|
ÖZET: Başvuru, Tokat ili Karşıyaka Mahallesi’nde bulunan 6432 m² büyüklüğündeki taşınmazın maliklerinden birinin, Tokat Belediye Başkanlığı Encümeni’nin 19.09.2023 tarihli kararının iptalini talep etmesi üzerine yapılmıştır. Başvuran, imar uygulamasının hukuka aykırı olduğunu, kendisine ait taşınmaz üzerinde düzenleme ortaklık payı (DOP) kesintisinin yalnızca kendisinden alındığını ve bu durumun eşitlik ilkesine aykırı olduğunu öne sürmüştür. Ayrıca, İl Milli Eğitim Müdürlüğü’nün önerdiği kamulaştırma işleminin uygulanmadığını belirtmiştir.
Tokat Belediye Başkanlığı, başvuranın taşınmazının kök parselinin 1986 yılından beri herhangi bir sınırlama kaydı olmadığını, diğer üç taşınmazın ise 1996 yılında kamulaştırıldığını ifade etmiştir. İmar uygulamalarının, kamu yararını gözetmek amacıyla yapıldığını ve DOP oranının %41,82 olduğunu belirtmiştir. Ancak, başvuranın taşınmazından alınan DOP kesintisinin, diğer taşınmazlarla kıyaslandığında orantısız bir yük oluşturduğuna dair değerlendirmeler yapılmıştır. Kamu Denetçiliği Kurumu, başvurunun kabul edilmesine ve Tokat Belediye Encümeni’nin kararının iptal edilmesi yönünde tavsiyede bulunmuştur. İlgili idarenin, bu karar doğrultusunda otuz gün içinde işlem tesis etmesi gerekmektedir. Bu süreç, başvuranın mülkiyet hakkının korunması açısından önem taşımaktadır. |
T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU
(OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2024/3856-S.24.6076
BAŞVURU NO : 2023/19681
KARAR TARİHİ : 04.04.2024
TAVSİYE KARARI
BAŞVURUYA KONU İDARE : TOKAT BELEDİYE BAŞKANLIĞI
BAŞVURUNUN KONUSU : Encümen kararının iptal edilmesi talebi hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ : 01.12.2023
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Kurumumuza yapılan tarih ve numaralı başvuruda başvuran dilekçesinde 2 kayıtlı olan hususlarda özetle; Tokat ili Karşıyaka Mahallesi ada parselde yer alan ve 6432 m büyüklüğünde olan taşınmazın maliklerinden biri olduğunu, bahse konu taşınmaz hakkında imar uygulaması yapıldığını, İl Milli Eğitim Müdürlüğünün kamulaştırma yapmaktan kaçmak için Tokat
Belediye Başkanlığı aracılığıyla imar uygulaması yaptırdığını, önce yalnızca ada parselde yer alan taşınmaza imar uygulaması yapıldığını, ancak sonrasında yapılan işlemin hukuksuz olduğu anlaşıldığından taşınmazın bitişiğinde yer alan ark ve mevcut üç okul arsası hakkında acele, hukuka aykırı, usulsüz ve özensiz imar uygulaması yapıldığını, düzenleme ortaklık payı (DOP) kesintisinin sadece kendilerine ait taşınmaz üzerinde gerçekleştirildiğini, yapılan uygulamanın eşitlik ilkesine aykırılık teşkil ettiğini, imar uygulaması yapılırken İl Milli Eğitim Müdürlüğünün 03.12.2021 tarih ve – sayılı 2
Raporunda belirtilen 1400 m ’nin kamulaştırılmasının uygun olacağı beyanının dikkate alınmadığını, okul arsası için diğer maliklerden alınan alan kamulaştırma marifetiyle alınmışken kendisi de kabul ettiği halde kendi taşınmazı hakkında kamulaştırma işlemi uygulanmadığını, imar uygulamaları ve kamulaştırmanın gecikmesinden dolayı taşınmaz üzerinde tasarruf etme haklarının zedelendiğini, taşınmazlarına uygulanacak bedelsiz terk oranının yakındaki diğer taşınmazlarda yapıldığı gibi %17,4 olduğu takdirde eşitlik ilkesine uygun olacağını iddia ve ifade ederek Tokat Belediye Başkanlığı Encümeninin 19.09.2023 tarih ve sayılı kararının iptal edilmesini talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Kamu Denetçiliği Kurumumuzca şikâyet başvurusunun çözüme kavuşturulması amacıyla Tokat
Belediye Başkanlığından bilgi ve belge talebinde bulunulmuştur.
2.1. Kurumumuzun bilgi ve belge talebine istinaden Tokat Belediye Başkanlığının 14.02.2024 tarih ve sayılı cevabi yazısında özetle; 2.1.1. Başvuranın maliklerinden biri olduğu ada parsel numaralı taşınmazın kök parselinin ada parsel numaralı kadastro parseli olduğu, 2.1.2. 1986 yılından itibaren bahse konu Tokat ili Karşıyaka Mahallesi ada parselde yer alan taşınmaz üzerinde maliklerin tasarruf etmesini engelleyici herhangi bir sınırlama kaydı olmadığı, 2.1.3. Parselasyon planları hazırlanırken edinilen tapu kayıtlarına göre başvuranın iddia ettiği şekilde alanda yer alan dört gayrimenkulden üç tanesinin Tokat İl Özel İdaresince 1996 yılında kamulaştırıldığı, 2.1.4. Başvuru sahibinin maliki olduğu gayrimenkulün neden kamulaştırılmadığı hakkında bir bilginin
Kurum uhdesinde mevcut olmadığı ve bu konu hakkında gerekli bilginin Milli Eğitim Müdürlüğü ve/veya
Tokat İl Özel İdaresinden talep edilmesi gerektiği, 2.1.5. Milli Eğitim Bakanlığı İnşaat ve Emlak Genel Müdürlüğünün 08.04.2021 tarih ve E sayılı yazısına istinaden İl Milli Eğitim Müdürlüğünün 02.05.2023 tarih ve
sayılı yazıları ve 18 inci madde imar uygulama projesi (İl Milli Eğitim
Müdürlüğünce hazırlatılan) ile ada parsel numaralı taşınmazda parselasyon planının tescil işlemlerinin Belediyelerince başlatılmasının talep edildiği, söz konusu talebin Tokat Belediye Encümeninin
09.05.2023 tarih ve sayılı kararıyla uygun görüldüğü ve tapu kütüklerine şerh işlendiği, İl Milli Eğitim
Müdürlüğünce hazırlatılan parselasyon planının Tokat Belediye Encümeninin 30.05.2023 tarih ve sayılı kararıyla onaylandığı ve 09.06.2023 tarihinde askıya çıkartıldığı, söz konusu imar uygulamasının
19.06.2023 tarihinde başvuru sahibine elden tebliğ edildiği ve maliklere resmi tebligat yapıldığı,
2.1.6. ada parsel numaralı taşınmaz maliklerinin ve Tokat Milli Emlak Müdürlüğünün askıda olan parselasyon planına itiraz ettiği ve bu itirazların Tokat Belediye Encümenince değerlendirilerek 25.07.2023 tarih ve sayılı kararın alındığı, bu karar ile imar uygulamasının düzenleme sahasına ada , ve parsel nolu taşınmazların da katılmasıyla imar yollarının bütüncül olarak açılmasının mevzuatlara ve eşitlik/adalet ilkelerine daha uygun olacağı, ayrıca Tokat Milli Emlak Müdürlüğünün yazısında belirtilen “ark” hususunun da dikkate alınması gerektiği kararı alındığı, 2.1.7. Tokat Belediye Encümeninin 25.07.2023 tarih ve sayılı kararına istinaden Belediyelerince imar uygulama projesi hazırlandığı ve bu projenin Tokat Belediye Encümeninin 01.08.2023 tarih ve sayılı kararıyla onaylandığı ve askıya çıkartıldığı, hazırlanan imar uygulama projesi askıdayken ada parsel numaralı taşınmaz maliklerinin itirazı üzerine itirazın Tokat Belediye Encümenince değerlendirilerek 19.09.2023 tarih ve sayılı kararla reddedildiği, kesinleşen projenin Tokat Kadastro ve Tapu Müdürlüğünce tescil edildiği, 2.1.8. Arazi ve Arsa Düzenlemeleri Hakkında Yönetmelik’in 5 inci maddesinde umumi hizmetlerde kalan (yol, okul, park vb) alanların öncelikle DOP’tan karşılanmasının hüküm altına alındığı ve DOP’un %45’i geçmesi halinde kamulaştırma yoluna gidilmesinin belirtildiği, bahse konu imar uygulamasında DOP oranının %41,82318 olduğu, bu nedenle umumi hizmet alanlarının DOP marifetiyle oluşturulduğu,
2.1.9. ada , ve parsel nolu taşınmazların (Tokat İl Özel İdaresince 1996 yılında okul alanı amacıyla kamulaştırdığı için) DOP kesintisi yapılmadan imar planındaki amacına uygun olarak tahsis edildiği, başvuranın parselinden ve arkdan ihdasen Hazine adına tescillenen parselden DOP kesintisi yapılarak konut alanına tahsis işlemlerinin mevzuatlara uygun olarak gerçekleştirildiği, 2.1.10. Okul alanı da dâhil olmak üzere umumi hizmet alanlarının öncelikle DOP’tan oluşturulması gerektiği ve işbu nedenle İl Milli Eğitim Müdürlüğünün kamulaştırma yapmaktan kaçınmak amacıyla değil sadece mevzuatlara uymak amacıyla imar uygulaması yapılmasını talep ettiği açıklamalarına yer verilmiştir.
2.2. Başvuranın benzer talepleri ihtiva eden 2023/19170 sayılı başvurusu kapsamında
Kurumumuzca 17.01.2024 tarihinde yapılan bilgi ve belge talebi üzerine Tokat Valiliği İl Milli Eğitim
Müdürlüğünün 06.02.2024 tarih ve sayılı cevabi yazısında özetle; 2.2.1. Müdürlük İl Eğitim Denetmenlerinin 15.07.2013 tarih ve numaralı Raporunda Karşıyaka
Mahallesi ada parsel numaralı 6432 m² yüzölçümlü arsanın okul genişleme sahasında bulunan
1400 m²’lik kısmının dâhil edilerek büyütülmesine ihtiyaç bulunduğu kanaatine varıldığı, taşınmaz
sahiplerinin Tokat Belediye Başkanlığı tarafından yapılan teklifleri reddettikleri, Milli Eğitim Bakanlığının 2017/8 sayılı Kamulaştırma Genelgesinin 9 uncu paragrafında belirtilen; “Bakanlığımız ödenek yetersizliği sebebiyle kamulaştırmayı yeterli düzeyde yapamadığı için kamulaştırma bekleyen özel mülk sahiplerinin mağduriyetlerini gidermek üzere, hazine arazileri ile imar planlarında Eğitim Alanı olarak ayrılan özel mülkiyete ait arsaların trampa edilmesi.” maddesine istinaden 14.11.2019 tarih ve sayılı yazıları ile Müdürlüklerince trampa teklifinde bulunulduğu, ancak taleplerine herhangi bir yanıt alamadıkları, 2.2.2. İmar planlarında eğitim alanları olarak ayrılan yerlerin ödenek yetersizliğinden dolayı yeterli düzeyde kamulaştırılamaması nedeniyle Tokat Belediye Başkanlığı tarafından Bakanlıklarının 2017/8
Genelgesi gereği “17/12/2003 tarihli ve 25319 Sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 5006
Sayılı Kanun ile 3194 Sayılı İmar Kanununun 18. maddesinin ikinci fıkrası hükmü uyarınca, belediyeler veya valiliklerce düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların dağıtımı sırasında bunların yüzölçümlerinden yeteri kadar saha, düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları karşılığında “düzenleme ortaklık payı” olarak düşülebilir.” hükmüne istinaden söz konusu taşınmazın eğitim alanında kalması gereken 1400 m² yüzölçümlü alanının İmar Kanunu’nun 18 inci maddesi uygulamasına tabi tutulduğu ifade edilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının; 3.1. “Kanun önünde eşitlik” başlıklı 10 uncu maddesinin beşinci fıkrasında; “Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde (…) kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar.” 3.2. “Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması” başlıklı 13 üncü maddesinde; “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.”
3.3. “Mülkiyet hakkı” başlıklı 35 inci maddesinde; “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.
Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.
Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.” 3.4.“Kamulaştırma” başlıklı 46 ncı maddesinde; “Devlet ve kamu tüzel kişileri; kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve usullere göre, kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idarî irtifaklar kurmaya yetkilidir.
Kamulaştırma bedeli ile kesin hükme bağlanan artırım bedeli nakden ve peşin olarak ödenir. Ancak, tarım reformunun uygulanması, büyük enerji ve sulama projeleri ile iskân projelerinin gerçekleştirilmesi, yeni ormanların yetiştirilmesi, kıyıların korunması ve turizm amacıyla kamulaştırılan toprakların bedellerinin ödenme şekli kanunla gösterilir. Kanunun taksitle ödemeyi öngörebileceği bu hallerde, taksitlendirme süresi beş yılı aşamaz; bu takdirde taksitler eşit olarak ödenir.
Kamulaştırılan topraktan, o toprağı doğrudan doğruya işleten küçük çiftçiye ait olanlarının bedeli, her halde peşin ödenir.
İkinci fıkrada öngörülen taksitlendirmelerde ve herhangi bir sebeple ödenmemiş kamulaştırma bedellerinde kamu alacakları için öngörülen en yüksek faiz uygulanır.” 3.5. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinde; “Vatandaşlar… kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikâyetleri hakkında, yetkili makamlara ve Türkiye
Büyük Millet Meclisine yazı ile başvurma hakkına sahiptir. … Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir.”, 4. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin Ek 1 No’lu Protokolünün “Mülkiyetin korunması” başlıklı
1 inci maddesinde;
“Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır.
Herhangi bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir.
Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez.” 5. 4721 sayılı Türk Medeni Kanununun “Mülkiyet hakkının içeriği” başlıklı 683 üncü maddesinin birinci fıkrasında; “Bir şeye malik olan kimse, hukuk düzeninin sınırları içinde, o şey üzerinde dilediği gibi kullanma, yararlanma ve tasarrufta bulunma yetkisine sahiptir.” 6. 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun; 6.1. “Amaç ve kapsam” başlıklı 1 inci maddesinde;
“Bu Kanun; kamu yararının gerektirdiği hallerde gerçek ve özel hukuk tüzelkişilerinin mülkiyetinde bulunan taşınmaz malların, Devlet ve kamu tüzelkişilerince kamulaştırılmasında yapılacak işlemleri, kamulaştırma bedelinin hesaplanmasını, taşınmaz malın ve irtifak hakkının idare adına tescilini, kullanılmayan taşınmaz malın geri alınmasını, idareler arasında taşınmaz malların devir işlemlerini, karşılıklı hak ve yükümlülükler ile bunlara dayalı uyuşmazlıkların çözüm usul ve yöntemlerini düzenler.
Özel kanunlarına dayanılarak gerçek ve özel hukuk tüzelkişileri adına yapılacak kamulaştırmalarda da, bu
Kanun hükümleri uygulanır.” 6.2. “İmar mevzuatı uygulanan veya özel parselasyon yapılan yerler” başlıklı 35 inci maddesinde; “İmar mevzuatı gereğince düzenlemeye tabi tutulan parsellerden düzenleme ortaklık payı karşılığı olarak bir defaya mahsus alınan yol, yeşil saha ve bunun gibi kamu hizmet ve tesislerine ayrılan yerlerle, özel parselasyon sonunda malikinin muvafakatı ile kamu hizmet ve tesisleri için ayrılmış bulunan yerler için eski malikleri tarafından mülkiyet iddiasında bulunulamaz ve karşılığı istenemez.” 6.3. Ek 1 inci maddesinde; “Uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmî kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında, uygulama imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde imar programları veya imar uygulamaları yapılır ve bütçe imkânları dâhilinde bu taşınmazlar ilgili idarelerce kamulaştırılır veya her hâlde mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılır/yaptırılır. (İptal: Anayasa Mahkemesinin 20/12/2018 tarihli ve E.: 2016/181 K.: 2018/111 sayılı
Kararı ile) (Ek cümle:16/11/2022-7421/3 md.) Bu süre içinde belirtilen işlemlerin yapılmaması halinde taşınmazların malikleri tarafından mülkiyet hakkından kaynaklı bedele ilişkin açılacak davalar, adli yargıda görülür.” 7. 3194 sayılı İmar Kanunu’nun “Parselasyon planlarının hazırlanması” başlıklı 18 inci maddesinde; “İmar hududu içinde bulunan binalı veya binasız arsa ve arazileri malikleri veya diğer hak sahiplerinin muvafakatı aranmaksızın, birbirleri ile, yol fazlaları ile, kamu kurumlarına veya belediyelere ait bulunan yerlerle birleştirmeye, bunları yeniden imar planına uygun ada veya parsellere ayırmaya, müstakil, hisseli veya kat mülkiyeti esaslarına göre hak sahiplerine dağıtmaya ve re’sen tescil işlemlerini yaptırmaya belediyeler yetkilidir. Sözü edilen yerler belediye ve mücavir alan dışında ise yukarıda belirtilen yetkiler valilikçe kullanılır.
Belediyeler veya valiliklerce düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların dağıtımı sırasında bunların yüzölçümlerinden yeteri kadar saha, düzenleme alanındaki nüfusun kentsel faaliyetlerini sürdürebilmeleri için gerekli olan umumi hizmet alanlarının tesis edilmesi ve düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları karşılığında “düzenleme ortaklık payı” olarak düşülebilir. Ancak, bu maddeye göre alınacak düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların düzenlemeden önceki yüzölçümlerinin yüzde kırk beşini geçemez.
Düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tabi tutulan yerler ile bölgenin ihtiyacı olan yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil saha, ibadet yeri ve karakol, Milli Eğitim Bakanlığına bağlı öğretime yönelik eğitim tesis alanları, Sağlık Bakanlığına bağlı sağlık tesis alanları, pazar yeri, semt spor alanı, toplu taşıma
istasyonları ve durakları, otoyol hariç erişme kontrolünün uygulandığı yol, su yolu, resmî kurum alanı, mezarlık alanı, belediye hizmet alanı, sosyal ve kültürel tesis alanı, özel tesis yapılmasına konu olmayan ağaçlandırılacak alan, rekreasyon alanı olarak ayrılan parseller ve mesire alanları gibi umumi hizmet alanlarından oluşur ve bu hizmetlerle ilgili tesislerden başka maksatlarla kullanılamaz.
…
Düzenleme ortaklık paylarının toplamı, üçüncü fıkrada sözü geçen umumi hizmetler için, yeniden ayrılması gereken yerlerin alanları toplamından az olduğu takdirde, eksik kalan miktar, tescil harici alanlardan veya muvafakat alınmak kaydıyla; kamuya ait taşınmazlardan ya da Hazine mülkiyetindeki alanlardan karşılanır. Bu yöntemlerle karşılanamaması hâlinde belediye veya valilikçe kamulaştırma yoluyla tamamlanır.
Herhangi bir parselden bir miktar sahanın kamulaştırılmasının gerekmesi halinde düzenleme ortaklık payı, kamulaştırmadan arta kalan saha üzerinden ayrılır.
…
Bu maddenin tatbikinde belediye veya valilik, ödeyecekleri kamulaştırma bedeli yerine ilgililerin muvafakatı halinde kamulaştırılması gereken yerlerine karşılık, plan ve mevzuat hükümlerine göre yapı yapılması mümkün olan belediye veya valiliğe ait sahalardan yer verebilirler.
…” hükümlerine yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ AV. FATMA BENLİ YALÇIN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
8. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvurunun kabulü yönünde hazırlanan öneri Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme 9. Kurumumuza yapılan başvurusunda başvuran özetle, Tokat ili Karşıyaka Mahallesi ada 2 parselde yer alan ve 6432 m büyüklüğünde olan taşınmazın maliklerinden biri olduğunu, düzenleme ortaklık payı (DOP) kesintisinin sadece kendilerine ait taşınmaz üzerinde gerçekleştirildiğini, okul arsası için diğer maliklerden alınan alan kamulaştırma marifetiyle alınmışken kendisi de kabul ettiği halde kendi taşınmazı hakkında kamulaştırma işlemi uygulanmadığını ve yapılan uygulamanın eşitlik ilkesine aykırılık teşkil ettiğini belirterek Tokat Belediye Başkanlığı Encümeninin 19.09.2023 tarih ve sayılı kararının iptal edilmesini talep etmektedir.
10. Tokat Belediye Başkanlığınca; başvuranın ada parsel numaralı taşınmazın maliklerinden biri olduğu, parselasyon planları hazırlanırken edinilen tapu kayıtlarına göre başvuranın iddia ettiği şekilde alanda yer alan dört gayrimenkulden üç tanesinin Tokat İl Özel İdaresince 1996 yılında kamulaştırıldığı, başvuru sahibinin maliki olduğu gayrimenkulün neden kamulaştırılmadığı hakkında bir bilginin Kurumları uhdesinde mevcut olmadığı ve bu konu hakkında gerekli bilginin Milli Eğitim Müdürlüğü ve/veya Tokat İl
Özel İdaresinden talep edilmesi gerektiği, bahse konu imar uygulamasının İl Milli Eğitim Müdürlüğünün
talebi üzerine gerçekleştiği ve İl Milli Eğitim Müdürlüğünün kamulaştırma yapmaktan kaçınmak amacıyla değil sadece mevzuatlara uymak amacıyla imar uygulaması yapılmasını talep ettiği belirtilmiştir.
10.1. Tokat Valiliği İl Milli Eğitim Müdürlüğünce Müdürlük İl Eğitim Denetmenlerinin 15.07.2013 tarih ve numaralı Raporunda Karşıyaka Mahallesi ada parsel numaralı 6432 m² yüzölçümlü arsanın okul genişleme sahasında bulunan 1400 m²’lik kısmının dâhil edilerek büyütülmesine ihtiyaç bulunduğu kanaatine varıldığı, taşınmaz sahiplerinin Tokat Belediye Başkanlığı tarafından yapılan teklifleri reddettikleri, Milli Eğitim Bakanlığının 2017/8 sayılı Kamulaştırma Genelgesinin 9 uncu paragrafına istinaden 14.11.2019 tarih ve sayılı yazıları ile Müdürlüklerince trampa teklifinde bulunulduğu, ancak taleplerine herhangi bir yanıt alamadıkları, imar planlarında eğitim alanları olarak ayrılan yerlerin ödenek yetersizliğinden dolayı yeterli düzeyde kamulaştırılamaması nedeniyle Tokat Belediye Başkanlığı tarafından Bakanlıklarının 2017/8 Genelgesine istinaden söz konusu taşınmazın eğitim alanında kalması gereken 1400 m² yüzölçümlü alanının İmar Kanunu’nun 18 inci maddesi uygulamasına tabi tutulduğu ifade edilmiştir.
11. İmar planlarının amacı fiziksel çevreyi sağlıklı bir yapıya kavuşturarak kamu ve toplum yararını sağlayacak hukuki çerçeveyi oluşturmaktadır. Parselasyon işlemleri imar planı doğrultusunda yapılan ve düzenleme sahasındaki taşınmazların hukuki statülerinde değişiklikler meydana getiren idari işlemlerdir.
Belediye burada elinde bulundurduğu kamu gücü sayesinde tek taraflı olarak ve muhatabın muvafakatinin önemi olmaksızın cebren işlem tesis etmektedir. (KDK, Başvuru No : 2023/196812023/2590, T.10.08.2023)
11.1. 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18 inci maddesinin başlıca amacı, imar planı ve mevzuat hükümlerine uygun olarak yapılaşmaya elverişli imar parselleri elde edilmesini ve düzenlemeye tabi tutulan yerlerin ihtiyacı olan, imar planında umumi hizmetlere ayrılan alanların kamulaştırmaya gerek olmaksızın ve karşılığının düzenleme sonrası oluşacak değer artışı yoluyla tanzimi marifetiyle bedelsiz olarak kamu eline geçmesini sağlamak suretiyle, düzenli ve sağlıklı bir yapılaşma ve kentleşmeyi gerçekleştirmektir. Aynı hükmün ikinci fıkrasında, düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsalardan düzenleme ortaklık payı düşülebileceği ifade edilmektedir. (KDK, Başvuru No : 2023/196812023/2590, T.10.08.2023)
11.2. Düzenleme ortaklık payı, düzenleme alanındaki ve bölgedeki yaşayanların kentsel faaliyetlerini sürdürebilmeleri için gerekli olan umumi hizmet ve kamu hizmet alanlarını elde etmek ve/veya düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları karşılığında; düzenlemeye tâbi tutulan arazi ve arsaların, düzenlemeden önceki yüzölçümlerinden, imar planındaki kullanım kararlarına göre yüzde kırk beşe (%45)
kadar düşülebilen miktardır. Kanunda %45 şeklinde ifade edilen düzenleme ortaklık payı oranı tek ve birden fazla kez uygulanması fark etmeksizin düşürülebilecek azami oranı teşkil etmekle birlikte idare işlemini tesis ederken yapılacak parselasyon işlemleri bakımından takdir hakkını sınırsız kullanmamalı ve işlem tesis ederken Anayasa’da öngörülen sınırlama sebeplerine riayet etmelidir. (KDK, Başvuru
No:2023/2590, T.10.08.2023)
12. İmar planları ve uygulamaları mülkiyet hakkına; kullanımını geciktirmek, önlemek ve hatta son vermek suretiyle müdahale niteliği taşımaktadır. (AZAK, Kerim: ‘Anayasa Mahkemesi Kararları Çerçevesinde
İmar Planı Uygulamaları ile Mülkiyet Hakkının Sınırlanması’, SÜHFD, C. 31, S. 4, 2023, s. 1563 (15611601).) Bu bakımdan, imar uygulamaları yapılırken; bireysel menfaat ile kamu yararı arasında denge sağlanmasına, eşitlik ilkesine riayet edilmesine, Kanuna dayalı olarak ve kamu yararı amacı taşımak şartıyla ölçülülük ilkesine uygun şekilde yapılmasına, Kanunun belirlediği sınırların aşılmamasına ve idari işlemin
denetim kriterleri olan yetki, şekil, sebep, konu ve amaç yönünden hukuka uygun olmasına dikkat edilmelidir. Örneğin, aynı konumda olan taşınmazlara daha düşük DOP kesintisi yapılırken objektif bir gerekçe olmaksızın diğerlerine yeterli miktardan ziyade idareye tanınan takdir hakkı nedeniyle üst sınırdan kesintisi yapılması mülkiyet hakkını ihlal etme riski taşımaktadır. Aynı durum, bu yetkinin kamulaştırmaya alternatif olarak ve kamulaştırmanın mali külfetinden kaçınılması amacıyla kullanılması halinde de söz konusu olacaktır. Bu bakımdan, imar uygulamalarının bireylerin mülkiyet hakkına müdahale niteliğinde olduğu görüldüğünden başvurunun mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirilmesi gerekmektedir.
13. Mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır (AYM, E.2015/39, K.2015/62, T.01.07.2015). Anayasa’nın 35 inci maddesinde bir temel hak olarak güvence altına alınmış olan mülkiyet hakkı kişiye, başkasının hakkına zarar vermemek ve yasaların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla, sahibi olduğu şeyi dilediği gibi kullanma, semerelerinden yararlanma ve tasarruf etme olanağı veren bir haktır (AYM, Mehmet Akdoğan ve Diğerleri, Başvuru No : 2023/19681 2013/817, T.19.12.2013). Dolayısıyla malikin mülkünü kullanma, semerelerinden yararlanma ve mülkü üzerinde tasarruf etme yetkilerinden herhangi birinin sınırlanması, mülkiyet hakkına müdahale teşkil eder (AYM, Recep Tarhan ve Afife Tarhan Başvurusu, Başvuru No : 2023/19681 2014/1546, T.02.02.2017).
14. Anayasa’nın “Mülkiyet hakkı” başlıklı 35 inci maddesinde, herkesin mülkiyet hakkına sahip olduğu ve bu hakkın yalnızca kamu yararı amacıyla kanunla sınırlanabileceği ifade edilmiştir. Anayasa’nın 35 inci maddesinde bu hak sınırsız bir hak olarak düzenlenmemiş, mülkiyet hakkına müdahalede bulunulurken temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri düzenleyen Anayasa’nın 13 üncü maddesinin de gözönünde bulundurulması gerekmektedir. Anılan madde uyarınca temel hak ve özgürlükler, demokratik toplum düzeninin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olmaksızın Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin Anayasa’ya uygun olabilmesi için müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir (AYM, Recep Tarhan ve Afife Tarhan Başvurusu, Başvuru No : 2023/19681 2014/1546, Tarih: 02.02.2017).
15. Anayasa’nın 35 inci maddesinin ikinci fıkrasında, mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacıyla kanunla sınırlanabileceği belirtilmek suretiyle mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerin kanunda öngörülmesi gereği ifade edilmiştir. Öte yandan, temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri düzenleyen Anayasa’nın 13 üncü maddesi de hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanabileceğini düzenlemektedir. Bu bakımdan, mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerde ilk incelenmesi gereken ölçüt, kanuna dayalı olma ölçütüdür. Müdahalenin kanuna dayalı olması, iç hukukta müdahaleye ilişkin yeterince ulaşılabilir ve öngörülebilir kuralların bulunmasını gerektirmektedir (AYM, Türkiye İş Bankası A.Ş. Başvurusu, Başvuru No : 2023/19681 2014/6192, T.12.11.2014).
15.1. Somut olayda 3194 sayılı Kanun’un 18 inci maddesi kapsamında yapılan imar uygulaması sonucunda başvurucuya ait taşınmazın belli bir bölümü okul alanı olarak ayrılmıştır. Bu durum, mülkiyet hakkı üzerinde oluşan müdahalenin temelini oluşturmaktadır. Bu itibarla, başvurucunun mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin kanunilik ölçütünü taşıdığı değerlendirilmektedir.
16. Hakka getirilecek sınırlamanın meşru bir nedene dayalı ve meşru bir amaca yönelik olması gerekmektedir. Bir sınırlamanın Anayasa ile belirlenmiş sınırlama sebeplerine dayalı olması, beraberinde sınırlamanın keyfi olmayan, haklı bir nedene dayanan sınırlama olduğunu da göstermiş olur. (ALGAN,
Bülent, İnsan Hakları Kavramsal ve Kuramsal Çerçeve, Ankara 2023, s.156.) Anayasa’nın 13 üncü ve 35 inci maddeleri uyarınca mülkiyet hakkı ancak kamu yararı amacıyla sınırlandırılabilmektedir. Kamu yararı kavramı, mülkiyet hakkının kamu yararının gerektirdiği durumlarda sınırlandırılması imkânı vermekle bir sınırlandırma amacı olmasının yanı sıra mülkiyet hakkının kamu yararı amacı dışında sınırlanamayacağını öngörerek ve bu anlamda bir sınırlama sınırı oluşturarak mülkiyet hakkını etkin bir şekilde korumaktadır (AYM, Nusrat Külah Başvurusu, Başvuru No : 2023/19681 2013/6151, T.21.04.2016).
16.1. İmar uygulamalarıyla mülkiyet hakkına yapılan müdahaleler, kural olarak mülkiyetin kamu yararına kullanılmasının kontrolü (veya düzenlenmesi) kapsamında görülmektedir (AYM, Süleyman Günaydın
Başvurusu, Başvuru No : 2023/196812014/4870, T.16.06.2016). 3194 sayılı Kanun’un 1 inci maddesinde, Kanun’un yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak amacıyla düzenlendiği belirtilmiştir. Kanun’un amacı çerçevesinde arazi ve arsaların düzenlemesi sırasında bir kısım taşınmazın kamu hizmetine tahsis edilmesi, bu bağlamda somut olayda olduğu gibi bazı taşınmazın okul alanı olarak ayrılması noktasında kamusal hizmetlerden herkesin istifade edebileceği değerlendirildiğinde müdahalenin kamu yararına dayalı meşru bir amacının bulunduğu kabul edilmiştir.
17. Son olarak kamu makamlarınca başvurucunun mülkiyet hakkına yapılan müdahaleyle gerçekleştirilmek istenen amaç ile bu amacı gerçekleştirmek için kullanılan araçlar arasında makul bir ölçülülük ilişkisinin olup olmadığı değerlendirilmelidir.
17.1. Anayasa’nın 13 üncü maddesi uyarınca hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasında dikkate alınacak ölçütlerden biri olan ölçülülük, hukuk devleti ilkesinden doğmaktadır. Hukuk devletinde hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması istisnai bir yetki olduğundan bu yetki ancak durumun gerektirdiği ölçüde kullanılması koşuluyla haklı bir temele oturabilir. Bireylerin hak ve özgürlüklerinin somut koşulların gerektirdiğinden daha fazla sınırlandırılması kamu otoritelerine tanınan yetkinin aşılması anlamına geleceğinden hukuk devletiyle bağdaşmaz (AYM, E.2013/95, K.2014/176, T.13.11.2014). Bu ilke sınırlamanın da bir ölçüsü olması gerektiğinden bahisle sınırlamanın sınırı olarak da adlandırılmaktadır.
(ALGAN, İnsan Hakları Kavramsal ve Kuramsal Çerçeve, s.157.)
17.2. Ölçülülük ilkesi gereği kişilerin mülkiyet hakkının sınırlandırılması halinde elde edilmek istenen kamu yararı ile bireyin hakları arasında adil bir dengenin kurulması gerekmektedir. (AİHM, National &
Provincial Building Society/Birleşik Krallık, Başvuru No : 2023/19681 117/1996/736/933-935, T.23.10.1997.; AİHM, Tre Traktörer Aktiebolag/İsveç, Başvuru No : 2023/19681 10873/84, T.07.07.1989). Bu adil denge, başvurucunun şahsi olarak aşırı bir külfete katlandığının tespit edilmesi durumunda bozulmuş olacaktır. Bu itibarla, amaçla araç arasında makul bir orantılılık ilişkisinin sağlanmasına ve mülkiyetten yoksun bırakılan bir kimsenin orantısız bir külfete katlanmamasına yönelik güvencelerin de alınması gerekmektedir. (AİHM, Aka/Türkiye, Başvuru No : 2023/19681 107/1997/891/1103, T.23.09.1998.) Örneğin, Hentrich/Fransa davasında başvurucu bir miktar arazi satın almış, devlet arazi üzerinde şûfa hakkını kullanmak istemiş, gerekçe olarak da vergi kaçakçılığını öne sürmüştür. Mahkeme burada öne sürülen gerekçenin ve amacın meşruluğunu sorguladığı gibi yapılan işlemin bireye aşırı bir yük getirmesinden dolayı ihlalin varlığına hükmetmiştir.(AİHM, Hentrich/Fransa, Başvuru No : 2023/19681 13616/88, T.22.09.1994.)
17.3. Kamu makamlarının özellikle büyük şehirlerin gelişmeleri gibi karmaşık ve zor bir alanda kendi imar politikalarını uygulamak için geniş bir takdir alanı kullanmaları doğal olmakla birlikte belirtilen takdir
yetkisinin Anayasa’nın 35 inci maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkını ve Anayasa’nın 13 üncü maddesinde yer verilen güvence ölçütlerini gözetecek şekilde kullanılıp kullanılmadığının denetlenmesi zorunludur (AYM, E.2012/100, K.2013/84, T.04.07.2013). Mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin kamu yararı amacına dönük olması yeterli olmayıp ayrıca ölçülü olması gerekir. Özel mülkiyette bulunan taşınmazların imar uygulamasında kamu hizmeti alanı olarak ayrılmasında kamusal yarar bulunmakla birlikte bu yolla malike aşırı ve orantısız bir külfet yüklenmemelidir(AYM, E.2016/196, K.2018/34, T.28.03.2018.). İmar uygulamalarıyla taşınmazların kamu hizmetine ayrılmasındaki kamu yararı amacı ile başvurucuların mülkiyet hakkının korunması arasında adil bir dengenin olması gerekmektedir. Bu bağlamda, veciz bir söylemle; imar planları yapılırken ve denetlenirken kamu yararı ile özel yararın muvazene edilmesinde kamu yararı vardır, denilebilir. (Serdar Yılmaz, Doktora Tezi, Ankara Üniversitesi
Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara 2021, s. 893.)
17.4. Somut olayda, başvuranın taşınmazından düzenleme ortaklık payı kesilmesine sebebiyet veren okul alanının bulunduğu sahada yer alan diğer üç taşınmazdan; ada parsel numaralı taşınmazın
04.10.1996 tarihinde, ada parsel numaralı taşınmazın 07.10.1996 tarihinde ve ada parsel
numaralı taşınmazın 10.10.1996 tarihinde Tokat İl Özel İdaresince kamulaştırıldığı anlaşılmaktadır. Ancak, başvuranın taşınmazına ilişkin kamulaştırma işlemi iptal edilmiş olup okul alanı için gerekli olan 1400 2 m ’lik alanın düzenleme ortaklık payı kesilmek suretiyle temin edilmeye çalışıldığı görülmektedir. Bu itibarla, yapılan işlemin kamusal yarardan ziyade bireye aşırı ve orantısız bir külfet yüklediği ve mülkiyet hakkına ölçüsüz bir müdahale teşkil ettiği değerlendirilmektedir.
18. Sonuç olarak, yukarıda yer alan teorik bilgiler, mevzuat hükümleri ve mahkeme kararları ışığında; başvuranın ada parsel numaralı taşınmazından okul alanı için %41,82318 oranında düzenleme ortaklık payı kesildiği, bahse konu kararın İl Milli Eğitim Müdürlüğünün talebi üzerine alındığı, İl Milli
Eğitim Müdürlüğünün talebinin dayanağını kamulaştırma işleminin yapılabilmesi için yeterli ödenek bulunmadığı durumda gereken sahanın düzenleme ortaklık payından sağlanması yönündeki Genelge hükmünün oluşturduğu, Tokat Belediye Başkanlığı Encümenince tesis edilen işlemin 3194 sayılı İmar
Kanunu’nun 18 inci maddesi uyarınca yapılmış olması nedeniyle kanunilik, yörenin müşterek ihtiyaçlarından okul alanı için yapılması sebebiyle de kamu yararı kriterlerini taşıdığı, ancak okul alanı için gerekli olduğu ifade edilen dört taşınmazdan üçü kamulaştırma marifetiyle kamunun eline geçirilmiş olmasına rağmen başvurana ait taşınmazın düzenleme ortaklık payı alınmak suretiyle kamu tarafından iktisap edilmesinin başvurana aşırı ve orantısız bir külfet yüklediği, somut olayda ödenek yetersizliği halinde kamulaştırma yapmaktan kaçınmak amacıyla düzenleme ortaklık payı kesilmesi bu yetkinin kamulaştırmaya alternatif olarak ve kamulaştırmanın mali külfetinden kaçınılması amacıyla kullanılması durumunu ortaya çıkardığı, bu itibarla, yapılan işlemin ölçülülük ilkesi bakımından hukuka uygun olmadığı anlaşılmaktadır.
19. Başvuranın iddiaları, idarenin açıklamaları, konuya ilişkin mevzuat hükümleri ile dosya kapsamındaki bilgi ve belgeler birlikte değerlendirildiğinde; uyuşmazlık konusu hakkında ilgili idare tarafından tesis edilen idari işlemde hukuka uygunluk tespit edilememiştir.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 20. İyi yönetim ilkelerine, 28.03.2013 tarih ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu
Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi
yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiştir. Söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmeler neticesinde; ilgili idarenin ölçülülük, karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi ve eşitlik ilkelerine uygun davranmadığı anlaşılmış olup idarenin bundan sonra tesis edeceği işlemlerde bu ilkelere uygun davranması beklenmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT
21. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu
Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup Tokat İdare
Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçeler ve dosya kapsamına göre; BAŞVURUNUN KABULÜNE, Tokat Belediye Encümeninin 25.07.2023 tarih ve sayılı kararının iptal edilmesi yönünde
TOKAT BELEDİYE BAŞKANLIĞINA TAVSİYEDE BULUNULMASINA,
6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, TOKAT
BELEDİYE BAŞKANLIĞI tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Kararın BAŞVURANA, TOKAT BELEDİYE BAŞKANLIĞINA ve TOKAT VALİLİĞİ İL MİLLİ
EĞİTİM MÜDÜRLÜĞÜNE tebliğine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi’nce karar verildi.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi