|
ÖZET: Kocaeli Üniversitesi Rektörlüğü’ne yapılan başvuruda, yabancı uyruklu asistanların sendika üyeliği talepleri, kamu görevlileri sendikalarına üye olamayacakları gerekçesiyle reddedilmiştir. Başvuran temsilcisi, bu durumun anayasal sendikal hakların ihlali olduğunu belirterek, yabancı uyruklu asistanların kamu görevlisi olarak kabul edilmesi gerektiğini savunmuştur. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, yabancı uyruklu uzmanlık öğrencilerinin 4688 sayılı Kanun kapsamındaki kamu görevlileri sendikalarına üye olamayacağına dair görüş bildirmiştir.
Kamu Denetçiliği Kurumu, başvuruyu değerlendirirken, Anayasa’nın 51. maddesi uyarınca tüm çalışanların sendika üyeliği hakkının korunduğunu vurgulamıştır. Yabancı uyruklu hekimlerin, tıpta uzmanlık eğitimi almakta olmaları ve Türk vatandaşlarıyla aynı işleri yapmaları nedeniyle sendika üyeliği haklarının tanınması gerektiği sonucuna varılmıştır. Bu bağlamda, Kocaeli Üniversitesi Rektörlüğü’ne, yabancı uyruklu hekimlerin sendika üyeliği taleplerinin kabul edilmesi yönünde tavsiyede bulunulmuştur. Sonuç olarak, Kocaeli Üniversitesi Rektörlüğü’nün, 4688 sayılı Kanun ve Anayasa hükümleri çerçevesinde gerekli işlemleri yapması gerektiği belirtilmiş, bu kararın ilgili taraflara tebliği yapılmıştır. |
T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU
(OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2023/10150-S.23.16302
BAŞVURU NO : 2022/13896
KARAR TARİHİ : 11/08/2023
TAVSİYE KARARI
BAŞVURAN VEKİLİ / TEMSİLCİSİ :
BAŞVURUYA KONU İDARE : KOCAELİ ÜNİVERSİTESİ REKTÖRLÜĞÜ
ÇALIŞMA VE SOSYAL GÜVENLİK BAKANLIĞI
BAŞVURUNUN KONUSU : Sendika üyeliği işlemleri hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ : 25/09/2022
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1) Başvuran temsilcisi özetle; Kocaeli Üniversitesinde yabancı uyruklu asistan statüsündeki
çalışanların, sendika üyelik kayıtlarının yabancı uyruklu asistanların kamu görevlileri sendikalarına üye olamayacakları gerekçesi ile üniversite tarafından reddedildiğini oysa yabancı uyruklu asistanların işçi statüsünde olmadığını, kamu hizmetinde çalışmalarından dolayı kamu görevlisi kabul edilmeleri gerektiğini, yabancı uyruklu asistanların işçi sendikalarına üye olamamaları nedeniyle kamu görevlileri sendikalarına üye olmaları gerektiğini aksi durumda anayasal sendikal hak ve güvencelerden yararlanamayacaklarını belirterek yabancı uyruklu asistanların sendikalarına üye olabilmelerini talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2) Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Çalışma Genel Müdürlüğünün sayılı yazısında
özetle;
2.1) 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun ek 33. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları, 1219 sayılı
Tababet ve Şuabatı Sanatlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun’un ek 14. maddesinin dördüncü fıkrası, Tıpta
ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliği’nin 14. maddesinde tıpta ve diş tabipliğinde yabancı uyruklu kontenjanında uzmanlık eğitimi yapmakta olanlara ilişkin düzenlemelerin yer aldığı,
2.2) Öte yandan Anayasa’nın 51. maddesi uyarınca sendikal örgütlenme hakkının, işçilere, işverenlere
ve kamu görevlilerine tanınan Anayasal bir hak olma özelliği taşıdığı, söz konusu Anayasa hükmü çerçevesinde yürürlüğe konulan 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nda kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve meslekî hak ve menfaatlerinin korunması ve geliştirilmesi için oluşturdukları sendika ve konfederasyonların kuruluşu, organları, yetkileri ve faaliyetleri ile sendika ve konfederasyonlarda görev alacak kamu görevlilerinin hak ve sorumluluklarını belirlemek ve toplu sözleşme yapılmasına ilişkin usul ve esasların düzenlendiği,
2.3) 4688 sayılı Kanun’un 42. maddesi uyarınca Hazine ve Maliye Bakanlığı ile mülga Devlet Personel
Başkanlığı temsilcilerinin katılımı ile yapılan toplantıda; üniversitelerin tıp fakülteleri ve diş hekimliği fakültelerinde 1219 sayılı Kanun ve Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliği kapsamında uzmanlık eğitimi alan yabancı uyruklu kişilerin, 4688 sayılı Kanun’un 3. maddesinde yer alan “kamu görevlisi” tanımına uymadıkları için kamu görevlileri sendikalarına üye olamayacakları ortak görüşüne varıldığı açıklamalarına yer verilmiştir.
3) Başvuru konusu uyuşmazlık hakkında Kurumumuzun 20/10/2022 tarihli ve sayılı, 27/2/2023
tarihli ve sayılı yazıları ile Kocaeli Üniversitesi Rektörlüğünden bilgi ve belge talebinde bulunulmuş olup, Kocaeli Üniversitesi Rektörlüğünün 18/11/2022 tarihli ve sayılı yazısı ile 16/3/2023 tarihli ve sayılı yazısı ve eklerinde özetle; Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliği’nin 14. maddesi kapsamında yabancı uyruklu uzmanlık öğrencisi statüsünde çalışmakta olan ilgililerin kadro veya pozisyona bağlı olarak çalışmamaları nedeniyle kamu görevlisi sayılmadıklarından sendika üyelik taleplerinin kabul edilmediği, bununla birlikte uyuşmazlık konusu hakkında Yükseköğretim Kurulu
Başkanlığından görüş sorulduğu, Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı tarafından da Çalışma ve Sosyal
Güvenlik Bakanlığına konuyla ilgili görüş başvurusunda bulunulduğu ve Bakanlıktan gelecek olan görüşün gönderileceği, bununla birlikte Yükseköğretim Kurulu Başkanlığından Bakanlık görüşünün henüz ulaşmadığı, görüş bildirildiğinde ayrıca bilgi verileceği açıklamalarına yer verilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
4) Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın;
4.1) “Yabancıların durumu” başlıklı 16. maddesinde;
“Temel hak ve hürriyetler, yabancılar için, milletlerarası hukuka uygun olarak kanunla sınırlanabilir.”
4.2) “Sendika kurma hakkı” başlıklı 51. maddesinde;
“Çalışanlar ve işverenler, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara
serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir. Hiç kimse bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz.
Sendika kurma hakkı ancak, millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle ve kanunla sınırlanabilir.
Sendika kurma hakkının kullanılmasında uygulanacak şekil, şart ve usuller kanunda gösterilir.
İşçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak kanunla düzenlenir.
Sendika ve üst kuruluşlarının tüzükleri, yönetim ve işleyişleri, Cumhuriyetin temel niteliklerine ve demokrasi esaslarına aykırı olamaz.”
4.3) “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74. maddesinin üçüncü
ve dördüncü fıkralarında;
“Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi
Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”,
4.4) “Milletlerarası andlaşmaları uygun bulma” başlıklı 90. maddesinin beşinci fıkrasında;
“Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında
Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır.”
5) 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun Görevi” başlıklı 5.
maddesinin birinci fıkrasında;
“Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”,
6) 25/11/1992 tarihli ve 3848 sayılı Kanun ile onaylanması uygun bulunan Kamu Hizmetinde
Örgütlenme Hakkının Korunmasına ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi Yöntemlerine İlişkin 151
Sayılı Sözleşme’nin;
6.1) 1. maddesinde;
“Bu Sözleşme, diğer uluslararası çalışma sözleşmelerinde bu kesime uygulanabilecek daha elverişli hükümler bulunmadığı durumlarda kamu makamlarınca çalıştırılan herkese uygulanır.
Bu Sözleşmede öngörülen güvencelerin, görevleri izlenecek politikaları belirleme ve yönetim işleri kabul edilen üst düzey görevlilere veya çok gizli nitelikte görevler ifa edenlere hangi ölçüde uygulanacağı ulusal yasalarla belirlenecektir.
Bu Sözleşmede öngörülen güvencelerin silahlı kuvvetlere ve polise ne ölçüde uygulanacağı ulusal yasalarla belirlenecektir.”
6.2) 2. maddesinde;
“Bu Sözleşmenin uygulanması bakımından “Kamu Görevlisi” deyimi işbu Sözleşmenin 1 inci maddesi uyarınca Sözleşme’nin kapsamına giren herhangi bir kimse anlamına gelir.”
7) 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun;
7.1) “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde;
“Bu Kanun, Devletin veya diğer kamu tüzel kişilerinin yürütmekle görevli oldukları kamu hizmetlerinin görüldüğü genel, katma ve özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı kuruluşlarda kamu iktisadî teşebbüslerinde, özel kanunlarla veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle ya da bunların verdiği yetkiye dayanarak kurulan banka ve teşekküller ile bunlara bağlı kuruluşlarda ve diğer kamu kurum veya kuruluşlarında işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlileri hakkında uygulanır.”
7.2) “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasının (a), (b) ve (d) bentlerinde;
“Bu Kanunun uygulanmasında;
a) Kamu görevlisi: Bu Kanun kapsamında yer alan kurum ve kuruluşların kadro veya pozisyonlarında istihdam edilenlerden işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlilerini,
b) Kamu İşvereni : Kamu görevlilerinin çalıştığı tüzel kişiliği olan ya da olmayan kamu kurum ve kuruluşlarını, …
d) İşyeri : Kamu hizmetinin yürütüldüğü yerleri, …
ifade eder.”
7.3) “Sendika üyesi olamayacaklar” başlıklı 15. maddesinde;
“Bu Kanuna göre kurulan sendikalara;
a) Cumhurbaşkanlığı merkez teşkilatında, bağlı kurullarında ve Diyanet İşleri Başkanlığı, Savunma Sanayi
Başkanlığı ile İletişim Başkanlığı hariç olmak üzere bağlı kuruluşlarında, Millî Güvenlik Kurulu Genel
Sekreterliğinde çalışan kamu görevlileri,
b) Yüksek yargı organlarının başkan ve üyeleri, hâkimler, savcılar ve bu meslekten sayılanlar,
c) Bakanlar, bakan yardımcıları, bu Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların başkanları, genel müdürleri, daire başkanları ve bunların yardımcıları, yönetim kurulu üyeleri, merkez teşkilâtlarının denetim birimleri yöneticileri ve kurul başkanları, hukuk müşavirleri, bölge, il ve ilçe teşkilâtlarının en üst amirleri ile bunlara eşit veya daha üst düzeyde olan kamu görevlileri, (…) belediye başkanları ve yardımcıları,
d) Yükseköğretim Kurulu Başkan ve üyeleri ile Yükseköğretim Denetleme Kurulu Başkan ve üyeleri, üniversite ve yüksek teknoloji enstitüsü rektörleri, fakülte dekanları, enstitü ve yüksek okulların müdürleri ile bunların yardımcıları,
e) Mülkî idare amirleri,
f) Silahlı Kuvvetler mensupları,
g) (İptal: Anayasa Mahkemesi’nin 10/4/2013 tarihli ve E.: 2013/21, K.: 2013/57 sayılı Kararı ile.)
h) Millî İstihbarat Teşkilâtı mensupları,
ı) Bu Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların merkezi denetim elemanları,
j) Emniyet hizmetleri sınıfı,
k) Ceza infaz kurumlarında çalışan kamu görevlileri,
l) Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığında görevli subay, sözleşmeli subay, astsubay, sözleşmeli astsubay, uzman jandarma, uzman erbaş, sözleşmeli erbaş ve sözleşmeli erler,
üye olamazlar ve sendika kuramazlar.”
8) 1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San’atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun’un ek 14. maddesinin
dördüncü fıkrasında;
“Tıpta ve diş tabipliğinde yabancı uyruklu kontenjanında uzmanlık eğitimi yapmakta olanlar ile dost ve müttefik ülkelerle imzalanan askeri anlaşmalar ve protokoller kapsamında tıpta ve diş tabipliğinde uzmanlık eğitimini yapmakta olan yabancı uyruklulara hizmette bulundukları ilgili kurumun döner sermayesinden, döner sermayesi bulunmayan kurumlarda kurum bütçesinden, vakıf üniversitelerinde ise kendi bütçelerinden (13.000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda ödeme yapılır. Bu ödemeden damga vergisi dışında herhangi bir kesinti yapılmaz.”
9) 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun ek 33. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında;
“Yataklı tedavi kurumları, seyyar hastaneler, ağız ve diş sağlığı merkezleri, aile sağlığı merkezleri, toplum sağlığı merkezleri ve 112 acil sağlık hizmetlerinde haftalık çalışma süresi dışında normal, acil veya branş nöbeti tutarak, bu nöbet karşılığında kurumunca izin kullanmasına müsaade edilmeyen memurlar ile sözleşmeli personele, izin suretiyle karşılanamayan her bir nöbet saati için (nöbet süresi kesintisiz 6 saatten az olmamak üzere), aşağıda gösterilen gösterge rakamlarının aylık katsayısı ile çarpılması sonucu hesaplanacak tutarda nöbet ücreti ödenir. Bu ücret yoğun bakım, acil servis ve 112 acil sağlık hizmetlerinde tutulan söz konusu nöbetler için yüzde elli oranında artırımlı ödenir. Ancak ayda aile sağlığı ve toplum sağlığı merkezlerinde 60 saatten, diğer yerlerde ve hiçbir şekilde 130 saatten fazlası için ödeme yapılmaz. Bu ücret damga vergisi hariç herhangi bir vergi ve kesintiye tabi tutulmaz.
Gösterge a) Eğitim görevlisi, başasistan, uzman tabip 150 b) Tabip, tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda, bu mevzuat hükümlerine göre 135 uzmanlık belgesi alan tabip dışı personel, aynı dallarda doktora belgesi alanlar c) Diş tabibi ve eczacılar 120 ç) Mesleki yükseköğrenim görmüş sağlık personeli 90 d) Lise dengi mesleki öğrenim görmüş sağlık personeli 75 e) Diğer personel 55
Bu madde hükmü, üniversitelerin yataklı tedavi kurumlarında çalışan ve 4/11/1981 tarihli ve 2547 sayılı
Yükseköğretim Kanununun 50 nci maddesinin (e) bendi kapsamında bulunanlar ile yataklı tedavi kurumlarında çalışan ve 11/4/1928 tarihli ve 1219 sayılı Kanunun ek 14 üncü maddesinin dördüncü fıkrası kapsamında bulunanlar hakkında da uygulanır.”
10) 3/9/2022 tarihli ve 31942 sayılı Resmi Gazete yayımlanan Tıpta ve Diş Hekimliğinde
Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliğinin;
10.1) “Tanımlar ve kısaltmalar başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasının (ş) bendinde;
“Uzmanlık öğrencisi: Kurumlarındaki kadro ve pozisyonları ne olursa olsun bu Yönetmelik hükümlerine göre uzmanlık eğitimi gören kişileri,
…
ifade eder.”
10.2) “Yabancı uyrukluların uzmanlık eğitimi” başlıklı 14. maddesinin birinci fıkrasında;
“Yabancı uyruklular;
a) Kurumlarda yabancı uyruklulara ayrılan kontenjan bulunması,
b) Ana dalda uzmanlık eğitimine girebilmek için sınav tarihi itibarıyla Türkiye’deki tıp veya diş hekimliği fakültelerinin birinden mezun olunması veya yabancı ülkelerdeki bu fakültelerin birinden mezun olup denklik ve tescil işlemlerinin tamamlanmış olması; yan dalda uzmanlık eğitimine girebilmek için sınav tarihi itibarıyla Türkiye’deki uzmanlık eğitimi veren kurumlardan uzmanlık belgesi alınmış olunması veya 23, 24 ve 25 inci maddeler çerçevesinde Bakanlıkça verilmiş bir denklik belgesine sahip olunması,
c) Türkiye’de uzmanlık eğitimi yapmalarına engel hallerinin bulunmaması,
ç) Türkiye’de ikametlerine izin verilmiş olması,
d) Uzmanlık eğitimi süresince kendilerine burs verileceğini veya Türkiye’deki giderlerinin karşılanacağını belirten bir belgenin sunulması,
e) Uzmanlık eğitimine giriş sınavlarında ilgili programa yerleştirilmiş olunması,
kaydıyla uzmanlık eğitimine kabul edilir.”
Düzenlemelerine yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ CELİLE ÖZLEM TUNÇAK’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
11) Başvuranın iddiaları, idarelerin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı
birlikte değerlendirilerek hazırlanan “Tavsiye Karar Önerisi” Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme
12) Somut olayda uyuşmazlık, Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliği kapsamında
uzmanlık eğitimi almakta olan ve ilgili diğer yasa hükümleri doğrultusunda başvuruya konu idarede çalışmakta olan yabancı uyruklu hekimlerin, 4688 sayılı Kanun kapsamında kamu görevlileri sendikalarına üye olup olamayacakları hususundan ibarettir.
13) Bilindiği üzere Anayasa’nın 51. maddesinin birinci fıkrasında işçi ve memur ayrımı yapılmaksızın
tüm çalışanların sendikalara üye olmaları anayasal güvenceye bağlanmıştır. Demokratik toplumun temeli olan örgütlenme özgürlüğünün bir parçası olarak karşımıza çıkan sendika hakkı böylece Anayasa düzeyinde koruma altına alınmıştır. Bireylerin kendi menfaatlerini korumak için kollektif oluşumlar meydana getirerek bir araya gelebilme özgürlüğü olarak ifade edilen örgütlenme özgürlüğü, bireylere topluluk halinde siyasal, kültürel, sosyal ve ekonomik amaçlarını gerçekleştirme imkânı sağlamaktadır. Bu anlamda sendika hakkı da çalışanların, bireysel ve ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya gelerek örgütlenebilme serbestisini gerektirmekte ve bu niteliğiyle örgütlenme özgürlüğü kapsamında yer almaktadır. Öte yandan sendika kurma hakkının mezkûr maddenin ikinci fıkrası uyarınca ancak milli güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlak ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebeplerine dayanılarak kanunla sınırlanması mümkündür. Aynı maddenin beşinci fıkrasında ise sendika kurma hakkına ilişkin sınırlama sebepleri dışında da kamu görevlileri yönünden bu hakkın kapsamının kanunla daraltılması veya sınırlandırılması ya da hakkın kullanımının yasaklanması mümkün kılınmıştır.
14) Sendikalar, üyelerinin hak ve menfaatlerini korumak amacıyla, üyelerinin üretimden gelen
güçlerine dayanarak faaliyet gösteren örgütlü yapılardır. Bireysel olarak zayıf durumda bulunan çalışanlar, örgütlenmek ve sendikalaşmak suretiyle işveren karşısındaki pazarlık güçlerini artırmakta, gerek hak ve menfaatlerinin korunmasında gerekse sorunlarının çözümünde etkin bir konum elde etmektedirler. Bu bakımdan, sendikalaşmanın sosyal adaletin tesisine hizmet eden önemli bir demokratik araç olduğu söylenebilir.
15) Bununla birlikte, sendikalaşma olgusunun, kurumların çalışma düzenini olumsuz etkileme
potansiyeline sahip olduğu da açıktır. Bu durum, işin doğasından kaynaklanmakta olup sadece bu gerekçeyle örgütlenme özgürlüğünün bir parçası olan sendikal hakların kural olarak ortadan kaldırılması, demokratik toplum gerekleriyle örtüşmez. Bunun yanında, katı bir disiplin ve hiyerarşik düzen gerektiren kimi mesleklerde çalışma düzeninin bozulması, kamu düzeninin de telafisi mümkün olmayacak şekilde bozulmasına neden olabileceğinden bu gibi durumlarda, kamusal yarara üstünlük tanınarak ilgili mesleklerle sınırlı olarak sendikalaşmanın yasaklanması söz konusu olabilir.
16) Önemle belirtmek gerekir ki; sendikalara üye olma hakkına getirilecek sınırlamalar Anayasa’nın 13.
maddesi uyarınca çoğulculuk, hoşgörü ve açık fikirlilik temeline dayanan demokratik toplum düzeninin gereklerine ve ölçülülük ilkesine de aykırı olmamalıdır. Zira örgütlenme özgürlüğü, demokratik toplumun vazgeçilmez ögesini teşkil etmektedir. Bu nedenle demokratik bir toplumda bu özgürlüğe müdahale
edilebilmesi ancak zorlayıcı nedenlerin varlığına bağlıdır. (Anayasa Mahkemesinin 30/9/2015 tarihli ve E:
2015/62, K: 2015/84 sayılı kararı)
17) Nitekim 4688 sayılı Kanun’un genel gerekçesinde de Kanun’un amacı, demokratik ve sosyal bir
hukuk devleti olmanın en önemli göstergelerinden birisini oluşturan ve temel insan haklarından sayılan örgütlenme özgürlüğünün sendikal hak olarak tüm çalışanlara ayırımsız bir şekilde tanınması olarak ifade edilmiştir. Kanun’un bu amacının gerçekleşmesi için kapsamı, kamu kesiminde işçi statüsü dışında çalışan tüm personeli kapsayacak şekilde geniş tutulmuştur. Bu doğrultuda, Kanun’dan yararlanacak olan kamu görevlilerinin kapsamı belirlenirken, 2821 sayılı Sendikalar Kanunu kapsamı dışında kalan kamu görevlilerinin mümkün olduğunca geniş bir kesimini içine alacak ancak nitelikleri gereği farklı statüye sahip Türk Silahlı Kuvvetleri, emniyet hizmetleri, hâkimlik ve savcılık gibi belirli bazı meslek dallarında
çalışanları kapsam dışında tutacak şekilde düzenleme yapılmıştır. Ayrıca söz konusu Kanun’un yasalaşması aşamasında, Uluslararası Çalışma Örgütünün kamu görevlilerine örgütlenme hakkı tanıyan 151 sayılı
Sözleşmesi’nin dikkate alındığı, Sözleşme ile tanınan güvencelerin ulusal mevzuat ile uyumlaştırılmasının amaçlandığı, kapsam dışında bırakılacak kamu görevlilerinin belirlenmesinde de 151 sayılı Sözleşme’nin esas alındığı anlaşılmaktadır. Yine 4688 sayılı Kanun’da yer alan kamu görevlisi tanımının, Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihten sonra kamu görevlilerinin kapsamının genişletilecek şekilde iki kez tadil edildiği görülmektedir.
18) Bu noktada değinmek gerekir ki, Anayasa’nın 128. maddesinde genel idare esaslarına göre
gördürülmesi gereken kamu hizmetlerinin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütüleceği belirtilmiş ancak kamu görevlisi kavramının bir tanımı yapılmamıştır. Öğretide ise kamu görevlisi kavramı geniş anlamda kamu görevlisi ve dar anlamda kamu görevlisi olarak ikili bir ayrıma tabi tutulmaktadır. Bu bakımdan geniş anlamda kamu görevlisi kavramı, hukuki statülerine bakılmaksızın kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan ve kamu hukuku rejimine tabi olan bütün kişileri kapsamına almaktadır. Dar anlamda kamu görevlisi kavramı ise kamu tüzel kişilikleri ile kamu iktisadi teşebbüslerinin genel idari esaslara göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa eden kişileri ifade etmektedir. (Gözler, Kemal (2009); İdare Hukuku Dersleri, Ekin Kitabevi, s. 614 vd.)
19) Bu aşamada, somut olay bağlamında ilk tespit edilmesi gereken husus yabancı uyruklu tıpta
uzmanlık öğrencilerinin hukuki durumudur. Yabancı uyruklu hekimler Tıpta ve Diş Hekimliğinde
Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliği’nin 14. maddesinin birinci fıkrası uyarınca ülkemizde uzmanlık eğitimine kabul edilmektedirler. Bu kişiler ile Türk vatandaşı olan tıpta uzmanlık öğrencileri arasında eğitime başlama noktasında farklılıklar olduğu görülmekle birlikte çalışmalarının nitelikleri bakımından aynı işi yaptıkları anlaşılmaktadır. Nitekim bu husus, Anayasa Mahkemesinin yabancı uyruklu tıpta uzmanlık öğrencilerine döner sermaye ek ödemesi yapılıp yapılmayacağına yönelik uyuşmazlığa ilişkin kararında da vurgulanmıştır. (Anayasa Mahkemesinin 2019/39033 numaralı başvuruya ilişkin 28/6/2022 tarihli kararı)
20) Ayrıca tıpta yabancı uyruklu kontenjanında uzmanlık eğitimi almakta olanlara hizmette bulunmaları
nedeniyle yapılacak ödemenin 1219 sayılı Kanun’un ek 14. maddesinde; normal, acil veya branş nöbeti tutmaları nedeniyle yapılacak nöbet ücretinin de 657 sayılı Kanun’un ek 33. maddesinde düzenlendiği görülmektedir.
21) Öte yandan Yargıtayın, halk eğitim merkezinde çalışan usta öğreticilerin 4688 sayılı Kanun’a tabi
kamu görevlileri sendikalarına üye olup olamayacakları hukuki sorununa ilişkin yakın tarihli bir kararında;
4688 sayılı Kanun ile devletin veya diğer kamu tüzel kişilerinin yürütmekle görevli oldukları kamu
hizmetlerinin görüldüğü genel, katma ve özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı kuruluşlarda kamu iktisadî teşebbüslerinde, özel kanunlarla veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle ya da bunların verdiği yetkiye dayanarak kurulan banka ve teşekküller ile bunlara bağlı kuruluşlarda ve diğer kamu kurum veya kuruluşlarında işçi statüsü dışında çalışan tüm kamu görevlilerinin sendika kurma özgürlüğü ve hakkından yararlanmasının öngörüldüğü hususu vurgulanmıştır. Bahsi geçen kararda Yüksek
Mahkeme, 4688 sayılı Kanun kapsamının, kamu kesiminde işçi statüsü dışında çalışan tüm personeli kapsayacak şekilde geniş tutulduğu, ilke olarak tüm kamu görevlilerinin sendikal haklardan yararlanmalarının benimsendiği, görevlerinin niteliği gereği sendikaya üye olamayacak kamu görevlilerinin Kanun’un 15. maddesinde sayıldığı, Kanun kapsamında kamu işvereni olduğu noktasında tereddüt bulunmayan idareye ait işyerinde bir iş sözleşmesine göre çalışmayan usta öğreticinin Kanun’un
3. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde tanımlanan şekilde kamu görevlisi olduğu sonucuna ulaşmıştır. Yüksek Mahkeme kararında, usta öğreticilerin 4688 sayılı Kanun’un 15. maddesinde sayılan kamu görevlileri sendikalarına üye olamayacak kişiler arasında da yer almadığına değinerek üyelik başvurularının sendika tarafından kabul edilmiş olmasıyla üyeliğe hak kazandıklarına işaret etmiştir. Sonuç olarak Yüksek Mahkeme, sendikanın aidat kesintisi yapılması talebinin reddedilmesi nedeniyle tespit isteğinde hukuki yararının bulunduğuna ve halk eğitim merkezinde çalışan usta öğreticinin 4688 sayılı
Kanun kapsamında kamu görevlisi olarak davacı sendikaya üye olabileceğinin tespitine karar vermiştir.
(Yargıtay Dokuzuncu Hukuk Dairesinin 15/3/2022 tarihli ve E: 2022/2354, K: 2022/3396 sayılı kararı)
22) Diğer taraftan bir başka Yüksek Mahkeme kararında ise 4688 sayılı Kanun doğrultusunda sendika
üyeliğinin; kamu görevlisinin üç nüsha doldurup imzaladığı üye formu ile sendikaya başvurması ve başvurunun sendika yetkili organınca kabulü ile kazanılacağı, üyelik başvurusunun sendika tarafından en çok otuz gün içerisinde reddedilmediği takdirde üyelik isteminin kabul edileceği, haklı bir sebep gösterilmeksizin üyeliği kabul edilmeyen kamu görevlisinin bu kararın kendisine tebliğinden itibaren otuz gün içinde iş davalarına bakmakla görevli mahalli mahkemede dava açma hakkının bulunduğu, kamu kurum ve kuruluşlarının kamu görevlilerinin sendikaya üye olup olamayacaklarına karar veremeyecekleri ve sendika üyeliği kesinleşen kamu görevlilerinin üyelik formlarını iade etmek gibi bir yetkilerinin bulunmadığı, idarelerce, sendikaya üye olamayacağı sonuç ve kanaatine varılan kamu görevlilerinin sendika üyeliğinin iptali için iş mahkemelerinde dava açılmasına yönelik girişimlerde bulunabileceği hususlarına değinilerek davacıların sendika üyeliklerinin kabul edilerek buna göre gerekli işlemlerin yapılması gerekirken aksi yönde tesis edilen işlemin hukuka aykırı olduğu gerekçeleriyle iptaline karar verilmiştir. (Danıştay Onuncu Dairesinin 18/3/2015 tarihli ve E: 2011/8633, K: 2015/1157 sayılı kararı)
23) Yukarıda yapılan açıklamalardan anlaşılacağı üzere, yabancı uyruklu tıpta uzmanlık öğrencilerinin
4688 sayılı Kanun kapsamındaki kamu görevlileri sendikalarına üyeliklerinin kabul edilmemesi,
yasaklayıcı açık bir kanun hükmüne değil söz konusu kuralların yorumuna dayanmaktadır. İşte bu noktada, hukuk kurallarının Anayasa hükümleri ışığında yorumlanması yükümlülüğü ve yetkisi uygulayıcıyı, uyuşmazlığa uygulanacak mevzuat hükümlerini anayasal ilke ve güvenceleri gözeterek yorumlama mecburiyeti altına sokmaktadır. Bu noktada, somut uyuşmazlık değerlendirilirken bir mevzuat hükmünün birden farklı biçimde yorumlanmasının mümkün olduğu hâllerde Anayasa’ya aykırı olan yorumun benimsenmesinden kaçınılmasının Anayasa’nın üstünlüğü ilkesinin bir gereği olduğu unutulmamalıdır.
Esasen eldeki uyuşmazlık bakımından 151 sayılı Sözleşme’nin kamu görevlisi kavramını, kamu makamlarınca çalıştırılan herkesi kapsayacak şekilde açıklaması karşısında Anayasa’nın 90. maddesinin beşinci fıkrası uyarınca 4688 sayılı Kanun’un sadece lafzi yoruma tabi tutulmasının anayasal ilkelere aykırılık teşkil edeceği açıktır.
24) Buraya kadar yapılan açıklamalar sonrasında somut olaya gelince; Tıpta ve Diş Hekimliğinde
Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliği’nin 14. maddesi uyarınca eğitim almakta olan, eğitim aldıkları sağlık kurumlarında sağlık hizmetlerinin sunumunda Türk vatandaşı tıpta uzmanlık öğrencileri ile aynı işi yapan ve bu çalışmaları karşılığında alacakları ödemeler kanun ile düzenlenen yabancı uyruklu hekimlerin 4688 sayılı Kanun kapsamında sendikaya üye olabileceklerinin kabulü gerekmektedir. Zira bu kabulün, kamu görevlisi kavramının yukarıda değinilen geniş anlamı, 4688 sayılı Kanun’un kapsamının kamu kesiminde işçi statüsü dışında çalışan tüm personeli kapsayacak şekilde geniş tutulması, tıpta uzmanlık eğitimi almakta olanlardan sağlık hizmeti sunumunda çalışan yabancı uyruklu hekimlerin işçi statüsünde
sayılmasının mümkün olmaması ve 151 sayılı Sözleşme hükümlerine uygun olarak söz konusu kişilerin sendikaya üyelik haklarının korunması için zorunlu olduğu değerlendirilmektedir. Ayrıca yabancı uyruklu tıpta uzmanlık öğrencilerinin 4688 sayılı Kanun’un 15. maddesinde sayılan kamu görevlileri sendikalarına üye olamayacak kişiler arasında da sayılmamış olması dikkatten kaçırılmamalıdır. Belirtmek gerekir ki, kamu kesiminde çalışanların 4688 sayılı Kanun kapsamında olup olmadıklarına yönelik sorunların çözümü noktasında yapılacak kamu görevlisi kavramına ilişkin yorumların geniş yoruma tabi tutulmasının, söz konusu yasal mevzuatın hazırlanma aşamasında dikkate alınan başta 151 sayılı Sözleşme olmak üzere uluslararası mevzuat ve temel hak ve özgürlüklere ilişkin Anayasal güvencelerin göz ardı edilmemesi bakımından zaruri olduğu değerlendirilmektedir.
25) Kurumumuzca yapılan değerlendirmeler neticesinde, Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi
Yönetmeliği kapsamında uzmanlık eğitimi almakta olan ve ilgili diğer yasa hükümleri doğrultusunda yataklı tedavi kurumlarında çalışmakta olan yabancı uyruklu hekimlerin 4688 sayılı Kanun kapsamındaki kamu görevlileri sendikalarına üye olabileceklerinin kabul edilerek gerekli işlemlerin yapılması gerekirken aksi yönde tesis edilen işlemin hukuka ve hakkaniyete aykırı olduğu sonuç ve kanaatine varılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
26) İyi yönetim ilkelerine, 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan
Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliği’nin
“İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6. maddesinde yer verilmiştir. Söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirme neticesinde; başvurunun incelenmesi ve araştırılması kapsamında, Kurumumuzca istenilen bilgi ve belgelerin süresi içerisinde ve gerekçeli olarak Kurumumuza gönderildiği, böylece “kararların gerekçeli olması ve makul sürede karar verme” ilkelerine uygun davranıldığı anlaşılmıştır.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
27) 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Dava açma süresinin yeniden işlemeye
başlaması” başlıklı 21. maddesinde, Kamu Denetçiliği Kurumunun inceleme ve araştırmasını, başvuru tarihinden itibaren altı ay içinde sonuçlandıramaması hâlinde durmuş olan dava açma süresinin kaldığı yerden işlemeye başlayacağı belirtilmiştir. Bu kapsamda incelemenin altı ayda bitirilememe gerekçesi ile dava açma süresinin 25/3/2023 tarihinden itibaren kaldığı yerden yeniden işlemeye başlayacağı hususu başvuran temsilcisine 17/3/2023 tarihli ve 5730 sayılı yazı ile bildirilmiştir.
VII. KARAR
Açıklanan gerekçelerle;
Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliği kapsamında uzmanlık eğitimi almakta olan ve ilgili diğer yasa hükümleri doğrultusunda yataklı tedavi kurumlarında çalışmakta olan yabancı uyruklu hekimlerin, 4688 sayılı Kanun kapsamında kamu görevlileri sendikalarına üyelikleri hakkında gerçekleştirilen iş ve işlemlerde 151 sayılı Sözleşme ve Anayasa hükümlerinin dikkate alınması hususunda
KOCAELİ ÜNİVERSİTESİ REKTÖRLÜĞÜNE TAVSİYEDE BULUNULMASINA,
6328 sayılı Kanun’un 20. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, KOCAELİ ÜNİVERSİTESİ
REKTÖRLÜĞÜNCE bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,
Kararın başvuran temsilcisine, ÇALIŞMA VE SOSYAL GÜVENLİK BAKANLIĞINA VE
KOCAELİ ÜNİVERSİTESİ REKTÖRLÜĞÜNE tebliğine,
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi’nce karar verildi.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi