Verilen ihtar puanı cezasının iptali talebi (KDK)

TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)

SAYI : 13096-13096 18745356-101.07.05-E.y

BAŞVURU NO : 2018/750 2018/ 750

KARAR TARİHİ : 20/07/2018

RET KARARI

BAŞVURAN VEKİLİ / TEMSİLCİSİ :

BAŞVURUYA KONU İDARE : Sivas Valiliği

BAŞVURUNUN KONUSU : Verilen ihtar puanı cezasının iptali talebi hakkındadır .

BAŞVURU TARİHİ : 22/01/2018 22.1.2018

I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ

1. Başvuran, 14/ 8/ 2017 tarihinde görev yaptığı aile sağlığı merkezine bir takım kişilerin geldiğini, Şarkışla Toplum Sağlığı Merkezinde görevli olduklarını ve önceki haftaya ilişkin saha izlem çalışmasını görmek istediklerini belirttiklerini, kendisinin ise kimlik kartlarını ve görev yazılarını göstermelerini istediğini ancak bunlar gösterilmediği için istenen belgeleri söz konusu kişilere göstermediğini, bunun üzerine Sivas Valiliği tarafından soruşturma açıldığını ve sonucunda kendisine “Denetimlerde işbirliği yapmamak ve istenilen verileri ibraz etmemek” fiilinden dolayı 20 ihtar puanı cezası verildiğini, verilen ihtar puanı cezasının hukuka aykırı olduğunu, aile sağlığı merkezine gelenlerin denetim yapmaya yetkilerinin ve buna ilişkin görevlendirmelerinin bulunmadığını belirterek hakkında verilen ihtar puanı cezasının geri alınmasını talep etmektedir .

II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI

2. Başvuruya konu iddialar hakkında bilgi-belge talebimize istinaden Sivas Valiliğinin 27/ 2/ 2018 tarihli ve E. sayılı cevabi yazı ve eklerinde özetle; 2.1. Şarkışla Akçakışla Aile Sağlığı Merkezine yerinde denetim yapmak üzere Şarkışla Toplum

Sağlık Merkezi sorumlusu ile diğer sağlık görevlileri tarafımndan gidildiği tarafından gidildiği,

1 / 72.2. Söz konusu denetimin Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliğinin “İdari ve Mali

İşler” başlıklı 9. maddesinin ( 1) fıkrasının (f) bendine, “İzleme ve değerlendirme çalışmaları” başlıklı 13. maddesinin (e) ve (ç) bendine, “TSM Başkanının Görevleri” başlıklı 45. maddesinin (d)

bendine, “Sağlık memuru (toplum sağlığı), hemşire ve ebenin görevleri” başlıklı 48. maddesinin (f)

bendine istinaden yapıldığı, 2.3. Başvuran hakkında yapılan denetimin Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği maddeleri doğrultusunda ilk denetim tarihi 09.08.2017, ikinci denetim tarihi ise 14.08.2017 olarak gerçekleştirildiği, 2.4. Başvuru sahibi hakkında yürütülen 20 ceza puanı ile birlikle 5 ceza puanı da “mesleki beyaz önlük veya forma giymemek fiilinden” verilmiş olup, başvuranın yalnızca “Denetimlerde işbirliği yapmamak ve istenilen verileri ibraz etmemek” fiiline itirazda bulunduğu, 2.5. Mülga Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun 15.03.2016 tarih ve sayılı “Saha

Ziyareti Günü konulu” yazısında “Sahada yürütülen sağlık hizmet sunumunda sürekliliği sağlamak için, müdürlüğünüz tarafından çalışma planlarının aile sağlığı merkezi çalışanlarının çalışma şartlan, yerinde/gezici sağlık hizmet sunumuna göre yeniden planlanması, saha ziyareti yapılını kişilerin izleme ve değerlendirmesinin yapılması . aile hekiminin saha ziyareti yapmadığının belirlenmesi durumunda gerekli iş ve işlemlerin mevzuat hükümleri doğrultusunda müdürlüğünüzce tesis edilmesi, ilgili mevzuat hükümlerine istinaden müdürlüğünüz tarafından aile hekimine kayıtlı nüfus içerisinden rastgele seçimler yapılarak kayıtlı kişilerin izlemlerinin yapılıp yapılmadığının kontrol edilerek değerlendirilmesinin yapılması . ” yönünde talimatlara yer verildiği, 2.6. Söz konusu yazı doğrultusunda aile hekimliği birimlerinin saha ziyaretleri konusunda yeterli hassasiyeti gösterip göstermediği, çalışma programında yer alan bu saatleri başka amaç yâda dinlenme amaçlı kullanılıp kullanılmadığın tespiti için; saha ziyaretleri ardından aile hekimlerinden ve aile sağlığı elemanlarından ayrıntılı bilgi notunun istendiği, bu doğrultuda Şarkışla Toplum

Sağlığı Merkezi Sorumlu Hekimi tarafından başvurandan saha izlem ziyaretleri ile ilgili evrakların daha önceden de istendiği; söz konusu talep karşılanmayınca TSM Başkanlığı taralından konu ile ilgili yerinde izleme değerlendirme yapma gereği duyulduğu, bu doğrultuda yapılan yerinde değerlendirmede de saha izlem ziyaretleri ile ilgili evraklar talep edildiğinde yeniden reddedilerek karşılanmadığı, Şarkışla’da çalışan diğer aile hekimlerinin ise ilgili belgeleri düzenli olarak gönderdiği, açıklamalarına yer verilmiş olup, söz konusu başvuruya ilişkin bilgi ve belgeler ek olarak

Kurumumuza gönderilmiştir .

III. İLGİLİ MEVZUAT

3. 18/ 10/ 1982 tarihli ve 2709 sayılı T.C. Anayasasının “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinde, “…Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir . Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikayetleri inceler…” hükmü amirdir .

4. 14/ 6/ 2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun Görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında , “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine,

2 / 7idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet

anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir .” hükmüne yer verilmiştir .

5. 09/ 12/ 2004 tarihli ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanununun 5.1. 6 ncı maddesinde, “ Aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları, mevzuat ve sözleşme hükümlerine uygunluk ile diğer konularda Bakanlık, ilgili mülki idare ve sağlık idaresinin denetimine tabidir .” hükmü, 5.2. 8 inci maddesinde, “ Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının çalışma usul ve esasları; çalışılan yer, kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması; aile hekimliği uygulamasına geçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları; aile sağlığı merkezi olarak kullanılacak yerlerde aranacak fiziki ve teknik şartlar; meslek ilkeleri; iş tanımları; performans ve hizmet kalite standartları; hasta sevk evrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği, kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esaslar, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir .” hükmü yer almaktadır .

6. 25/ 01/ 2013 tarihli ve 28539 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Aile Hekimliği Uygulama

Yönetmeliğinin 6.1. “Aile hekiminin görev, yetki ve sorumlulukları” başlıklı 4 üncü maddesinde, “ ( 3) Aile hekiminin Kurumca belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde görev, yetki ve sorumlulukları aşağıda belirtilmiştir…

ı) Verdiği hizmetlerle ilgili olarak sağlık kayıtlarını tutmak ve gerekli bildirimleri yapmak .” 6.2. “Denetim” başlıklı 33 üncü maddesinde, “ Aile sağlığı merkezi, aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları, mevzuat ve sözleşme hükümlerine uygunluk ile diğer konularda Kurum, ilgili mülki idare amirleri ve yerel sağlık idare amirleri veya bunların görevlendireceği personelin denetimine tabidir .

Denetim yapmaya yetkili amir, ilgili mevzuat ve sözleşme şartlarına aykırılığı doğrudan kendisi tespit edebileceği gibi, tespiti yapmak üzere incelemeci veya soruşturmacı da görevlendirebilir . Bu denetimler Kurum tarafından belirlenen denetleme formları ile gerçekleştirilir . Mevzuat ve sözleşme şartlarına aykırılık tespit edildiği takdirde, Aile Hekimliği Uygulaması Kapsamında Sağlık

Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ile Sözleşme Usul ve Esasları Hakkında

Yönetmelikte belirtilen hükümler çerçevesinde ilgililer hakkında işlem tesis edilir .” hükümlerine yer verilmiştir .

7. 30/ 10/ 2010 tarihli ve 27801 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Aile Hekimliği Ödeme ve

Sözleşme Yönetmeliğinin 7.1. 11 inci maddesinde, “( 1) Aile sağlığı merkezi, aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları, Aile

Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinin 29 uncu maddesi hükmü çerçevesinde, olağan dışı denetimler hariç olmak üzere, altı aylık aralıklarla denetlenir . Yapılan denetimler sonucunda ilgili mevzuat ve sözleşme şartlarına aykırı fiillerin tespit edilmesi halinde aykırılığın mahiyetine göre; a) Adli yönden, 2/ 12/ 1999 tarihli ve 4483 sayılı Memurlar ve

Diğer Kamu Görevlilerinin

3 / 7Yargılanması Hakkında Kanun hükümlerine göre,

b) İdari yönden 13 üncü ve 14 üncü madde hükümlerine göre, c) Kamu zararı oluşturan mali hususlar yönünden; 27/ 9/ 2006 tarihli ve 2006/ 11058 sayılı Bakanlar

Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında

Yönetmelik hükümlerine göre, gerekli işlemler tesis edilir .” hükmü, 7.2. 14 üncü maddesinin birinci fıkrasında, “ Ek ( 2)’de yer alan fiilleri işleyen sözleşmeli aile hekimlerine ve aile sağlığı elemanlarına ilgili vali yardımcısı tarafından,…ihtar puanı gerektiren fiilin kişiye tebliği tarihinden itibaren yedi gün içinde alınan savunmalar uygun görülmediği takdirde fiillerine karşılık gelen ihtar puanları uygulanmak suretiyle doğrudan yazılı ihtar yapılır .” hükmü, 7.3. 14 üncü maddesinin ikinci fıkrasında, “ İlgili aile hekimi ve aile sağlığı elemanı, vali yardımcısının verdiği ihtara karşı, tebliğ tarihinden itibaren yedi gün içinde valiye,…itirazda bulunabilir . İtiraz mercileri otuz gün içinde itirazı inceleyerek karara bağlar ve kararı ilgilisine yazılı olarak bildirir .” hükmü, 7.4. 14 üncü maddesinin altıncı fıkrasında, “İhtarı gerektiren fiilin işlendiğinin öğrenildiği tarihten itibaren en geç iki ay içinde gerekli işlem başlatılarak takip eden altı ay içerisinde sonuçlandırılır . İhtarı gerektiren fiillerin işlendiği tarihten itibaren iki yıl içinde ihtar verilmemesi hâlinde ihtar verme yetkisi zamanaşımına uğrar.” hükmü yer almakta, 7.5. Ek- 2 sayılı Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetvelinde 24 nolu sırada , “Denetimlerde işbirliği yapmamak ve/veya istenilen verileri ibraz etmemek ve/veya gerçek dışı beyanda bulunmak” fiili için “20” ihtar puanı öngörülmüştür .

8. 5/ 2/ 2018 tarihli ve 29258 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı

Birimler Yönetmeliğinin 8.1. “İdari ve mali işler” başlıklı 9 uncu maddesinde, “( 1) TSM’nin idari ve mali işlere ilişkin

görevleri şunlardır :

a) Bakanlıktan veya diğer kurumlardan gelen genelge, talimat ve yazıları bölgesindeki sağlık birimlerine ve ilgili diğer birimlere ulaştırmak, …

f) Aile hekimlerinin çalışma saatlerine uyumunu ve çalışmalarını izlemek ve değerlendirmek” , 8.2. “İzleme ve değerlendirme çalışmaları” başlıklı 13 üncü maddesinde, “( 1) TSM’nin izleme ve

değerlendirme çalışmalarına ilişkin görevleri şunlardır :

…

c) Bölgesindeki aile hekimliği birimlerinin çalışma düzenine uyumlarını ilgili mevzuatına göre izlemek ve değerlendirmek, hazırladığı raporu müdürlüğe iletmek, ç) Bölgesinde hizmet veren aile hekimliği birimlerinin çalışmalarını ve kayıtlarını ilgili mevzuatına göre izlemek ve değerlendirmek amacıyla aile sağlığı merkezlerini ziyaret etmek, mevzuatın izin

4 / 7verdiği sınırlar çerçevesinde her türlü kayıtlarına erişmek, elde ettiği verileri ve yaptığı

değerlendirmeleri öncelikli olarak aile sağlığı merkezi çalışanlarına yazılı ya da sözlü olarak, ayrıca altışar aylık dönemlerde de müdürlüğe yazılı olarak ya da elektronik ortamda bildirmek, bu görevi yaparken hasta ve çalışan hakları ile kişisel mahremiyetin korunması ilkelerine riayet etmek, d) Bölgesinde hizmet veren aile hekimliği birimlerinin gezici sağlık hizmeti planlarını bir önceki ayın son haftası içinde aile hekimlerinden almak, plana uyulup uyulmadığını izlemek ve değerlendirmek, hazırladığı raporu müdürlüğe bildirmek”, 8.3. TSM Başkanının görevleri başlıklı 45 inci maddesinde, “ ( 1) TSM başkanı, toplum sağlığı merkezi ve bağlı birim çalışanlarının amiri olup, idari ve teknik tüm işlerin ilgili mevzuat hükümlerine uygun olarak yürütülmesini sağlar ve denetler .

( 2) TSM başkanının görevleri şunlardır :

…

d) Müdürlüğün planlamaları doğrultusunda, aile hekimliği birimlerinin vermiş oldukları hizmetlerin izlenmesini ve değerlendirilmesini gerçekleştirmek, hazırladığı raporu müdürlüğe bildirmek,” düzenlemelerine yer verilmiştir .

IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ

9. Yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvuranın iddiaları, İdarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirilerek hazırlanan Ret Karar

Önerisi Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur .

V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE

A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme 10. Başvuran, Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği kapsamında “Denetimlerde işbirliği yapmamak ve istenilen verileri ibraz etmemek” fiili nedeniyle verilen ihtar ceza puanının hukuka aykırı olduğu iddiasıyla söz konusu cezanın iptal edilmesini talep etmektedir .

11. Bilindiği üzere, disiplin cezaları, gerek yargı kararlarında gerekse doktrinde belirtildiği gibi kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla; kanunların, tüzüklerin ve yönetmeliklerin emrettiği ödevleri yerine getirmeyen, uyulmasını zorunlu kıldığı hususlara uymayan ve yasakladığı işleri yapan devlet memurlarına durumun niteliğine ve ağırlık derecesine göre verilen cezalardır . Kamu hizmetinin belli bir düzen içerisinde yürütülmesi için gerekli önlemlerden olan disiplin cezaları, niteliği gereği öteki idari işlemlerden farklıdır . Disiplin cezası vermeye yetkili organlar, bu organların oluşumu, çalışma usulü, karar oluşturması, bu kararlara itiraz ve bütün bu sürecin her aşaması için öngörülen süre koşulları ile disiplin cezası işlemi sıkı şekil şartına bağlı olarak uygulanmalıdır .

12. Kurumumuza sunulan bilgi ve belgelerden, söz konusu disiplin soruşturma sürecinde yürütülen iş ve işlemlerin, zamanaşımı süreleri, usulüne uygun savunma alınması, itiraz süreci, ceza vermeye yetkili makam gibi usulü işlemler açısından ilgili mevzuat hükümlerine uygun olduğu değerlendirilmiştir .

13. Bunun yanında, başvuran, 14/ 8/ 2017 tarihinde Akçakışla Aile Sağlığı Merkezine saha izlem

5 / 7çalışmalarına ilişkin bilgi ve belgeleri temin etmek ve incelemek üzere gelen ilgililerden kimlik ve

denetim yapmaya dair yetki belgelerini talep ettiğini, söz konusu belgeler sunulmadığından hasta mahremiyetinden dolayı talep edilen bilgileri de sunmadığını belirterek soruşturma konusu edilen denetimin, denetime yetkili olmayan kişiler tarafından yapıldığını iddia etmektedir .

14. Başvuruya esas ilgili mevzuat hükümleri gereğince, aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarının, mevzuat ve sözleşme hükümlerine uygunluk ile diğer konularda Bakanlığın, ilgili mülki idare amirlerinin, sağlık idaresinin veya bunların görevlendireceği personelin denetimine tabi olduğu, Toplum Sağlığı Merkezi ve Bağlı Birimler Yönetmeliği ile TSM Başkanının da mülga halk sağlığı müdürlüğünün planlamaları doğrultusunda aile hekimliği birimlerinin sunmuş olduğu hizmetleri izlemek, değerlendirmek ve müdürlüğe bildirmekle yetkili kılındığı anlaşılmaktadır .

15. İlgili idare tarafından da sunulduğu üzere, Sivas İl Sağlık Müdürlüğü tarafından Sivas Toplum

Sağlığı Merkezlerine iletilen Mülga Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun 15.03.2016 tarihli ve sayılı “Saha Ziyareti Günü konulu” yazısına istinaden bölgelerinde hizmet veren Aile Hekimliği Birimlerinin çalışma programlarında belirttikleri gün ve saatlerde yapacakları saha ziyaretlerinin sonrasında aile hekimi ve aile sağlığı elemanı tarafından hazırlanacak olan ayrıntılı bilgi notunun takip eden ayın ilk haftasında gönderilmesi ve bahsi geçen yazı doğrultusunda hizmet verilmesi talimatının verildiği, bu talimat çerçevesinde TSM Başkanının 9/ 8/ 2017 ve 14/ 8/ 2017 tarihlerinde Akçakışla Aile Sağlığı Merkezinde saha ziyaretine ilişkin denetim yapmak üzere geldiği ancak başvuranın başvuruda birtakım kişilerden biri olarak bahsettiği TSM Başkanının denetim yapmaya ilişkin yetki belgesi bulunmaması gerekçesiyle ilgili bilgi ve belgeleri sunmadığı, soruşturma raporunda yer alan ifade tutanaklarında TSM Başkanını tanımadığına ilişkin herhangi bir ifadeye yer verilmediği de anlaşılmakta olup, ilgili mevzuat hükümleri gereğince aile hekimliği birimlerinde denetim yapmaya yetkili kılınan TSM Başkanı tarafından talep edilen bilgi ve belgelerin sunulmaması nedeniyle ilgili aile hekimi hakkında yapılan soruşturma sonucunda

“Denetimlerde işbirliği yapmamak ve/veya istenilen verileri ibraz etmemek ve/veya gerçek dışı beyanda bulunmak” fiili için ihtar puanı cezasının verilmesinde hukuka ve hakkaniyete aykırılığın bulunmadığı değerlendirilmiştir .

16. Yukarı anlatılan hususlar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; başvuran hakkında yürütülen soruşturma sonucunda verilen ihtar puanı cezasının geri alınması talebi hukuken yerinde bulunmadığından başvurunun reddi gerektiği sonuç ve kanaatine varılmıştır .

B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 17. İyi yönetim ilkelerine 28/ 03/ 2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan

Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında

Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; idareden istenilen bilgi ve belgelerin süresi içinde ve gerekçeli olarak Kurumumuza gönderildiği ayrıca idarenin başvuranla ilgili işlemlerinde “kanunlara uygunluk”, “kararların gerekçeli olması”, “hesap verilebilirlik”, “şeffaflık”, “makul sürede karar verme”, “kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkelerine uygun davrandığı; ancak idarenin, şikâyetçiye verdiği cevapta hangi sürede hangi mercilere başvurabileceğini göstermediği bu nedenle “karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkesine uymadığı anlaşılmış olup, idareden bundan böyle bu ilkeye de uyması beklenmektedir .

6 / 7VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA

18. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca, bu Kararın başvurana tebliğ tarihinden itibaren, ilgili idarenin işlemine karşı dava açma süresinden kalan süre kaldığı yerden işlemeye devam edecek olup Sivas İdare Mahkemesinde yargı yolu açıktır .

VII. KARAR

Açıklanan gerekçelerle BAŞVURUNUN REDDİNE, Bu Kararın, BAŞVURANA ve SİVAS VALİLİĞİNE tebliğ edilmesine

Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi .

Şeref MALKOÇ

Kamu Başdenetçisi