|
ÖZET: Başvuran, üniversite hastanelerinde sağlık hizmeti sunan hekimlerin ek ödemelerinin, Sağlık Bakanlığı personeli ile eşit şekilde yapılması gerektiğini savunmuştur. 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun 58. maddesi uyarınca yapılan ek ödemelerin, temel ek ödeme ve teşvik ek ödemesinden oluştuğu belirtilmiş, mevcut uygulamaların hukuka ve eşitlik ilkesine aykırı olduğu ifade edilmiştir. Başvuran, eksik ödemelerin geriye dönük olarak yapılmasını ve hatalı uygulamaların düzeltilmesini talep etmiştir.
Yapılan incelemelerde, üniversite hastanelerindeki ek ödeme uygulamalarının, Sağlık Bakanlığı’nın düzenlemeleriyle uyumsuz olduğu ve bu durumun eşitsizlik yarattığı tespit edilmiştir. İlgili mevzuatın, sağlık hizmeti sunan personelin mali haklarını eşitlemeyi amaçladığı, ancak uygulamadaki farklılıkların bu amaca hizmet etmediği vurgulanmıştır. Sonuç olarak, başvuranın mali haklarının iadesi ve uygulamaların düzeltilmesi gerektiği belirtilmiştir. |
T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU
(OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2023/8115-S.23.13250
BAŞVURU NO : 2023/2508
KARAR TARİHİ : 04/07/2023
TAVSİYE KARARI
BAŞVURAN VEKİLİ / TEMSİLCİSİ : ,TCKN:
Adres:
BAŞVURUYA KONU İDARE : İNÖNÜ ÜNİVERSİTESİ REKTÖRLÜĞÜ
YÜKSEKÖĞRETİM KURULU BAŞKANLIĞI
HAZİNE VE MALİYE BAKANLIĞI
BAŞVURUNUN KONUSU : Üniversite hastanesinde hekim olan başvuranın, ek ödemelerin eksik yapıldığı iddiasıyla kendisine geriye dönük ödeme yapılması ve ilgili mevzuat doğrultusunda üniversite hastanelerindeki uygulamanın düzeltilerek Sağlık Bakanlığı personeli emsal hekimler ile aradaki ücret farkının ortadan kaldırılması talebi hk
BAŞVURU TARİHİ : 20/02/2023
I.BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Kurumumuza yapılan başvuruda başvuran, ilgili mevzuat kapsamında üniversite hastaneleri bünyesinde sağlık hizmeti sunumuna katılan hekimlerin alacakları ek ödemelerin, Sağlık Bakanlığı bünyesinde çalışan hekimlerle eşgüdümlü şekilde yapılmasının amaçlandığı, 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c)
fıkrası kapsamındaki personele yapılan ek ödemenin, temel ek ödeme ile teşvik ek ödemesinden oluştuğu,
5 inci maddeye göre temel ek ödemenin sabit ek ödeme ile taban ödeme toplamından oluştuğu, mevzuat ile
Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliğine paralel bir düzenleme getirilmesine karşın, üniversite hastanelerindeki ödemelere ilişkin uygulamaların, meri mevzuata ve mevzuatta yapılan değişikliklerin amacına açık aykırılık taşıdığı, 15.09.2022 tarih ve 31954 sayılı Yükseköğretim Kurumlarında Döner
Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin
Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3 üncü maddesinin ç bendinde, mahsup işleminin neye göre yapılacağının belirtildiği, bu usul ve esasların üniversitenin bütçesinden ödenecek ücretler olarak değerlendirildiği, ne yazık ki hekimlere ödeme yapılacağı zaman üniversitelerin, kendi bütçelerinden ödenmeyen bir parayı mahsup ederek hekimleri mağdur ettikleri, mahsup işlemiyle üniversitelerin bütçelerinde esasen bir kar oluşturdukları, genel bütçeden ödenen sabit ek ödemenin, doğrudan ilgilisine verilmek üzere hak sahibi olan hekimler için ayrılmış ve üniversite hesabına gönderilen ücretten olması nedeniyle mahsup yapılmaması gerektiği, aksi takdirde bu ek ödeme bakımından hak sahibi olmayan üniversite nezdinde mahsup yapılması nedeniyle kar elde edildiği, bu durumun üniversitenin karına, hak sahibi hekimlerin zararına bir sonuç doğurduğu, üniversitenin gerçekleştirdiği hatalı uygulamanın, üniversitede sağlık hizmeti sunan hekim ile Sağlık Bakanlığı bünyesinde sağlık hizmeti sunan hekim arasında aynı hukuki statüde olmaları ve aynı faaliyetleri icra etmelerine karşın eşitsizlik yarattığı, 2809
Sayılı Yüksek Öğretim Kurumları Teşkilat Kanunu’nun Geçici 3 üncü maddesinin, Sağlık Bakanlığı ile üniversiteler bünyesinde çalışan hekimlerin mali haklarını eşitleyen açık hükmüne karşın, ödemelerde sabit ödeme tutarlarının toplam ek ödemeden mahsubu yönün işlem tesis edilmesinin açıkça hukuka aykırılık taşıdığı hususlarını belirterek üniversite hastanelerinin ücret ödemelerinde var olan uygulamanın eşitlik ilkesine aykırılığı nedeniyle kendisine hukuka aykırı şekilde yapılan ek ücret ödemelerinin düzeltilmesini, geriye dönük ödenmeyen eksik ödemelerin yapılmasını, üniversite tarafından gerçekleştirilen bu hatalı uygulamanın düzeltilmesini talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Kurumumuzun bilgi ve belge yazısına cevaben İnönü Üniversitesi Rektörlüğü Personel Daire
Başkanlığının 15/05/2023 tarihli E- – – sayılı yazısında;
2.1. Bilindiği üzere 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun “Döner sermaye” başlıklı 58 inci maddesinin (c) fıkrasında “Tıp ve diş hekimliği fakülteleri ile sağlık uygulama ve araştırma merkezlerinin hesabında toplanan döner sermaye gelirleri bakiyesinden, bu yerlerde; 1) Gelir getiren görevlerde çalışan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme, ödenek (geliştirme ödeneği hariç) ve her türlü tazminat (28/3/1983 tarihli ve 2809 sayılı Kanunun geçici 3 üncü maddesinin beşinci fıkrası uyarınca ödenen tazminat dahil, makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç)
toplamından oluşan ek ödeme matrahının yüzde 950’sini, araştırma görevlilerine ise yüzde 650’sini; bu yerlerde görevli olmakla birlikte gelire katkısı olmayan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine yüzde 750’sini, araştırma görevlilerine ise yüzde 375’ini, 2) Diğer öğretim elemanlarına ve 657 sayılı Devlet
Memurları Kanununa tabi personel ile aynı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre sözleşmeli olarak çalışan personele ek ödeme matrahının; uzman tabipler için yüzde 750’sini, hastaneler başmüdürü ve eczacılar için yüzde 305’ini, başhemşireler için yüzde 255’ini, diğer öğretim elemanları ile diğer personel için yüzde 225’ini, işin ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, enfeksiyon, özel bakım gerektiren ruh sağlığı, organ ve doku nakli, acil servis ve benzeri sağlık hizmetlerinde çalışan personel için yüzde 260’ını geçmeyecek şekilde aylık ek ödeme yapılır.
2.2. Sözleşmeli personele yapılacak ek ödeme matrahı, sözleşmeli personelin çalıştığı birim ve bulunduğu pozisyon unvanı itibarıyla aynı veya benzer unvanlı memur kadrosunda çalışan, hizmet yılı ve öğrenim durumu aynı olan emsali personel dikkate alınarak belirlenir. Emsali bulunmayan sözleşmeli personelin ek ödeme matrahı ise brüt sözleşme ücretlerinin yüzde 25’ini geçemez. Bu fıkra uyarınca yapılacak ödeme sigorta prim kesintisine tabi tutulmaz. Nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak (1) numaralı bentte belirtilen personel için yüzde
50’sini, (2) numaralı bentte belirtilen personel için yüzde 20’sini geçmeyecek şekilde ayrıca aylık ek ödeme yapılır.
2.3. Yükseköğretim Kurulu tarafından, Hazine ve Maliye Bakanlığının onayı ile belirlenen özellikli tıbbi işlemler karşılığı yapılacak ek ödemelerde, (1) numaralı bentte belirtilen yüzde 800 oranı beş kata kadar artırılarak uygulanabilir. Ancak bu oran mesai dışı çalışmalarda uygulanacak artırımlı oranın hesaplanmasında dikkate alınmaz.
2.4. Yükseköğretim kurumlarının tıp ve diş hekimliği fakülteleri ile sağlık uygulama ve araştırma merkezlerinde ihtiyaç duyulması halinde ilgilinin isteği ve kurumlarının muvafakatiyle diğer kamu kurum ve kuruluşlarında görevli sağlık personeli haftanın belirli gün veya saatlerinde veyahut belirli vakalar ve işler için görevlendirilebilir. Belirli bir vaka ve iş için görevlendirilenlere, kadrosunun bulunduğu kurumdaki döner sermaye işletmesinden yapılan ödemenin yanı sıra, katkı sağladıkları vaka ve iş dolayısıyla görevlendirildiği sağlık kuruluşundaki döner sermaye işletmesinden, bu maddede belirtilen esaslar çerçevesinde ve toplamda tavan oranları geçmemek üzere döner sermayeden ek ödeme yapılır.
Uluslararası sağlık hizmetleri kapsamında elde edilen gelirin yüzde 50’sine kadar olan kısmı bu hizmetlerde görev alan personele ek ödeme olarak dağıtılabilir.
2.5. Bu kapsamda yürütülen tıbbi işlemlerde görev alan personelden (1) numaralı bent kapsamındaki öğretim üyeleri için söz konusu bentte, uzman tabipler için (2) numaralı bentte belirlenen tavan oranları; uluslararası sağlık hizmetleri kapsamında olmayan çalışmalarından hak ettiği ek ödemenin, söz konusu bentlerde belirlenmiş tavan oranlarının yüzde 60’ını geçmesi halinde bir kat, yüzde 80’ini geçmesi halinde iki kat olarak uygulanır. Yüzde 100’ü olması halinde üst limit olmaksızın ek ödeme yapılır.
2.6. Dağıtılacak tutarın; yüzde 80’i ikinci cümlede belirlenen tavan oranlarını geçmeyecek şekilde aynı cümle kapsamındaki personele, yüzde 20’si ile ikinci cümledeki tavan oranlarını aşan kısmı ise ikinci cümlede belirtilen personel dışında uluslararası sağlık hizmetlerinde görev yapan (1) ve (2) numaralı bent kapsamındaki diğer personele aynı bentlerde kendileri için belirlenmiş olan tavan oranlarının bir katını geçmemek üzere ek ödeme olarak ödenebilir. Uluslararası sağlık hizmetleri kapsamında elde edilen gelirler ve ilgili personele yapılacak ek ödemeler ayrı bir hesapta izlenir.”
hükmüne yer verilmiştir.
2.7. Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında
Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin “Dağıtım esasları” başlıklı 5 inci maddesinin dokuzuncu fıkrasında “ 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrası kapsamındaki personele yapılan ek ödeme, temel ek ödeme ile teşvik ek ödemesinden oluşur. Temel ek ödeme, sabit ek ödeme ile taban ödeme toplamından oluşur. a) Sabit ek ödeme; üniversitelerin 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c)
fıkrası kapsamındaki personeline aynı maddenin (i) fıkrasının üçüncü paragrafı ile Sağlık Bakanlığından görevlendirilen personele 4/1/1961 tarihli ve 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile
Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanunun ek 3 üncü maddesi uyarınca yapılan ödemedir. b) Taban ödeme; personelin ödüllendirilerek motivasyonunun artırılması amacıyla yapılan ödemedir. 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrası kapsamındaki personele yapılacak bu ödeme, Ek-4’te yer alan tablodaki kadro unvanına göre belirlenen taban katsayısının en yüksek devlet memuru aylığı ile çarpımı sonucu bulunan tutardır. Bu ödemenin hesaplanmasında aktif çalışılan gün katsayısı ayrıca çarpan olarak kullanılır. Ancak bu ödeme mesai saatleri dışında serbest meslek faaliyetinde bulunan veya özel sağlık kuruluşlarında çalışmakta olanlara ödenmez. c) Teşvik ek ödemesi; personelin görev yaptığı tesiste hizmete katkısı ve verimliliği ile finansal sürdürülebilirliği sağlama ve
hizmetin kalitesi gibi kriterler göz önüne alınarak mesai içi ve mesai dışı çalışmalarına karşılık olarak döner sermayeden personele yapılan ödemedir. ç) Sabit ek ödeme tutarı, aynı aya ilişkin olarak yapılacak temel ek ödeme tutarından mahsup edilir. Mesai içi teşvik ek ödemesinin hesabında esas alınacak tavan tutarı,
2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrası uyarınca hesaplanacak tavan tutardan sabit ek ödeme
tutarı ile taban ödeme tutarı düşülerek tespit edilir.”
hükmüne yer verilmiştir.
2.8. Bu hükümler birlikte değerlendirildiğinde görüleceği üzere, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrası kapsamındaki yani Tıp ve diş hekimliği fakülteleri ile sağlık uygulama ve araştırma merkezlerinin personeline yapılan ek ödeme, temel ek ödeme ile teşvik ek ödemesinden oluşur.
Temel ek ödeme, sabit ek ödeme ile taban ödeme toplamından oluşur, temel ek ödeme tutarı merkezi bütçeden karşılanır, teşvik ek ödemesi ise üniversitelerin döner sermaye gelirinden ödenir, teşvik ek ödemesi hesaplanırken esas alınacak tavan tutarı (c) fıkrası uyarınca hesaplanacak tavan tutardan sabit ek ödeme tutarı ile taban ödeme tutarı düşülerek belirlenir. Yani Tıp ve diş hekimliği fakülteleri ile sağlık uygulama ve araştırma merkezlerinin personeline sabit ek ödeme ve taban ödemesi yapılmaktadır, teşvik ek ödemesi hesaplanırken sabit ek ödeme ve taban ödeme tutarı düşülür, tespit edilen tutar döner sermaye gelirinden teşvik ek ödemesi olarak ilgili personele ödenir. Bütün bunlardan yapılan işlemin hukuka uygun olduğu düşünülmektedir. Başvuru konusunda başvuran ya da üçüncü kişiler tarafından açılmış devam eden veya sonuçlanmış dava bulunmamaktadır.
Hususları bildirilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. 2709 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın, VII. Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı başlıklı 74 üncü maddesinde “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği
Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”; II. Zorla çalıştırma yasağı başlıklı 18 inci maddesinde “Hiç kimse zorla çalıştırılamaz. Angarya yasaktır. (…)”
4. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun Görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”
5. 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun “Döner Sermaye” başlıklı 58 inci maddesinde “a)
Yükseköğretim kurumlarında üniversite yönetim kurulunun önerisi ve Yükseköğretim Kurulunun onayı ile döner sermaye işletmesi kurulabilir. Kurulacak döner sermaye işletmesinin başlangıç sermayesine ilgili yükseköğretim kurumu bütçesinde bu amaç için ödenek öngörülmek şartıyla katkı sağlanabilir. (…) c) Tıp ve diş hekimliği fakülteleri ile sağlık uygulama ve araştırma merkezlerinin hesabında toplanan döner sermaye gelirleri bakiyesinden, bu yerlerde; 1) Gelir getiren görevlerde çalışan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme, ödenek (geliştirme ödeneği hariç) ve her türlü tazminat (28/3/1983 tarihli ve 2809 sayılı Kanunun geçici 3 üncü maddesinin beşinci fıkrası uyarınca ödenen tazminat dahil, makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamından oluşan ek ödeme matrahının yüzde 950’sini, araştırma görevlilerine ise yüzde 650’sini; bu yerlerde görevli olmakla birlikte gelire katkısı olmayan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine yüzde 750’sini, araştırma görevlilerine ise yüzde 375’ini, (1)(4) 2) Diğer öğretim elemanlarına ve 657 sayılı Devlet Memurları
Kanununa tabi personel (…) (2) ile aynı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre sözleşmeli olarak çalışan personele ek ödeme matrahının; uzman tabipler için yüzde 750’sini, hastaneler başmüdürü ve eczacılar için yüzde 305’ini, başhemşireler için yüzde 255’ini, diğer öğretim elemanları ile diğer personel için yüzde 225’ini, işin ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, enfeksiyon, özel bakım gerektiren ruh sağlığı, organ ve doku nakli, acil servis ve benzeri sağlık hizmetlerinde çalışan personel için yüzde 260’ını geçmeyecek şekilde aylık ek ödeme yapılır. Sözleşmeli personele yapılacak ek ödeme matrahı, sözleşmeli personelin çalıştığı birim ve bulunduğu pozisyon unvanı itibarıyla aynı veya benzer unvanlı memur kadrosunda çalışan, hizmet yılı ve öğrenim durumu aynı olan emsali personel dikkate alınarak belirlenir. Emsali bulunmayan sözleşmeli personelin ek ödeme matrahı ise brüt sözleşme ücretlerinin yüzde 25’ini geçemez. (Ek cümle: 11/10/2011KHK-666/5 md.) Bu fıkra uyarınca yapılacak ödeme sigorta prim kesintisine tabi tutulmaz. (1)(2)(3)(5)
Nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak (1) numaralı bentte belirtilen personel için yüzde 50’sini, (2) numaralı bentte belirtilen personel için yüzde 20’sini geçmeyecek şekilde ayrıca aylık ek ödeme yapılır.(…)”
6. 23 Haziran 2022 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 7411 sayılı Sağlıkla İlgili Bazı Kanunlarda ve
375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 6 ncı maddesinde
“4/11/1981 tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 58 inci maddesinin; a) (c) fıkrasının (1)
numaralı bendinde yer alan “800’ünü”, “500’ünü”, “600’ünü” ve “300’ünü” ibareleri sırasıyla
“950’sini”, “650’sini”, “750’sini” ve “375’ini” şeklinde, b) (c) fıkrasının (2) numaralı bendinde sırasıyla yer alan “600’ünü”, “250’sini”, “200’ünü,”, “150’sini” ve “200’ünü” ibareleri sırasıyla “750’sini”, “305’ini”, “255’ini,”, “225’ini” ve “260’ını” şeklinde, c) (h) fıkrasında yer alan “800’ünü”, “800” ve “1600’ünü” ibareleri sırasıyla “950’sini”, “950” ve
“1900’ünü” şeklinde, değiştirilmiş ve maddenin (i) fıkrasının üçüncü paragrafı aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
16/6/2022-7411/6 md.) Üniversitelerin (c) ve (f) fıkraları kapsamındaki personeline bu madde uyarınca her ay yapılacak ek ödemenin net tutarı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödemenin net tutarından az olamaz ve bu kapsamda söz konusu ek 9 uncu maddeye göre belirlenen ek ödeme tutarı bu fıkralar uyarınca döner sermaye gelirlerinden yapılacak ek ödemeden mahsup edilmek üzere merkezî yönetim bütçesinden karşılanır.”
7. 2809 sayılı Yükseköğretim Kurumları Teşkilatı Kanununun Geçici 3 üncü maddesinde “ Bu Kanun kapsamına alınan yükseköğretim kurumlarından ad, statü veya bağlantı değişikliğine tabi olanların bütün personeli ile öğrencileri yeniden bir atamaya veya kayıt işlemine gerek kalmadan görev veya öğrenimlerine devam ederler. Bunlardan; (…) Üniversitelerde tıpta uzmanlık öğrenimi yapmakta olanlara verilecek aylık ve her türlü ödemelerin net tutarı, Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığının aynı durumda bulunan personeline verilen aylık ve her türlü ödemelerin net tutarından az olması halinde aradaki fark kendilerine hiçbir vergi ve kesintiye tabi tutulmaksızın tazminat olarak ilgili üniversite bütçesinden ödenir.”
8. Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin
Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin;
8.1. “Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinde “(1) Bu Yönetmelikte geçen;(…)
e) Dağıtılacak miktar: İlgili ödeme dönemi için yönetim kurulunun, kanuni sınırlar dâhilinde yapılacak kesintilerden sonra dağıtımına karar verdiği miktarı, (…)
j) (Değişik:RG-8/10/2016-29851) Kalibrasyon katsayısı (KK): Birim veya alt birim ortalamasından kadro/görev unvan katsayısına göre alınan (A) puanına, bireysel üretilen puanların (B1,B2,B3,C) katkı oranını belirlemek üzere (B1,B2,B3 için KK1 olarak, C için KK2 olarak) (0,2) ila (0,9) arasında yönetim kurulu tarafından belirlenecek katsayıyı, k) Kalite-verimlilik esasları ve katsayıları: Birim veya alt birimlerin verimlilik ve kalite artırıcı faaliyetleri için Yükseköğretim Kurulu tarafından belirlenen esaslar ile katsayıları,(…)
ş) Tavan ek ödeme katsayısı: Ek ödemeden yararlanacak personelin kadro/görev unvanına göre Kanunun
58 inci maddesinde belirlenmiş bulunan tavan katsayısını, (…)
8.2. “Dağıtım esasları” başlıklı 5 inci maddesinde “(1) Birimde çalışanların, birim veya alt birim ortalamasına göre değerlendirilmesine veya birim ve alt birim ortalamasının birlikte ve hangi oranlarda değerlendirilmesi gerektiğine yönetim kurulu karar verir. Alt birimin, özelliklerinden dolayı birim ortalamasının altında kalması durumunda, hesaplamaların birim ortalamasından yapılıp yapılmamasına yönetim kurulu tarafından karar verilir. Adına bireysel gelir getirici faaliyet puanı girilmeyen kadro-unvan gruplarından hangilerinin alt birim veya birim ortalamasından ek ödeme alabileceklerine yönetim kurulu tarafından karar verilebilir. (…)
(8) Yapılacak ek ödemede, tıp ve diş hekimliği fakülteleri ile sağlık uygulama ve araştırma merkezlerinde (hastaneler dahil) görev yapan personele; a) (Değişik:RG-8/10/2016-29851) Öğretim üye ve görevlileri ile uzman, uzman tabip ve uzman kadrosundaki uzman tabip ve uzman/doktoralı diş tabiplerinin bireysel net katkı puanı = A + [(B1+B2+B3)
x KK1 + (C x KK2)] + D + E, b) Araştırma görevlileri ile tabip ve diş tabiplerinin bireysel net katkı puanı =A+D+E, c) Diğer personel bireysel net katkı puanı = A + E, ç) (Değişik:RG-15/9/2022-31954)(2) Teşvik ek ödemesi=Dönem ek ödeme katsayısı x Bireysel net katkı puanı, formülleri kullanılarak hesaplama yapılır. (Ek cümle:RG-15/9/2022-31954)(2) Kurumsal katkı puanını (A)
alt birim bazında % 50’sine kadar artırma veya azaltmaya (Ek ibare:RG-7/1/2023-32066); asistan/araştırma görevlileri için ise %200’üne kadar artırmaya Üniversite Yönetim Kurulu yetkilidir.formülleri kullanılarak hesaplama yapılır. (Ek cümle:RG-15/9/2022-31954)(2) Kurumsal katkı puanını (A) alt birim bazında % 50’sine kadar artırma veya azaltmaya (Ek ibare:RG-7/1/2023-32066); asistan/araştırma görevlileri için ise %200’üne kadar artırmaya Üniversite Yönetim Kurulu yetkilidir.
(9) (Değişik:RG-15/9/2022-31954)(2) 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrası kapsamındaki personele yapılan ek ödeme, temel ek ödeme ile teşvik ek ödemesinden oluşur. Temel ek ödeme, sabit ek ödeme ile taban ödeme toplamından oluşur.
a) Sabit ek ödeme; üniversitelerin 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrası kapsamındaki personeline aynı maddenin (i) fıkrasının üçüncü paragrafı ile Sağlık Bakanlığından görevlendirilen personele 4/1/1961 tarihli ve 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme
(Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanunun ek 3 üncü maddesi uyarınca yapılan ödemedir.
b) Taban ödeme; personelin ödüllendirilerek motivasyonunun artırılması amacıyla yapılan ödemedir. 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrası kapsamındaki personele yapılacak bu ödeme, Ek-4’te yer alan tablodaki kadro unvanına göre belirlenen taban katsayısının en yüksek devlet memuru aylığı ile çarpımı sonucu bulunan tutardır. Bu ödemenin hesaplanmasında aktif çalışılan gün katsayısı ayrıca çarpan olarak kullanılır. Ancak bu ödeme mesai saatleri dışında serbest meslek faaliyetinde bulunan veya özel sağlık kuruluşlarında çalışmakta olanlara ödenmez.
c) Teşvik ek ödemesi; personelin görev yaptığı tesiste hizmete katkısı ve verimliliği ile finansal sürdürülebilirliği sağlama ve hizmetin kalitesi gibi kriterler göz önüne alınarak mesai içi ve mesai dışı çalışmalarına karşılık olarak döner sermayeden personele yapılan ödemedir.
ç) Sabit ek ödeme tutarı, aynı aya ilişkin olarak yapılacak temel ek ödeme tutarından mahsup edilir. Mesai içi teşvik ek ödemesinin hesabında esas alınacak tavan tutarı, 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c)
fıkrası uyarınca hesaplanacak tavan tutardan sabit ek ödeme tutarı ile taban ödeme tutarı düşülerek tespit edilir.
(10) Bir öğretim üyesi ve görevlisi ile uzman tabip ve diş tabipine yapılacak ek ödemede; yönetim kurullarınca belirlenen mesai içi ek ödeme tavan oranının en fazla % 35’ine kadar (A) puanı, % 75’ine kadar mesai içi gelir getirici faaliyeti (B1) puanı, en fazla % 25’ine kadar eğitim-öğretim faaliyeti (C)
puanı, en fazla % 25’ine kadar bilimsel yayın faaliyeti (D) puanı ve en fazla % 15’ine kadar diğer faaliyetler (E) puanı dikkate alınır. Bunların toplamı yönetim kurullarınca belirlenen tavan oranını geçemez. Nöbet ücretleri hariç olmak üzere mesai dışı gelir getirici faaliyette bulunulması halinde bu faaliyetlerine karşılık olarak hesaplanan oran, yönetim kurullarınca belirlenen ek ödeme oranının % 50’sinden fazla olamaz.
(11) Öğretim elemanı (araştırma görevlisi hariç) dışındaki ve Kanunun 58 inci maddesinin (c) ve (f)
fıkraları kapsamındaki personele nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai dışı çalışılan her bir saat için (A) puanının % 1’ine kadar yönetim kurulu kararıyla ek puan verilir. Bu puan, yönetim kurullarınca belirlenen ek ödeme oranının % 20’sinden fazla olamaz.” düzenlemelerine yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİNE ÖNERİSİ
9. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvurunun kabulü ve tavsiyede bulunulması yönündeki öneri, Kamu Başdenetçisine sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme
10. Kurumumuza yapılan başvuruda başvuran özetle, ilgili mevzuat kapsamında üniversite hastaneleri bünyesinde sağlık hizmeti sunumuna katılan hekimlerin alacakları ek ödemelerin, Sağlık Bakanlığı bünyesinde çalışan hekimlerle eşgüdümlü şekilde yapılmasının amaçlandığı, 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrası kapsamındaki personele yapılan ek ödemenin, temel ek ödeme ile teşvik ek ödemesinden oluştuğu, 5 inci maddeye göre temel ek ödemenin sabit ek ödeme ile taban ödeme
toplamından oluştuğu, mevzuat ile Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliğine paralel bir düzenleme getirilmesine karşın, üniversite hastanelerindeki ödemelere ilişkin uygulamaların, meri mevzuata ve mevzuatta yapılan değişikliklerin amacına açık aykırılık taşıdığı hususlarını belirterek üniversite hastanelerinin ücret ödemelerinde var olan uygulamanın eşitlik ilkesine aykırılığı nedeniyle kendisine hukuka aykırı şekilde yapılan ek ücret ödemelerinin düzeltilmesini, geriye dönük ödenmeyen eksik ödemelerin yapılmasını, üniversite tarafından gerçekleştirilen bu hatalı uygulamanın düzeltilmesini talep etmektedir.
11. Konuyla ilgili mevzuat incelendiğinde; 7411 sayılı Sağlıkla İlgili Bazı Kanunlarda ve 375 Sayılı Kanun
Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun kapsamında bazı düzenlemeler yapıldığı,
7411 sayılı Kanunun gerekçesinden genel olarak sağlık hizmet sunumuna dahil olan personelin mali
haklarında iyileştirme yapılmasının amaçlandığı, anılan kanun değişiklikleri ile üniversite ve Bakanlık olmak üzere her iki kurum uygulamalarının ilgili Yönetmeliklerle belirlendiği, başvuruya konu uyuşmazlığın ve iddiaların uygulama farklılığından kaynaklandığı anlaşılmaktadır.
12. Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliğinin 9 Kasım 2022 tarihli son değişik hali ile personele yapılacak ek ödemelerin tanımları ve hesaplama yöntemlerinin düzenlendiği, uyuşmazlığa konu üniversite hastanelerindeki ödemeler açısından ise Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden
Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik hükümlerinin geçerli olduğu, söz konusu hükümler incelendiğinde uyuşmazlık konusu ek ödeme, mahsup ve tespit işlemlerinin Sağlık Bakanlığı personeli için yapılan düzenlemeler ile aynı olduğu, tavan katsayının kişinin alabileceği en yüksek ek ödeme olması ve taban ek ödeme, sabit ek ödeme ve teşvik ek ödeme toplamı bakımından yine Sağlık Bakanlığı personeli için getirilen düzenlemeler doğrultusunda uygulamanın belirlendiği görülmektedir.
13. Ayrıca 2809 sayılı Yükseköğretim Kurumları Teşkilatı Kanunu geçici 3 üncü maddesinin üniversitelerde tıpta uzmanlık öğrenimi yapmakta olanlara verilecek aylık ve her türlü ödemelerin net tutarının, Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığının aynı durumda bulunan personeline verilen aylık ve her türlü ödemelerin net tutarından az olması halinde aradaki fark kendilerine hiçbir vergi ve kesintiye tabi tutulmaksızın tazminat olarak ilgili üniversite bütçesinden ödeneceği hükmü ile 7411 sayılı Kanunla 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 58 inci maddesinde yapılan değişiklikle üniversitelerin ((c) ve (f)
fıkraları kapsamındaki) personeline bu madde uyarınca her ay yapılacak ek ödemenin net tutarının, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödemenin net tutarından az olamayacağı ve bu kapsamda söz konusu ek 9 uncu maddeye göre belirlenen ek ödeme tutarının bu fıkralar uyarınca döner sermaye gelirlerinden yapılacak ek ödemeden mahsup edilmek üzere merkezî yönetim bütçesinden karşılanacağı hükmü dikkate alındığında başvuruya konu uyuşmazlığın ilgili yönetmelik ve buna bağlı uygulamaların üst norm olan kanunların amaç ve lafzına uygun olmamasından kaynaklandığı ortaya çıkmaktadır.
14. Yukarıda anılan Kanunlarda Sağlık Bakanlığına bağlı hastaneler ile üniversite hastaneleri bünyesinde sağlık hizmet sunumuna katkısı bulunanlar bakımından Kanun koyucu tarafından aynı düzenlemeler yapıldığı halde döner sermayenin dağıtım usul ve esaslarına ilişkin yönetmelik doğrultusunda döner sermayeden yapılacak olan teşvik ek ödemesinin hem katsayılarının belirlenme şekline hem de katsayı oranlarının artırılıp azaltılmasına karar verme yetkisinin Üniversite Yönetim Kuruluna verilmesi ve
Kurullarca bu yetkinin üst normların amaç ve lafzına uygun kullanılmamasının mevcut başvurudaki uyuşmazlığa yol açtığı, halbuki döner sermeye işletmesi kurma yetkisi verilen idarenin sağlık hizmet sunumu ile ticari gelir elde ettiği, söz konusu gelirin elde edilmesinde katkısı bulunan personele ilgili kanunların hükümlerine uygun olarak dağıtım ilkelerinin belirlenmesi gerektiği değerlendirilmektedir.
/
15. İdari işlemlerde yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurlarının tümü hukuk kuralları tarafından önceden belirlenerek idareye belli bir yönde hareket etme hususunda bir tercih tanınmamışsa veya idareye belli bir tasarrufta bulunması kesin olarak emredilmişse bağlı yetkiden, idarenin tasarrufunun niteliğinin hukuk kuralları ile önceden kesin bir şekilde belirlenmediği durumlarda ise idarenin takdir yetkisinden söz edilebileceği, idareye belli konularda takdir yetkisinin tanınmasının, idarenin keyfi olarak hareket edebileceği anlamına gelmediği ve idarenin takdir yetkisini kullanırken yasanın koyduğu sınırlar içinde ve eşitlik ilkesine bağlı kalarak bu yetkiyi kamu yararı için kullanması gerektiği, Kanunun öngördüğü amaçtan başka şekilde veya kamu yararı dışında bir amaç gözeterek takdir yetkisinin kullanılamayacağı ve idarenin bu yetkisini gerekçeli şekilde kullanması gerektiği, başka bir ifadeyle idareye yasalarla tanınan takdir yetkisinin mutlak olmadığı, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlı olduğu doktrinde ve içtihatta kabul edilmektedir.
16. Ayrıca Anayasa’da düzenlenen angarya ve zorla çalıştırma yasağına uluslararası sosyal politika mevzuatında da düzenlendiği, ILO 29 ve 105 sayılı sözleşmelerin bu düzenlemelerin çerçevesini oluşturduğu bilinmektedir. Uluslararası sosyal politika mevzuatında zorla çalıştırma angaryayı da kapsayan bir çatı kavram olarak ele alınırken, ulusal mevzuatımızda angarya ve zorla çalıştırma birbirinden ayrı ancak sıkı ilişki içinde iki kavram olarak düzenlenmiştir. Çalışmadaki zorunluluk iki kavram için de ortakken, çalıştırma karşılığında ücret ödenip ödenmemesi hususu kavramlar arasındaki temel ayrımı oluşturmaktadır. İçtihatta fazla mesai yapan işçi ve memura bunun için ücret ödenmemesi (memura haftasonu sınavında zorunlu görev tevdii, işçiye bedeli ödenmeksizin fazla mesai yaptırılması vb.), memura görev tanımı dışında görev tevdi edilmesi ve bu görev için ücret verilmemesi (araştırma görevlisinin ücret almaksızın derse girmesi vb.), döner sermayeye aynı katkıyı yapan memurun, daha az ödeme alması ya da hiç almaması ve memura yapılan ödemenin herhangi bir sebeple iadesinin istenmesi durumlarının angarya kapsamında değerlendirilebildiği görülmüştür.
17. Danıştay 11. Dairesince 25.05.2004 gün ve 2001/4941E. 2004/2429K. sayılı kararında, hastanede görevli asistanın zorunlu asistanlık eğitimi için rotasyonla tıp fakültesinde görevlendirilmesi ve her iki kurumdan da döner sermayeden pay alamamasına ilişkin olarak yapılan değerlendirmede, ilgili yasal kurallara göre döner sermaye gelirlerine hangi konumda olursa olsunlar tüm katkıda bulunanların o gelirin dağıtımından yararlanmaları gerektiğine, rotasyon nedeniyle görev yapanlar da döner sermayeye çalışmalarıyla katkı yaptıklarından bu gelirden yararlanmamalarına imkan bulunmadığı ve aksinin
Anayasanın angarya yasağına ilişkin 8. madde hükmüne aykırı olduğuna karar vermiştir.
18. Yukarıda anlatılan hususlar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, mevzuat, Ombudsmanın emsal 2023/371 numaralı Tavsiye Kararı, yargı kararları ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; döner sermeye işletmesi kurma yetkisi verilen idarenin sağlık hizmet sunumu ile ticari gelir elde ettiği, söz konusu gelirin elde edilmesinde katkısı bulunan personele ilgili kanunların hükümlerine uygun olarak dağıtım ilkelerini belirlemesi gerektiği, idarenin bu dağıtımın katsayılarının ve oranlarının belirleme yetkisinin kullanımı ile ilgili kendisine verilen yetkiyi kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırı olmayacak şekilde ve aynı zamanda angarya yasağını gözeterek kullanması gerektiği, bu doğrultuda ilgili Kanunların açık ve emredici düzenlemeleri karşısında başvuranın, emsali
Sağlık Bakanlığı personelinin maaş ve ek ödemeler dahil tüm mali hakları bakımından daha az alamayacağı, anılan ödemeler daha az olduğu takdirde farkın üniversite bütçesinden karşılanması gerektiği dikkate alınarak performans ve sağlanan katkıya dayalı ek ödeme hesaplamalarının revize edilmesi ve
Sağlık Bakanlığı ile koordinasyonun sağlanması gerektiği, başvurana yapılan ek ödemelerin hesaplamalarının emsali Sağlık Bakanlığı personeline göre daha az ücret ödenmesine yol açmasının hukuka
/
ve hakkaniyete uygun olmadığı, işlemin düzeltilmesi ve başvuranın mali haklarının iadesi ile üniversite idarelerince uygulamanın düzeltilmesi gerektiği sonuç ve kanaatine ulaşılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
19. İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu
Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup idarenin Kurumumuzun bilgi ve belge talebine süresi içinde cevap vermediği ve cevabi yazıyı gecikmeli olarak Kurumumuza ilettiği, bu nedenle idarenin ‘makul sürede karar verme’ ilkesine uymadığı; idarenin başvuranla ilgili işlemlerinde ‘makul sürede karar verme’, ‘karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi’ ilkelerine uygun davrandığı ancak ‘kanunlara uygunluk’, ‘haklı beklentiye uygunluk’, ‘kararların gerekçeli olması’ ilkelerine uymadığı tespit edildiğinden idarenin bahse konu ilkeye de uygun davranması önerilmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
20. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa)
dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup İdare Mahkemesinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçelerle BAŞVURUNUN KABULÜNE;
Başvuruya konu ek ödemelere ilişkin uygulamanın hukuka ve hakkaniyete uygun olacak şekilde düzeltilmesi, Sağlık Bakanlığı uygulamaları yönünden koordinasyonun sağlanarak angarya yasağı ve eşitlik ilkesine uygun şekilde üniversite hastanelerinde sağlık hizmet sunumu yapan emsal personelin ek ödeme ve buna bağlı mali haklarının hesaplanarak ödenmesi için gereken tedbirlerin alınması, ilgili mevzuatın gözden geçirilerek gerekli değişikliklerin yapılması ve başvurana geçmişe dönük olarak mali haklarının ödenmesi yönünde İNÖNÜ ÜNİVERSİTESİ REKTÖRLÜĞÜNE TAVSİYEDE
BULUNULMASINA,
Kararın Başvurana ve İNÖNÜ ÜNİVERSİTESİ REKTÖRLÜĞÜNE, bilgi için YÜKSEKÖĞRETİM
KURULU BAŞKANLIĞI ile HAZİNE ve MALİYE BAKANLIĞINA tebliğine,
6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca
İNÖNÜ ÜNİVERSİTESİ REKTÖRLÜĞÜ tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içerisinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi