Yemek yardımı uygulamalarında Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’ne aykırılık nedeniyle kamu zararı tazminatının hukuki dayanağı ve gerekliliği (Sayıştay)

Konu: Yemek Yardımı

388 sayılı Ek İlamın 1’inci maddesiyle; … Belediyesi tarafından çalışanlara öğle yemeği verilmesi işi kapsamında Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin 4’üncü madde hükmüne aykırı olarak yemek maliyetinin 1/3’üne tekabül eden tutarların yemek yiyenlerden tahsil edilmemesi sonucu oluşan … TL kamu zararının tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

{Öncesinde 272 sayılı Ek İlamın 1’inci maddesiyle yiyecek yardımının restoran, cafe gibi yerlerde para yerine geçen ödeme aracı kart dağıtılması şeklinde yapılması sonucu oluşan … TL tutarındaki kamu zararı için tazmin hükmü verilmiş, bu hükme karşı sorumlular tarafından yapılan temyiz başvurusu üzerine Sayıştay Temyiz Kurulunun 26.12.2018 tarih ve 45454 sayılı sayılı Kararı ile;

“Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesi uyarınca yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere kurum bütçelerinden yapılan yemek yardımı, Ankara, İstanbul ve İzmir illerinin büyükşehir belediyesi sınırları içinde görev yapan personel için yemek maliyetlerinin azami üçte ikisi olarak uygulanabilmektedir… Dolayısıyla yemek yardımından yararlananlardan yapılacak yemek yardımı kesintisinin maliyetin üçte biri tutarında olması gerektiği anlaşılmaktadır. Kamu zararı tutarı ise yemek maliyetinin üçte biri ile personelden kesilen Bütçe Uygulama Talimatındaki rakamlar arasındaki fark olması gerekmektedir. Bu itibarla, yukarıda belirtilen hususlar dikkate alınarak yeniden hüküm tesisini teminen 272 sayılı Ek İlamın 1. maddesiyle verilen tazmin hükmü BOZULARAK dosyanın DAİREYE TEVDİİNE, oyçokluğuyla” karar verilmiş, Sayıştay … Dairesince yeniden yapılan yargılama sonucunda ise; bozma kararına uyularak işbu temyize konu tazmin hükmü verilmiştir.}

388 sayılı Ek İlamın 1’inci maddesiyle; …Belediyesi tarafından çalışanlara öğle yemeği verilmesi işi kapsamında Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin 4’üncü madde hükmüne aykırı olarak yemek maliyetinin 1/3’üne tekabül eden tutarların yemek yiyenlerden tahsil edilmemesi sonucu kamu zararı oluştuğu belirtilerek, yemek maliyetinin 1/3 tutarı ile Bütçe Kanununa göre personelden tahsil edilen tutar arasındaki fark üzerinden hesaplanan … TL kamu zararının Harcama Yetkilileri ile Gerçekleştirme Görevlilerinden tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

Bu defa sorumlular tarafından gönderilen temyiz dilekçesinde ise konunun sadece esasına itiraz edilmiştir.

Konunun esasıyla ilgili olarak;

… Belediyesi tarafından … ihale kayıt numaralı “Belediyemiz 487 Memur, 300 İşçi, 74 Stajyer Toplam 861 Çalışanına 01.01.2014-31.12.2014 Tarihleri Arası Öğle Yemeği Verilmesi” işi kapsamında personele yemek hizmeti sunulmasına rağmen yemek servisinden faydalanamayan bir kısım personele yiyecek yardımının restoran, cafe vb. yerlerde para yerine geçen ödeme aracı olan kart dağıtılması şeklinde verildiği görülmüştür.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Yiyecek yardımı” başlıklı 212’nci maddesinde; “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit olunur.” denilmiş olup,

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4’üncü maddesinde;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun’a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” hükmü bulunmaktadır.

2014 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu eki Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esasları düzenleyen (E) Cetvelinin 36’ncı maddesine göre; 657 sayılı Kanunun 212’nci maddesine dayanılarak hazırlanan ve 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4’üncü maddesi uyarınca yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere kurum bütçelerinden yapılan yemek yardımı, Ankara, İstanbul ve İzmir illerinin büyükşehir belediyesi sınırları içinde görev yapan personel için yemek maliyetlerinin azami üçte ikisi olarak uygulanabilmektedir.

Diğer yandan, 2014 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği (Sıra No: 1) ile de, öğle yemeği servisinden faydalanacak olan memurlardan ve sözleşmeli personelden alınacak asgari günlük yemek bedelleri tespit edilmiştir. Ayrıca yine bu Tebliğin 3’üncü maddesinde; kurumların, hizmetlerinin özelliği, yemek maliyetleri ve yemek servisinin farklı mahallerde daha iyi şartlarda sunulması gibi hususları dikkate alarak 4’üncü madde ile belirlenen asgari yemek bedellerin üzerinde yemek bedeli tespit edebileceği ifade edilmiştir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde;

Kurum bütçesine kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle konulan yiyecek yardımı ödeneğinden, yemek maliyetinin üçte ikisini aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan üçte birlik kısmının da yemek yiyenlerce karşılanması gerekmektedir. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını –üçte birlik kısmını- karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar da tespit edebilecektir.

Bu nedenle Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar yemek maliyetine karşılık personelden alınması gereken en az miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin kalanını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin üçte ikisinden fazla bir miktar bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen mevzuat hükmüne aykırıdır.

Dolayısıyla … Belediyesi tarafından yemek hizmeti alım işi kapsamında bazı personele yemek kuponu dağıtılması şeklinde cereyan eden uygulamada; kupon dağıtılan personelden yemek maliyetinin 1/3’ünün tahsil edilmemesi sonucu bütçeden yapılan fazla ödeme nedeniyle kamu zararına sebebiyet verilmiştir. Ancak burada Kurum tarafından Bütçe Uygulama Talimatında belirlenen asgari miktarlar yemek yiyenlerden tahsil edildiğinden, kamu zararı yemek maliyetinin üçte biri ile personelden kesilen rakamlar arasındaki fark tutarı kadardır. Temyize esas işbu Ek İlamda da kamu zararı bu şekilde -daha önceki Temyiz Kurulunun bozma kararı doğrultusunda- hesaplanarak … TL olarak bulunmuştur.

Bu itibarla; konuya ilişkin olarak dilekçi itirazları reddedilerek, 388 sayılı Ek İlamın 1’inci maddesiyle verilmiş … TL tutarındaki tazmin hükmünün TASDİKİNE, (Temyiz Kurulu Başkanı-6. Daire Başkanı … ile Üye … ve Üye …’un aşağıda yazılı azınlık görüşlerine karşı) oy çokluğuyla,

6085 sayılı Kanunun 57 nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,

Karar verildiği 07.07.2021 tarih ve 49903 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü

Temyiz Kurulu Başkanı-6. Daire Başkanı …’ın azınlık görüşü:

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 5, 6, 7, 8 ve 9’uncu maddelerinden anlaşılacağı üzere söz konusu Yönetmelik; memurlara yemeğin Kurumlarca oluşturulmuş veya oluşturulacak yemek servisleri aracılığıyla verilmesine göre düzenlenmiş olup, Kurumların yemekhanesinde üretilen yemeğin maliyetinin nasıl hesaplanacağına ilişkin hükümler içermektedir.

Şöyle ki; yemek maliyetinin karşılanması ve hesabına ilişkin olarak; Yönetmeliğin 4’üncü maddesinde; yemek maliyetinin yarısının -Ankara, İstanbul, İzmir gibi büyükşehirlerde ise yemek maliyetinin 2/3’sinin- Kurumlarca, kalan kısmının ise yemek yiyen memurlarca karşılanması gerektiği öngörülmüş olup; aynı Yönetmeliğin “Yardımın Şartları” başlıklı 5’inci maddesinin 3’üncü fıkrasında; “Yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşya kurumlarca sağlanır. Bunlara karşılık memurlardan ücret alınmaz.” , “Yemek Maliyetinin Hesabı” başlıklı 9’uncu maddesinde ise; “Bu Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderleri yemek maliyetine dahil edilmez.” Denilmiştir. Diğer yandan yemek servisi kurulması imkânının bulunmadığı hallerde 4734 sayılı Kanunun 4’üncü maddesine göre de yemek hizmetinin ihale yoluyla piyasadan temini mümkün bulunmaktadır.

Bu hükümler çerçevesinde; Kurumlarca sağlanacak yemek hizmeti karşılığında memurlardan alınacak katkı payları hesaplanırken, bina, tesis, demirbaş, kira, amortisman, su, elektrik, havagazı gibi maliyetlerin düşürülmesi gerekmektedir. Ancak ihale yoluyla yapılan yemek alımlarında bu unsurlara tekabül eden tutarların düşülmesi suretiyle memur katkı payının tam olarak hesabı mümkün değildir. Bu durumda, Yönetmeliğin 5’inci ve 9’uncu maddesinde sayılan ve yemek maliyetinin büyük bir kısmını oluşturan kalemlerden sonra kalan maliyete karşılık olarak, memurlardan Maliye Bakanlığınca belirlenmiş asgari tutarlar üzerinden yapılmış tahsilatın, Yönetmeliğe göre alınması gereken tutarlar olarak kabulü gerekir. … Belediyesi tarafından da ihale bedeli karşılığında; yemek yiyen personelden 2014 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliğinin (Sıra No: 1) 1’inci maddesi ile belirlenmiş asgari günlük yemek bedelleri tahsil edilmiştir.

Bu itibarla Belediyenin yemek hizmetlerine ilişkin yılı bütçesine konulan ödeneğin aşılmadığı ve 2014 yılı için Bütçe Uygulama Tebliğinde tespit edilmiş asgari tutarların da yemek yiyen personelden tahsil edildiği anlaşıldığından, kamu zararı oluşmayan konu hakkında verilmiş 388 sayılı Ek İlamın 1’inci madde hükmünün kaldırılması gerekir.

Üye … ve Üye …’un azınlık görüşü:

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin; “Yardım Şekli” başlıklı 3’üncü maddesinde; “Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım karşılığında nakten bir ödemede bulunulmaz.” Denilmiş olup, “Yardımın Şartları” başlıklı 5’inci maddesinde ise; “Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödenek, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenir…” denilmiştir. Bu hükümler çerçevesinde Kurumlarca yapılacak yiyecek yardımının, memurlara ayni olarak yemek verilmesi dışında yemek kuponu, ticket gibi araçların dağıtılması şeklinde herhangi bir menfaat sağlanması suretiyle yapılması mümkün değildir. … Belediyesi tarafından yapılan yemek ihalesinde memurlara ödeme aracı ve nakit yerine kullanılabilen kart dağıtılması ile Yönetmeliğin nakden ödemede bulunulmayacağı hükmü ihlal edilmiştir. Yine 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde; “yemek hazırlama ve dağıtım” işi hizmet tanımı kapsamına alınmış ancak, somut olayda yemek ihtiyacının ihale ile para temsili araçlarla (kupon, ticket) dışarıdan karşılanması işinin, 4734 sayılı Kanunda cevaz verilen ve yemeğin bizzat hazırlanması ve dağıtılması şeklinde yapılması öngörülen hizmet alımı kapsamında değerlendirilmesi mümkün görülmemektedir.

Dolayısıyla Kurumlar bu iki mevzuat hükümlerinde yer alan tedarik şartlarına uygun olarak yemek hizmetini ya ihale ile satın alabilecek ya da kendi imkânlarıyla yemek servisi kurarak karşılayabileceklerdir. Aksi durumda yiyecek yardımının, yemek hazırlanması niteliğinde olmayan anlaşmalı işyerlerinde para yerine geçen yemek kartı verilmesi ve karta yükleme yapılması şeklinde hükümlere ve sonuçlara izin veren ihale yoluyla karşılanması mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.

Sonuç olarak; Kurum tarafından yiyecek yardımının, restoran, cafe gibi yerlerde para yerine geçen ödeme aracı kart dağıtılması şeklinde mevzuata aykırı yapılan ihale ile karşılanması nedeniyle toplam ihale bedeli tutarında kamu zararına sebebiyet verildiği değerlendirilmiştir. Ancak buradaki kamu zararı; toplam ihale bedeli ile personelden tahsil edilen asgari yemek ücretleri arasındaki fark tutarı kadar olacağından, kamu zararının bu doğrultuda yeniden hesabı yapılarak hüküm tesisinin temini için işbu Ek İlam hükmünün bozulması gerekir.