla birlikte bütçe imkanları doğrultusunda gerçekleştirileceği ifade edilmektedir . Bir başka anlatımla, kamu yararının gerekleri ile mülkiyet hakkı arasında gözetilmesi gereken adil denge şikayetçi aleyhine bozulmuş bulunmakta ve bu durum şikayetçinin alışılmışın dışında ve ölçüsüz bir yüke katlanmak zorunda bırakılması sonucunu doğurmaktadır . Bu doğrultuda, Milli Eğitim Bakanlığı tarafından söz konusu taşınmazın mevzuat hükümlerinde belirtilen süre içerisinde kamulaştırılmaması ve bu sürecin sürekli ertelenmesi durumu mülkiyet hakkının ihlali sonucunu doğurmaktadır .
26. Bu durumda, söz konusu taşınmazın otuz dört yıldan beri “Okul Alanı” statüsünde bulunması sebebiyle başvuranın mülkiyet hakkını hukuken kullanmaya engel sınırlamanın halen devam ettiği, bu sürenin 2942 sayılı Kanunun Ek 1’inci maddesinin birinci fıkrasında kamulaştırma zorunluluğu için öngörülen süreyi aştığı, ancak söz konusu taşınmaz üzerinde başvuranın tasarrufunun 2942 sayılı Kanunun geçici 11’inci maddesinin yürürlüğe girmesinden önce ( 07/ 09/ 2016 tarihinden önce) hukuken kısıtlanmış olması sebebiyle, bu madde gereğince ihtilaf konusu taşınmaza ilişkin olarak “uygulama imar planının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde kamulaştırma zorunluluğu” nun 07/ 09/ 2016 tarihinden itibaren uygulanması gerektiği, bu sebeple idarenin hukuken bu taşınmazı 07/ 09/ 2021 tarihine kadar kamulaştırma zorunluluğu bulunduğu ( 17. prgrf) ifade edilmiş ise de; 2942 sayılı Kanunun geçici 11’inci maddesi hükmünün, somut olayda başvuranın yıllardır kullanamadığı tasarruf yetkisini 5 yıl daha kullanamamasına sebebiyet verdiği, bu durumun taşınmaz maliklerinin kamulaştırma taleplerinin gerçekleştirilmesinin idarelerce ötelenmesine gerekçe olarak sunulması suretiyle mülkiyet hakkı ihlallerine neden olduğu, bu sebeple de bahsi geçen hükmün ( 2942 sayılı
Kanunun geçici 11’inci maddesinin birinci fıkrası) temel hak ve hürriyetlerin sınırlanmasında esas alınan ölçülülük ve eşitlik ilkeleri ile öze dokunma yasağına, diğer yandan yukarıda yer verilen A.İ.H .S. hükümleri ve yerleşik A.İ.H .M . kararları ile Anayasa Mahkemesi kararlarına
9 / 11aykırılık teşkil ettiği değerlendirilmektedir .
27. Diğer yandan, yukarıda yer verilen hükümler [ 3194 sayılı Kanunun 10’uncu maddesinin birinci fıkrası ( 9. prgrf) , 2942 sayılı Kanunun Ek 1’inci maddesinin birinci fıkrası ( 10.1 prgrf) ve
Geçici 11’inci maddesinin birinci fıkrası ( 10.2. prgrf)] birlikte tetkik edildiğinde ; beş yıllık imar programları içinde kalan alanlardaki kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerler ile uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmî kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlara ilişkin olarak bu taşınmazların belli sürelerde kamulaştırılmasının öngörüldüğü, söz konusu kamulaştırma sürecinin başlatılmasının
Kamulaştırma Kanununun 3’üncü maddesinin son fıkrasının “ İdarelerce yeterli ödenek temin edilmeden kamulaştırma işlemlerine başlanılamaz .” hükmüne göre bütçe imkanlarına bağlı olduğu, kurumların bütçe imkanlarının çoğu zaman yeterli olmaması gerekçesiyle idarelerin kamulaştırma prosedürünü gerçekleştiremedikleri, bu sebeple mülkiyet hakkı ihlallerinin gündeme gelebildiği görülmekte olup; idareler tarafından yapılabilecek mülkiyet hakkı ihlallerinin önlenebilmesi için, bütçe kısıtları nedeniyle bahsi geçen alanlara ilişkin “kamulaştırma” işlemi tesis edilemeyen durumlarda, hazine mülkiyetinde bulunan aynı değerdeki taşınmazlarla takas etme veya başka suretle arsa/arazi maliklerinin mağduriyetlerinin giderilmesi yönünde düzenlemeler yapılması gerektiği değerlendirilmiştir .
28. Kurumumuzca yapılan değerlendirme neticesinde; idarenin başvuranın taşınmazı üzerinde imar hukukundan kaynaklı ve otuz dört yıldan bu yana devam eden müdahalesinin, başvuranın mülkiyet hakkının özüne dokunan nitelikte bir müdahale olduğu, başvuranı taşınmazının geleceği hususunda belirsizliğe ittiği, mülkiyet hakkına müdahale edilmesi halinde bireysel yarar ile kamu yararı arasında bulunması gereken adil dengenin başvurucu aleyhine bozulduğu, söz konusu müdahalenin başvuranı ölçüsüz ve ağır bir külfete katlanmak zorunda bıraktığı tespit edilmiş olup; başvuranın taşınmazlarının kamulaştırılması talebinin, söz konusu taşınmazların 1/ 1000 ölçekli
Uygulama İmar Planında “İlköğretim Tesis Alanında” kalması ve Milli Eğitim Bakanlığınca, bu taşınmazlara ihtiyaç duyulması ve bütçe imkanları doğrultusunda kamulaştırılacağının ifade edilmesinde hakkaniyete uygunluk bulunmadığı , Sonuç ve kanaatine varılmıştır .
C. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
29. İyi yönetim ilkelerine 28/ 03/ 2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan
Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmeliğin 6’ncı maddesinde yer verilmiş olup, idareden istenilen bilgi ve belgelerin süresi içinde ve gerekçeli olarak Kurumumuza gönderildiği ayrıca idarenin başvuranla ilgili işlemlerinde kanunlara uygunluk, makul sürede karar verme, hesap verilebilirlik, şeffaflık, kararların gerekçeli olması ve kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi ilkelerine uygun davrandığı, ancak idari işleme karşı hangi sürede hangi mercilere başvurulabileceği bildirilmediğinden “karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkesine uygun davranmadığı anlaşılmış olup idarenin bundan böyle bu ilkeye de uyması ve vatandaşların bu başvuruda olduğu gibi mülkiyet haklarının sınırlandığı, mülkiyet haklarını kullanma noktasında zorlandıkları görüldüğünden, mağduriyet yaşayan vatandaşların taşınmazları ile hazine mülkiyetinde bulunan taşınmazların takas edilebilmesi gibi alternatif çözüm yolları üretmeleri beklenmektedir .
10 / 11VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
30. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 17’nci maddesinin sekizinci fıkrasına göre
Kamu Denetçiliği Kurumuna dava açma süresi içinde yapılan başvuru, işlemeye başlamış olan dava açma süresini durdurmakta olup, anılan Kanunun 21’inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu
Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup ilgil i İ dare Mahkemesinde yargı yolu açıktır .
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçeler ve dosya kapsamına göre ŞİKÂYETİN KABULÜNE, 1. 3194 sayılı İmar Kanununun “İmar programları, kamulaştırma ve kısıtlılık hali” başlıklı 10’uncu maddesinin birinci fıkrası hükmü gereğince, 5 yıllık imar programlarının hazırlanması hususunda
BORNOVA BELEDİYE BAŞKANLIĞINA,
2. Bornova Belediye Başkanlığı tarafından 5 yıllık imar programlarının hazırlanmasını müteakiben, kamulaştırma çalışmalarına başlanması, İdare ile başvuran arasında taşınmazın kamulaştırma bedelinin, güncel rayiç bedel gözetilerek mümkünse uzlaşma yoluyla belirlenmesi ve idare tarafından kamulaştırma bedelinin makul sürede ödenmesini teminen yeni bir işlem tesisi hususunda,
MİLLİ EĞİTİM BAKANLIĞINA TAVSİYEDE BULUNULMASINA,
6328 sayılı Kanunun 20’inci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, ilgili idarelerce bu karar
üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Kararın BAŞVURANA, BORNOVA BELEDİYE BAŞKANLIĞINA, MİLLİ EĞİTİM
BAKANLIĞINA bilgi edilmesi amacıyla da MALİYE BAKANLIĞINA ve BAŞBAKANLIĞA tebliğine;
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi .
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi