|
ÖZET: Başvuru, İstanbul Medeniyet Üniversitesi Rektörlüğü tarafından yapılan ek ödeme taleplerine ilişkindir. Başvuranın yasal temsilcisi, müvekkilinin Yükseköğretim Kurulu kadrosunda yandal uzmanlık öğrencisi olduğunu ve ödenen maaş ile teşviklerin Sağlık Bakanlığı’na bağlı Tıp Fakültesi kadrosundaki yan dal uzmanlık öğrencilerine göre daha düşük olduğunu belirtmiştir. Bu durumun mağduriyet yarattığını ifade eden başvuru, ilgili idarenin açıklamalarıyla birlikte incelenmiştir.
İdare, uzmanlık öğrencilerinin özlük haklarının 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu’na uygun olarak hesaplandığını belirtmiştir. Ayrıca, Sağlık Bakanlığı ile üniversite arasında imzalanan protokoller çerçevesinde ek ödemelerin farklı tavan katsayıları üzerinden hesaplandığı ifade edilmiştir. Ancak, başvuranın talebinin hukuka ve hakkaniyete uygun olmadığına dair tespitler yapılmıştır. İlgili mevzuatın incelenmesi sonucunda, başvurana yapılan ek ödemelerin, emsal Sağlık Bakanlığı personeline göre eşit işe angarya teşkil edecek şekilde az olduğu sonucuna ulaşılmıştır. Kamu Denetçiliği Kurumu, başvurunun kabulüne ve ek ödemelerin hesaplamalarının mevzuata uygun şekilde düzenlenmesi için gerekli tedbirlerin alınmasına yönelik tavsiyelerde bulunmuştur. Ayrıca, Sağlık Bakanlığı uygulamaları ile koordinasyon sağlanarak, benzer sorunların yaşanmaması için gerekli çalışmaların yapılması gerektiği vurgulanmıştır. Bu kararın, ilgili idarelere tebliğ edilmesi ve gerekli işlemlerin 30 gün içinde bildirilmesi zorunluluğu da belirtilmiştir. |
T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU
(OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2024/5765-S.24.9064
BAŞVURU NO : 2024/2416
KARAR TARİHİ : 28.05.2024
TAVSİYE KARARI
BAŞVURAN VEKİLİ / TEMSİLCİSİ :
BAŞVURUYA KONU İDARE : İSTANBUL MEDENİYET ÜNİVERSİTESİ
REKTÖRLÜĞÜ
YÜKSEKÖĞRETİM KURULU BAŞKANLIĞI
HAZİNE VE MALİYE BAKANLIĞI
BAŞVURUNUN KONUSU : Ek ödeme işlemlerine ilişkin talepler hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ : 13.02.2024
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Başvuranın yasal temsilcisi Av. Ataman Kurumumuza yapmış olduğu başvurusunda özetle; müvekkili başvuranın Yükseköğretim Kurulu kadrosunda yandal uzmanlık öğrencisi olduğunu, ödenen maaş ve teşviklerin Sağlık Bakanlığı adına Tıp Fakültesi kadrosunda olan yan dal uzmanlık öğrencilerine ödenen maaş ve teşviklerden az olduğunu belirterek mağduriyetinin giderilmesini talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Kurumumuzun bilgi ve belge talebine istinaden İstanbul Medeniyet Üniversitesi Rektörlüğü tarafından Kurumumuza gönderilmiş olan 18/04/2024 tarihli ve – – sayılı yazı ve eklerinde özetle;
2.1. Uzmanlık eğitim almak üzere Araştırma Görevlisi kadrosunda bulunan uzmanlık öğrencilerinin özlük haklarının 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve 2914 sayılı Devlet Yükseköğretim Personel Kanununun 3/C, 4,5 ve 6. Maddelerine (aylık, taban aylık, ek gösterge üniversite ödeneği, yükseköğretim tazminatı vb.
unsurlar) uygun olarak hesaplandığı,
2.2. Sağlık Bakanlığına Ait Kurum ve Kuruluşlar ile Devlet Üniversitelerinin İlgili Birimlerinin Birlikte
Kullanımı ile İş Birliği Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik hükümlerine dayanılarak hazırlanan Birlikte
Kullanım Protokolünün, Sağlık Bakanlığı ile İstanbul Medeniyet Üniversitesi Rektörlüğü arasında
11.08.2020 tarihi itibariyle imzalandığı,
2.3. Yukarıda anılan Yönetmeliğin 7. maddesinin 12. fıkrası ve Sağlık Bakanlığı ve Üniversite arasında imzalanan birlikte kullanım protokolünün 14. maddesi uyarınca, Tıp Fakültesi akademik personelinin yanında araştırma görevlisi kadrosunda uzmanlık eğitimi yapmak üzere yerleşenlerde dahil olmak üzere hastane başhekimliği ile sözleşme yapıldığı, kullanım yönetmeliği, protokol ve bu kapsamda imzalanan hizmet sözleşmesinde yer aldığı üzere 4/1/1961 tarihli ve 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık
Kurumlan ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanunun 5 inci maddesine dayanılarak hazırlanan Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği 2. Maddesi ve (Ek ibare:RG-9/11/2022- 32008)(1) 7/5/1987 tarihli ve 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununun ek 9 uncu maddesi hükümleri çerçevesinde birlikte kullanım kapsamında hizmet sözleşmesi imzalanan üniversite personelinin m e v z u a t hükmü kapsamında maaş dışında temel teşvik , nöbet ve ek ödemelerinin, Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliğine tabi olarak afiliye olunan Göztepe Prof. Dr.
Süleyman Yalçın Şehir Hastanesi tarafından yapıldığı,
2.4. Ek ödemelerin personelin unvanına, derece kademesi vb. bilgilerine göre farklılık göstermesine ilaveten Üniversite kadrosundaki Araştırma Görevlileri ile Sağlık Bakanlığı kadrosundaki Asistan
Hekimlerine farklı tavan katsayıları üzerinden hesaplama yapıldığı,
2.5. Ayrıca sabit ek ödeme ile ilgili olarak, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca; “Kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödemenin net tutarından az olamaz ve bu kapsamda söz konusu ek 9 uncu maddeye göre belirlenen ek ödeme tutarı bu fıkralar uyarınca döner sermaye gelirlerinden yapılacak ek ödemeden mahsup edilmek üzere merkezî yönetim bütçesinden karşılanır.” hükmü gereği akademik personele ek ödeme oranlarının %20 artırımlı olarak (sabit ek ödeme) ödemelerin her ay maaşla birlikte Tıp Fakültesi bütçesinden karşılanmak suretiyle maaşlarına yansıtıldığı,
2.6. Görev yapan Araştırma Görevlisi ve Asistan Hekimlere ait unvan ve kadro bilgilerine göre ek ödeme hesaplandığından ve tavan katsayıları farklılık gösterdiğinden ele geçen net tutarlar da farklılık olduğu, hesaplamalara dair verilerin değişmesinin yönetmelik ve kanunlarla belirlendiği ve bunun dışında herhangi bir ödeme hesaplanması mümkün olmadığı belirtilmektedir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinde; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği
Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikayetleri inceler.”, “Angarya yasağı” başlıklı 18 inci maddesinde; “Hiç kimse zorla çalıştırılamaz. Angarya yasaktır.”
4.6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun görevi” başlıklı 5 inci maddesinin
birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri
ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”,
5. 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun “Lisans üstü öğretim” başlıklı 50 nci maddesinin (e)
bendinde “Tıpta uzmanlık öğrenimi yapanlara verilecek aylık veya ödeneklerin tespitinde, aynı durumda bulunan Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığındaki personelin aylık ve ödenekleri gözönünde tutulur.”, “Döner sermaye” başlıklı 58 inci maddesinde “c) Tıp ve diş hekimliği fakülteleri ile sağlık uygulama ve araştırma merkezlerinin hesabında toplanan döner sermaye gelirleri bakiyesinden, bu yerlerde; 1) Gelir getiren görevlerde çalışan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme, ödenek (geliştirme ödeneği hariç) ve her türlü tazminat (28/3/1983 tarihli ve 2809 sayılı Kanunun geçici 3 üncü maddesinin beşinci fıkrası uyarınca ödenen tazminat dahil, makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamından oluşan ek ödeme matrahının yüzde 950’sini, araştırma görevlilerine ise yüzde 650’sini; bu yerlerde görevli olmakla birlikte gelire katkısı olmayan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine yüzde 750’sini, araştırma görevlilerine ise yüzde 375’ini, 2) Diğer öğretim elemanlarına ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi personel ile aynı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre sözleşmeli olarak çalışan personele ek ödeme matrahının; uzman tabipler için yüzde 750’sini, hastaneler başmüdürü ve eczacılar için yüzde 305’ini, başhemşireler için yüzde 255’ini, diğer öğretim elemanları ile diğer personel için yüzde 225’ini, işin ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, enfeksiyon, özel bakım gerektiren ruh sağlığı, organ ve doku nakli, acil servis ve benzeri sağlık hizmetlerinde çalışan personel için yüzde 260’ını geçmeyecek şekilde aylık ek ödeme yapılır. Sözleşmeli personele yapılacak ek ödeme matrahı, sözleşmeli personelin çalıştığı birim ve bulunduğu pozisyon unvanı itibarıyla aynı veya benzer unvanlı memur kadrosunda çalışan, hizmet yılı ve öğrenim durumu aynı olan emsali personel dikkate alınarak belirlenir. Emsali bulunmayan sözleşmeli personelin ek ödeme matrahı ise brüt sözleşme ücretlerinin yüzde 25’ini geçemez. (Ek cümle: 11/10/2011-KHK-666/5 md.) Bu fıkra uyarınca yapılacak ödeme sigorta prim kesintisine tabi tutulmaz. Nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak (1) numaralı bentte belirtilen personel için yüzde 50’sini, (2) numaralı bentte belirtilen personel için yüzde 20’sini geçmeyecek şekilde ayrıca aylık ek ödeme yapılır… (Değişik üçüncü paragraf: 16/6/2022-7411/6 md.) Üniversitelerin (c) ve (f) fıkraları kapsamındaki personeline bu madde uyarınca her ay yapılacak ek ödemenin net tutarı, 375 sayılı Kanun Hükmünde
Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödemenin net tutarından az olamaz ve bu kapsamda söz konusu ek 9 uncu maddeye göre belirlenen ek ödeme tutarı bu fıkralar uyarınca döner sermaye gelirlerinden yapılacak ek ödemeden mahsup edilmek üzere merkezî yönetim bütçesinden karşılanır… ”,
6. 2809 Sayılı Yükseköğretim Kurumları Teşkilatı Kanunu Geçici Madde 3 üncü maddesinin c fıkrası sondan bir önceki paragraf “……Üniversitelerde tıpta uzmanlık öğrenimi yapmakta olanlara verilecek aylık ve her türlü ödemelerin net tutarı, Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığının aynı durumda bulunan personeline verilen aylık ve her türlü ödemelerin net tutarından az olması halinde aradaki fark kendilerine hiçbir vergi ve kesintiye tabi tutulmaksızın tazminat olarak ilgili üniversite bütçesinden ödenir.”,
7. 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununun; “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde “Bu Kanun 4/11/1981 tarih ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununa tabi üniversite öğretim elamanlarının aylık, ödenek ve sair özlük haklarını kapsar.”, “Öğretim elemanlarının sınıflandırılması” başlıklı 3 üncü maddesinin (C) bendinde “Araştırma görevlileri sınıfı: Bu sınıf, araştırma görevlilerinden oluşur. Öğretim görevlileri ve araştırma görevlilerinin giriş dereceleri (657 sayılı Devlet Memurları Kanununun değişik 36 ncı maddesinin “Ortak Hükümler”i ile getirilen kademe ilerlemesi ve derece yükselmesine ilişkin ükümleri hariç) Devlet Memurları Kanunu hükümleri uyarınca öğrenim niteliğine ve süresine göre tespit edilecek
kazanılmış hak aylık derece ve kademelerine iki derece eklenmek suretiyle belirlenir.”, “Gösterge tablosu ve ek göstergeler” başlıklı 5 inci maddesinde “Üniversite öğretim elamanlarının aylıklarının hesaplanmasında, Devlet memurlarının aylıklarına esas olan gösterge tablosu ve katsayı dikkate alınır.
Aylıkların hesabında ayrıca, bu Kanuna ekli ek gösterge cetvelinde unvan ve derecelere göre belirlenen ek gösterge rakamları dikkate alınır.”, “Uygulanacak diğer kanun hükümleri” başlıklı 20 nci maddesinde
“Bu Kanunda hüküm bulunmayan hallerde 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu ile 657 sayılı Devlet
Memurları Kanunu hükümleri uygulanır.”,
8. 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine
Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanunun 5 inci maddesinde “(…) döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir… (Değişik cümle: 16/6/2022-7411/3 md.) Sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri, personelin unvanı, görevi, disiplin durumu, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar dikkate alınmak suretiyle ek ödemenin oranı, usul ve esasları ile inceleme heyetlerinin yapısı, çalışma usul ve esasları Hazine ve Maliye
Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir. (Değişik ikinci fıkra:16/6/2022-7411/3 md.) Bakanlık merkez teşkilatında (laboratuvarlar hariç) görev yapanlar dışındaki personele, döner sermaye gelirlerinden, Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunun tabip ve eczacı unvanlı kadrolarında çalışanlar ile sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri ile teknik hizmetler sınıfı kadrolarına atanmış olup Kurumun analiz ve kontrol laboratuvarlarında fiilen görev yapan personele döner sermaye gelirlerinden dördüncü fıkra uyarınca Bakanlık döner sermaye hesabına aktarılan tutardan birinci fıkrada belirtilen esaslar çerçevesinde bir ayda yapılacak ek ödemenin tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dâhil), yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamının; eğitim görevlisi ile uzman tabip kadrosuna atanan profesör ve doçentlerde yüzde 950’sini, uzman tabip ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile uzman diş tabiplerinde yüzde 850’sini, pratisyen tabip ve diş tabipleri ile uzman eczacılarda yüzde650’sini, Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunda görev yapan eczacılara yüzde 350’sini, hastane müdürü ve eczacılarda yüzde 305’ini, diğer personelde ise yüzde 225’ini geçemez. Sağlık Bakanlığı tarafından, Hazine ve Maliye Bakanlığının onayı ile belirlenen özellikli tıbbi işlemler karşılığı yapılacak ek ödemelerde, yüzde 950 ve yüzde 850 oranları beş kat artırılarak uygulanır. İşin ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yenidoğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, enfeksiyon, özel bakım gerektiren ruh sağlığı, organ ve doku nakli, acil servis ve benzeri sağlık hizmetlerinde çalışan personel için yüzde 225 oranı, yüzde 260 olarak uygulanır. Nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak profesör, doçent ve eğitim görevlilerine bu fıkradaki oranların yüzde 50’sini, tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlara bu fıkradaki oranların yüzde 30’unu, diğer personele yüzde 20’sini geçmeyecek şekilde ayrıca ek ödeme yapılır… Bu fıkra uyarınca personele her ay yapılacak ek ödeme net tutarı, 375 sayılı
Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödeme net tutarından az olamaz ve bu kapsamda söz konusu ek 9 uncu maddeye göre belirlenen ek ödeme tutarı bu fıkra uyarınca döner sermaye gelirlerinden yapılacak ek ödemeden mahsup edilmek üzere merkezî yönetim bütçesinden karşılanır. Bu madde uyarınca yapılacak ödeme sigorta prim kesintisine tabi tutulmaz.”
9. 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 9 uncu maddesinin birinci fıkrasında (Ek:
11/10/2011-KHK-666/1 md.) “Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 2914 sayılı
Yükseköğretim Personel Kanununa göre almakta olan personele, 399 sayılı Kanun Hükmünde
Kararnameye ekli (II) sayılı Cetvele dahil pozisyonlarda istihdam edilen sözleşmeli personele, subay, sözleşmeli subay, astsubay, sözleşmeli astsubay, sözleşmeli subay ve astsubay adayları ile uzman jandarma ve uzman erbaşlara, mali haklar kapsamında yapılan her türlü ödemeler dahil almakta oldukları toplam ödeme tutarı dikkate alınmak suretiyle aynı veya benzer kadro ve görevlerde bulunan personel arasındaki ücret dengesini sağlamak amacıyla, en yüksek Devlet memuru aylığına (ek gösterge dahil), ekli (I) sayılı
Cetvelde yer alan kadro ve görev unvanlarına karşılık gelen oranların uygulanması suretiyle hesaplanan tutarda ek ödeme yapılır.”, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ekinde yer alan Ek Ödeme
Oranlarına ilişkin (I) sayılı Cetvelde; kadrosu Sağlık Hizmetleri Sınıfında yer alan personelden uzman tabiplerden 3-4 dereceden aylık alanların ek ödeme oranı 190; aylıklarını 2914 sayılı Yükseköğretim
Personel Kanununa Göre Alanlardan Araştırma Görevlisi kadrosunda bulunanların ek ödeme oranı 77 olarak belirlenmiş olduğu,
10. Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin
Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin “Amaç ve kapsam” başlıklı 1 inci maddesinde “Bu Yönetmelik, yükseköğretim kurumlarının döner sermaye faaliyetleri çerçevesinde; hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ve mesleki uygulamalar ile ilgili performansı ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi hizmete katkı unsurları esas alınarak yapılacak ek ödeme oranları ile bu ödemelerin usul ve esaslarını belirlemek amacıyla hazırlanmıştır.”, “Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinde “(1) Bu Yönetmelikte geçen;… e) Dağıtılacak miktar: İlgili ödeme dönemi için yönetim kurulunun, kanuni sınırlar dâhilinde yapılacak kesintilerden sonra dağıtımına karar verdiği miktarı,… j)
(Değişik:RG-8/10/2016-29851) Kalibrasyon katsayısı (KK): Birim veya alt birim ortalamasından kadro/görev unvan katsayısına göre alınan (A) puanına, bireysel üretilen puanların (B1,B2,B3,C) katkı oranını belirlemek üzere (B1,B2,B3 için KK1 olarak, C için KK2 olarak) (0,2) ila (0,9) arasında yönetim kurulu tarafından belirlenecek katsayıyı, k) Kalite-verimlilik esasları ve katsayıları: Birim veya alt birimlerin verimlilik ve kalite artırıcı faaliyetleri için Yükseköğretim Kurulu tarafından belirlenen esaslar ile katsayıları,… ş) Tavan ek ödeme katsayısı: Ek ödemeden yararlanacak personelin kadro/görev unvanına göre Kanunun 58 inci maddesinde belirlenmiş bulunan tavan katsayısını,… ifade eder.”, “Dağıtım esasları” başlıklı 5 inci maddesinde “…(8) Yapılacak ek ödemede, tıp ve diş hekimliği fakülteleri ile sağlık uygulama ve araştırma merkezlerinde (hastaneler dahil) görev yapan personele; b) Araştırma görevlileri ile tabip ve diş tabiplerinin bireysel net katkı puanı =A+D+E, ç) (Değişik:RG-15/9/2022-31954)
Teşvik ek ödemesi=Dönem ek ödeme katsayısı x Bireysel net katkı puanı, formülleri kullanılarak hesaplama yapılır. (Ek cümle:RG-15/9/2022-31954) Kurumsal katkı puanını (A) alt birim bazında % 50’sine kadar artırma veya azaltmaya (Ek ibare:RG-7/1/2023-32066); asistan/araştırma görevlileri için ise
%200’üne kadar artırmaya Üniversite Yönetim Kurulu yetkilidir. (9) (Değişik:RG-15/9/2022-31954) 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrası kapsamındaki personele yapılan ek ödeme, temel ek ödeme ile teşvik ek ödemesinden oluşur. Temel ek ödeme, sabit ek ödeme ile taban ödeme toplamından oluşur. a)
Sabit ek ödeme; üniversitelerin 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrası kapsamındaki personeline aynı maddenin (i) fıkrasının üçüncü paragrafı ile Sağlık Bakanlığından görevlendirilen personele 4/1/1961 tarihli ve 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanunun ek 3 üncü maddesi uyarınca yapılan ödemedir. b) Taban ödeme; personelin ödüllendirilerek motivasyonunun artırılması amacıyla yapılan ödemedir. 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrası kapsamındaki personele yapılacak bu ödeme, Ek-4’te yer alantablodaki kadro unvanına göre belirlenen taban katsayısının en yüksek devlet memuru aylığı ile çarpımı sonucu bulunan tutardır. Bu ödemenin hesaplanmasında aktif çalışılan gün katsayısı ayrıca çarpan olarak kullanılır. Ancak bu ödeme mesai saatleri dışında serbest meslek faaliyetinde bulunan veya özel sağlık kuruluşlarında çalışmakta olanlara ödenmez. c) Teşvik ek ödemesi; personelin görev yaptığı tesiste hizmete katkısı ve verimliliği ile finansal sürdürülebilirliği sağlama ve hizmetin
kalitesi gibi kriterler göz önüne alınarak mesai içi ve mesai dışı çalışmalarına karşılık olarak döner sermayeden personele yapılan ödemedir. ç) Sabit ek ödeme tutarı, aynı aya ilişkin olarak yapılacak temel ek ödeme tutarından mahsup edilir. Mesai içi teşvik ek ödemesinin hesabında esas alınacak tavan tutarı,
2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrası uyarınca hesaplanacak tavan tutardan sabit ek ödeme
tutarı ile taban ödeme tutarı düşülerek tespit edilir…”,
11. Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliğinin “Ek ödeme” başlıklı 14 üncü maddesinin beşinci fıkrasında “(Değişik:RG-9/11/2022-32008) Personele yapılacak ek ödeme, temel ek ödeme ile teşvik ek ödemesinden oluşur: a) Temel ek ödeme, sabit ödeme ile taban ödeme toplamından oluşur. 1) Sabit ödeme; personelden tabip ve diş tabipleri ile tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlar için 209 sayılı Kanunun ek 3 üncü maddesine göre merkezî yönetim bütçesinden yapılan ek ödeme tutarı ile tabip dışı personel için aynı Kanunun 5 inci maddesinin ikinci fıkrasının altıncı cümlesi gereği merkezî yönetim bütçesinden yapılan ek ödeme tutarıdır. 2) Taban ödeme; motivasyon ve ödüllendirme amacıyla personele yapılan ödemedir. Bu ödeme, personelin kadro unvanına göre Ek-3B tabloda belirlenen taban katsayı ile en yüksek
Devlet memuru aylığı ve aktif çalışma gün katsayısının çarpımı sonucu bulunan tutardır. Bu ödeme disiplin cezası alanlardan; uyarma ve kınama cezası alanlara bir ek ödeme dönemi, aylıktan kesme cezası alanlara iki ek ödeme dönemi, kademe ilerlemesi cezası alanlara üç ek ödeme dönemi süresince yapılmaz. b) Teşvik ek ödemesi: İşin ve sağlık hizmetinin özelliğine göre, bulaşıcı hastalık sürveyansı, kanser tarama hizmetleri, çevre sağlığı ve tütün kontrolü hizmetleri, tüberküloz takibi ve doğrudan gözetimli tedavi, iş sağlığı ve güvenliği hizmetleri, özel sağlık kuruluşları ile eczane ve ecza deposu denetimleri, koruyucu sağlık hizmetleri eğitimi; 112 acil sağlık hizmetleri kapsamında çağrı cevaplama oranı, vakaya erişim ve hastaneye teslim süresi ile günlük vaka sayısı; laboratuvarlarda numune sayısı ve numune çeşitliliği, analiz, numune ve analiz sonuçlandırma süresi, kalibrasyon ve laboratuvar verimliliği ve benzeri kriterler ile; personelin görev yeri, görevi, kadro ve unvanı dikkate alınarak Bakanlıkça belirlenen birim teşvik hedeflerinin gerçekleşme durumuna göre personele yapılan ek ödemedir. Bu ek ödeme, personelin kadro unvanına göre, hak ettiği taban ödemenin birim teşvik katsayısı ve aktif çalışma gün katsayısı ile çarpımı sonucu bulunan tutardır. Bu tutar, profesör ve doçent unvanlı personel ile entegre ilçe Devlet hastanesi başhekimi, toplum sağlığı merkezi başkanı, halk sağlığı laboratuvarı sorumlusu ve yan dal uzmanları için % 20’ye kadar artırımlı uygulanabilir. Birim teşvik katsayısı, birim teşvik hedeflerinin gerçekleşme oranına göre (0) ile (1) arasında değişen katsayıdır. Birim teşvik katsayısına toplu sözleşme hükümlerinden kaynaklanan artışlar eklenir” düzenlemelerine yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
12. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; Tavsiye Kararı verilmesi gerektiği yönündeki öneri Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme
13. Başvuran, ödenen maaş ve teşviklerin Sağlık Bakanlığı adına Tıp Fakültesi kadrosunda olan yan dal uzmanlık öğrencilerine ödenen maaş ve teşviklerden az olduğunu belirterek mağduriyetinin giderilmesini talep etmektedir.
14. İlgili mevzuattaki düzenlemeler birlikte değerlendirildiğinde, başvuruya konu uyuşmazlığın yönetmelik ve uygulamaların üst norm olan kanunların amaç ve lafzına uygun olmamasından kaynaklandığı ortaya
çıkmaktadır. Zira Yükseköğretim Kurumları Teşkilat Kanunun açık düzenlemesi ve 7411 sayılı Kanunun
Sağlık Bakanlığına bağlı hastaneler ile Üniversite hastaneleri arasında sağlık hizmet sunumuna katkısı bulunanlar arasında aynı düzenlemeleri öngörmesi karşısında uyuşmazlığa yol açan durumun alt mevzuat olan döner sermayenin dağıtım usul ve esaslarına ilişkin yönetmelik ile Üniversite Yönetim Kuruluna döner sermayeden yapılacak olan teşvik ek ödemesinin hem katsayılarının belirlenme şekline hem de katsayı oranlarının artırılıp azaltılmasına karar verme yetkisinin verilmesi ve yetkinin kullanımının üst normların amaç ve lafzına uygun kullanılmaması yol açtığı görülmektedir.
15. Takdir yetkisi, idarenin belli şart ve durumların meydana gelmesi halinde belli bir kararı alıp almamak veya kanunda öngörülen değişik çözümler arasında bir seçim yapmak konusunda tanınan bir serbestiye ya da belirli bir konuda karar alabilmek için hangi şart ve durumların ortaya çıkması gerektiğini tespit etmek imkânına sahip olması olarak tanımlanmaktadır. İdari işlemler tesis edilirken, İdareler, bağlı yetki veya takdir yetkisi çerçevesinde karar alırlar. Bu doğrultuda, idari işlemin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurlarının tümünün hukuk kuralları tarafından önceden belirlenerek, idareye belli bir yönde hareket etme hususunda bir tercih tanınmamışsa veya idareye belli bir tasarrufta bulunması kesin olarak emredilmişse bağlı yetkiden, idarenin nerede ve nasıl bir tasarrufta bulunacağının hukuk kuralları ile önceden kesin bir şekilde belirlenmediği durumlarda ise idarenin takdir yetkisinden söz edilmektedir. (Halil Kalabalık, İdare
Hukukunda Takdir Yetkisi Kavramı ve Benzer Kurumlarla Karşılaştırılması, Gazi Üniversitesi Hukuk
Fakültesi Dergisi Cilt 1, Sayı 2, Aralık 1997)
Bu itibarla, İdareye belli konularda takdir yetkisinin tanınması idarenin görevlerinin niteliği gereği zorunludur. Ancak, idareye belli konularda takdir yetkisinin tanınması, idarenin keyfi olarak hareket edebileceği anlamına da gelmez. Bu doğrultuda idare takdir yetkisini kullanırken yasanın koyduğu sınırlar içinde kalmalı, eşitlik ilkesine önem vermeli, bu yetkiyi kamu yararı için kullanmalı, yasanın öngördüğü amaçtan başka ya da kamu yararı dışında bir amaç için kullanamamalı ve bu yetkiyi gerekçeli olarak kullanmalıdır.(Prof. Dr. Şeref GÖZÜBÜYÜK, “Yönetim Hukuku”, Eylül/1991 s.204) Ayrıca öğretide de, idarenin takdir yetkisini kullanırken yasaların koyduğu sınırlar içerisinde hareket etmesi, eşitlik ilkesine riayet etmesi, kamu yararı için kullanılması ve gerekçeli olması gibi ilkelere uygun şekilde işlem tesisinin hukuk devleti açısından zorunlu olduğu belirtilmektedir. Bir başka deyişle, idareye yasalarla tanınan takdir yetkisinin mutlak olmayıp, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlı olduğunu da belirtmek gerekmektedir. (Danıştay 2. Dairesinin, 17/09/2015 tarihli E. 2015/2662, K. 2015/7471 sayılı kararı).
Bu kapsamda, idarenin iş ve işlemlerinde kamu yararına ve hizmet gereklerine riayet etmesi, yasal ve makul gerekçeye dayanması, nesnel ve adil olması, eşitlik ve hakkaniyet ölçütlerini gözetmesi hukuk devleti olmanın gereği olup, idarenin yasalarla kendisine tanınan takdir yetkisini bu ilke ve ölçütleri göz önünde tutarak kullanması gerekmektedir.
16. Döner sermaye, özellikle kamu kurum ve kuruluşlarının hizmet kalitesini artırması için ihtiyaç duyulan mal ve diğer hizmetleri alabilmesi ve verebilmesi için kurumlar bazında ilgili kanunla izin verilen kurum içi ticari etkinliklere verilen genel addır. Elde edilen gelir ortak bir havuz sisteminde biriktirilir. Ve teşvik ek ödemesi döner sermayeden verilen personelin sağladığı katkıyı esas alan bir ödemedir.
17. Angarya ve zorla çalıştırma yasağı Anayasamızda düzenlenmiştir. Uluslararası sosyal politika mevzuatında yer alan zorla çalıştırma yasağına ilişkin en önemli düzenlemelerin ILO 29 ve 105 sayılı sözleşmelerle AİHS’te yer aldığı görülmektedir. Gerek zorla çalıştırmanın gerekse istisnalarının sınırlarını açık bir biçimde çizen 29 sayılı sözleşme 85 yıl sonra halen konuyla ilgili en güçlü metinlerden biri olma özelliğini korumaktadır. 103. Uluslararası Çalışma Konferansı’nda Kabul Edilen 29 Sayılı Zorla Çalıştırma
Sözleşmesi’ne Ek Protokol ve Tavsiye Kararı ile zorla çalıştırmayla daha etkin bir mücadele yönteminin
benimsenmesi hedeflenmiştir. Uluslararası sosyal politika mevzuatında zorla çalıştırma angaryayı da kapsayan bir çatı kavram olarak ele alınırken, ulusal mevzuatımızda angarya ve zorla çalıştırma birbirinden ayrı ancak sıkı ilişki içinde iki kavram olarak yer almışlardır. Çalışmadaki zorunluluk iki kavram için de ortakken, çalıştırma karşılığında ücret ödenip ödenmemesi kavramlar arasındaki temel ayrımı oluşturmaktadır. Tanzimat’tan bu yana angarya ve zorla çalıştırma yasağına ilişkin olarak düzenlemeler gerçekleştirilmekle birlikte, halen yasağın ihlal edildiği çok sayıda uygulamayla karşılaşılmaktadır. Yüksek mahkemelerin son 50 yıllık kararlarındaki angarya ve zorla çalıştırma kavramları ile bu kavramlara yönelik yorumlar incelendiğinde, mahkemelerce, fazla mesai yapan işçi ve memura bunun için ücret ödenmemesi (Örn memura haftasonu sınavında zorunlu görev tevdii, işçiye bedeli ödenmeksizin fazla mesai yaptırılması.), memura görev tanımı dışında görev tevdi edilmesi ve bu görev için ücret verilmemesi (Örn.
araştırma görevlisinin ücret almaksızın derse girmesi), döner sermayeye aynı katkıyı yapan memurun, daha az ödeme alması ya da hiç almaması ve memura yapılan ödemenin herhangi bir sebeple iadesinin istenmesi (35. madde uygulamaları) durumlarının angarya kapsamında değerlendirilebileceği görülmüştür.
18. Danıştay, hastanede görevli asistanın zorunlu asistanlık eğitimi için rotasyonla tıp fakültesinde görevlendirilmesi ve her iki kurumdan da döner sermayeden pay alamaması halini, “Bu açıdan değerlendirme yapıldığında; ilgili yasal kurallara göre döner sermaye gelirlerine hangi konumda olursa olsunlar tüm katkıda bulunanların o gelirin dağıtımından yararlanmaları gerekir. Rotasyon nedeniyle görev yapanlar da döner sermayeye çalışmalarıyla katkı yaptıklarından onların bu gelirden yararlanmasını önleme olanağı Anayasanın angarya yasağı yolundaki 18. madde hükmü karşısında mümkün bulunmamaktadır.” tespitiyle, angarya olarak görmüştür (Danıştay 11. Dairesi
25.05.2004 gün ve 2001/4941E. 2004/2429K. sayılı karar).
19. Dosya kapsamı ve tüm mevzuat birlikte değerlendirildiğinde; döner sermeye işletmesi kurma yetkisi verilen idarenin sağlık hizmet sunumu ile ticari gelir elde ettiği, söz konusu gelirin elde edilmesinde katkısı bulunan personele kanunlarda yer verilen esaslara uygun olarak dağıtım ilkelerini belirlemesi gerektiği, bu dağıtımın katsayılarının ve oranlarının belirleme yetkisinin kullanımı ile ilgili kendisine verilen yetkiyi kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırı olmayacak şekilde kullanması gerektiği, bu doğrultuda ise yine üst norm olan 2809 sayılı Yükseköğretim Kurumları Teşkilat Kanununun açık ve emredici düzenlemesi karşısında başvuranın emsali Sağlık Bakanlığı personelinin maaş ve ek ödemeler dahil tüm mali hakları bakımından az olamayacağı az olduğu takdirde farkın üniversite bütçesinden karşılanması gerektiği ilkeleri dikkate alınarak performans ve sağlanan katkıya dayalı Teşvik Ek Ödemesi hesaplamalarının revize edilmesi ve Sağlık Bakanlığı ile koordinasyonun sağlanması gerektiği tespit edilerek başvurana yapılan ek ödemelerin hesaplamalarının emsali Sağlık Bakanlığı personeline göre eşit işe angarya teşkil edecek oranda az ücret ödenmesine yol açmasının mevzuata ve hakkaniyete uygun olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
20. İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu
Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; İdarenin ‘karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkesine uymadığı tespit edildiğinden, İdarenin bahse konu ilkelere uygun davranması önerilmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
21. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa)
dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup İstanbul İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Açıklanan gerekçelerle BAŞVURUNUN KABULÜNE;
Başvuruya konu ek ödemelerin hesaplamalarının mevzuata ve hakkaniyete uygun olacak şekilde hesaplanması için gereken tedbirlerin alınması, Sağlık Bakanlığı uygulamaları yönünden koordinasyonun sağlanarak yönetmelik ve uygulamalarının revize edilerek düzenlenmesi ve oluşan farkın başvurana geçmişe dönük olarak verilmesi yönünde İSTANBUL MEDENİYET ÜNİVERSİTESİ
REKTÖRLÜĞÜNE TAVSİYEDE BULUNULMASINA,
Başvuru konusuna benzer sorunların yaşanmaması ve uygulamada oluşan farklılıkların giderilmesi için gerekli çalışmaların yapılması yönünde YÜKSEKÖĞRETİM KURULU BAŞKANLIĞINA
TAVSİYEDE BULUNULMASINA,
Kararın Başvurana, İSTANBUL MEDENİYET ÜNİVERSİTESİ REKTÖRLÜĞÜNE ve
YÜKSEKÖĞRETİM KURULU BAŞKANLIĞINA bilgi için HAZİNE VE MALİYE
BAKANLIĞINA tebliğine,
6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20. inci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca,
İSTANBUL MEDENİYET ÜNİVERSİTESİ REKTÖRLÜĞÜ ve YÜKSEKÖĞRETİM KURULU
BAŞKANLIĞI tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içerisinde kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi