Yemek yardımında kesinti oranının yönetmelik ve 657 sayılı Kanun’a uygun olmaması nedeniyle kamu zararı ve tazminat sorumluluğu değerlendirmesi (Sayıştay)

Konu: Memur yemek Yardımı.

165 sayılı ilamın 3’üncü maddesi ile; yemek yardımından yararlanan personelden yemek maliyetinin yarısından daha az tutarlarda kesinti yapılması sonucu sebep olunan toplam … TL kamu zararının sorumlu harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinden tazminine hükmedilmiştir.

Temyiz Dilekçesi

Harcama yetkilisi olarak sorumluluğuna hükmedilen … ve gerçekleştirme görevlisi olarak sorumluluğuna hükmedilen … tarafından sunulan aynı mahiyetteki temyiz dilekçesinde özetle;

Devlet Memurları Kanununun 212. Madde hükmüne dayanılarak yürürlüğe giren ‘Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin ilgili hükümleri gereğince idare tarafından yemek yardımı hem fiili olarak yapılmakta hem de bütçede belirtilen meblağı aşmadığı, ayrıca yine yemek yardımı ile ilgili yönetmeliğe uygun olarak verilen yardım miktarının yarısının Belediye tarafından karşılandığı,

Ayrıca İdare tarafından yemek yardımını, personeline yapılan yiyecek yardımının yemek verme yerine para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla değil kanuna uygun şekilde ihale sonucu yemek firmasından temin ederek yapıldığı,

Yukarıda açıklanan nedenlerle, kanuna uygun şekilde personeline yemek hizmeti sağlayıp, yemek bedelinin yarısını personelden tahsil edildiği belirtilmiş olup 165 no’lu ilam hükmünün temyizen incelenerek bozulması talep edilmektedir.

Başsavcılık Mütalaası

Dilekçiler tarafından sunulan temyiz dilekçelerine istinaden verilen aynı mahiyetteki Başsavcılık Mütalaasında;

Temyiz dilekçesinde yer alan itirazların mevzuat dayanaklarıyla birlikte karşılandığı anlaşıldığından, 165 nolu İlamın 3 üncü maddesine ilişkin temyize konu hükmün tasdik edilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.” denilmektedir.

Dosya ve eki belgelerin incelenmesi sonucunda,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

165 sayılı İlamın 3. maddesi ile … … Belediyesince yemek yardımından yararlanan personelden yemek maliyetinin yarısından daha az tutarlarda kesinti yapılması sonucu oluşan kamu zararının ilişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinden tazminine hükmedilmektedir.

Hukuki uyuşmazlık konusu hususa ilişkin hukuki düzenlemeler şu şekildedir;

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212’nci maddesinde;

“Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” denilmiş ve bu hüküm gereğince 11.12.1986 tarih ve 19308 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe giren Memurlara Yapılacak Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin, “Yardımın Şekli” başlıklı 3’üncü maddesinde;

“(Değişik fıkra: 20/11/2017-2017/11180 K.) Yiyecek yardımı sadece yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım, nakten veya kupon, kart, fış, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yapılamaz.

Yiyecek yardımı haftalık çalışma süresi 40 saati aşmayan yerlerde öğle yemeği olarak verilir. Günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışan memurlara, görevlerinin diğer yemek saatlerinde de devam etmesi şartıyla üç öğüne kadar yemek verilebilir.”

“Yemek Servis Giderleri” başlıklı 4’üncü maddesinde;

(Değişik: 8/8/2016-2016/9103 K.) Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin Ankara, İstanbul ve İzmir illeri için üçte ikisini, diğer iller için yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun’a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır. “

“Yardımın Şartları” başlıklı 5’inci maddesinde;

“Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödenek, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenir. (Ek cümle: 20/11/2017-2017/11180 K.) Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler sadece yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş tarafından yapılır.

Yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabilir. (Ekcümle: 20/11/2017-2017/11180 K.) Yiyecek yardımı bu şekilde kurulan yemek servislerinde yapılır.

Yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşya kurumlarca sağlanır. Bunlara karşılık memurlardan ücret alınmaz.” hükümlerine yer verilmiştir.

Mezkur mevzuat hükümleri gereğince; kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık kurum bütçesine konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir. Bu nedenle Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin kalanını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktar bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen mevzuat hükümlerine aykırıdır. Dolayısıyla yemek yardımından yararlanacak personelden yapılacak kesintilerin yemek maliyetinin yarısı olması gerekmektedir.

… Belediyesi’nde görevli personele 2017 yılı içinde öğle yemeği yardımı yapılması işi ihale edilmiş, ancak kurumun sözleşmede yer alan birim fiyatların yarısını personelden alması gerekirken, Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen asgari tutarları aldığı, dolayısıyla da yemek maliyetinin yarısından daha az tutarlarda personelden kesinti yaptığı görülmüştür.

Bu itibarla, Sayıştay 7. Dairesince 165 sayılı ilamın 3. Maddesi ile verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE (…’ın Daire kararının yeniden hüküm tesisini teminen bozularak dairesine tevdii gerekir şeklindeki ayrışık görüşüne karşı)

Karar verildiği 16.09.2020 tarih ve 48220 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi;

…’in karşı oy gerekçesi,

165 sayılı İlamın 3. maddesi ile … … Belediyesince yemek yardımından yararlanan personelden yemek maliyetinin yarısından daha az tutarlarda kesinti yapılması sonucu oluşan kamu zararının ilişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinden tazminine hükmedildiği anlaşılmaktadır.

Dilekçilerin dilekçeleri, ilama konu dosya ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde,

İdare tarafından Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen asgari tutarların yemek yiyen personelden tahsil edildiği anlaşılmaktadır.

Söz konusu bu tutar dışında idarece yemek yiyen personelde yapılmayan kesintiye ilişkin kamu zararı denilmesi mümkün bulunmamaktadır.

Bu itibarla söz konusu tutar dışında yemek yardımından yararlanan personelden kesilmesi gerekirken kesilmemesi gerekçe gösterilerek verilen tazmin hükmünün yasal dayanağı bulunmamakta olup 165 sayılı ilamın 3. Maddesi ile verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekmektedir.

…’ın karşı oy gerekçesi,

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Yiyecek yardımı” başlıklı 212 nci maddesinde;

“Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlıyacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.”

Hükmüne yer verilmiş ve bu maddeye göre yürürlüğe konulan DEVLET MEMURLARI YiYECEK YARDIMI YÖNETMELİĞİ’ nin

3 üncü maddesinde yiyecek yardımının sadece yemek verme şeklinde yapılacağı, nakten veya kupon, kart, fiş, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yapılamayacağı, 4 üncü maddesinin birinci fıkrasında yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin, yemek maliyetlerinin Ankara, İstanbul ve İzmir illeri için üçte ikisini, diğer iller için yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanacağı, üçüncü fıkrasında yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmının yemek yiyenlerden alınacağı, 5 inci maddesinde, Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin sadece yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş tarafından yapılacağı, yemek servisinin, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği, yiyecek yardımının bu şekilde kurulan yemek servislerinde yapılacağı, yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşyanın kurumlarca sağlanacağı, bunlara karşılık memurlardan ücret alınmayacağı, 7 nci maddesinde, yemek servisinin yönetiminden kurumun idari ve mali işlerle görevli biriminin sorumlu olduğu, servis hizmetlerinin biri müdür, biri satın alma veya ambar memuru ve biri de muhasebe memuru olmak üzere en az üç kişilik bir komisyonca yürütüleceği, ayrıca hizmetin gerektirdiği diğer personelin kurum içinden sağlanabileceği, 9 uncu maddesinde de, bu Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderlerinin yemek maliyetine dahil edilmeyeceği hüküm altına alınmıştır.

Söz konusu hükümler birlikte değerlendirildiğinde yemek yardımının Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin sadece yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş tarafından yapılacağı belirtilmiş ancak “yemek servisi” olarak ifade edilen ve “kuruluş” olarak da isimlendirilen birimin sadece yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği ve yiyecek yardımının da bu şekilde kurulan yemek servislerinde yapılacağı ifade edilmiştir. (5 inci madde) Şu halde Kurumda yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olmaması veya yemekhane için elverişli yer bulunmaması durumunda yemek servisi kurulamayacaktır. Bu gibi durumlarda Yönetmelik yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş tarafından yapılabilmesine cevaz vermekte ise de bu halde yemek maliyetlerinin nasıl hesaplanacağının belirtilmesi bir yana, bu amaca hizmet edecek bir dernek, sandık vs. nin kurulmaması halinde yardımın nasıl yapılabileceğine yönelik bir düzenlemeye de yer vermemektedir. Bu durumda personelin yemek yardımından faydalanamayacak olması düşünülebilirse de bu halde de memurun yasanın verdiği bir haktan idarenin eksik bir düzenlemesi nedeniyle yararlanamaması durumu ortaya çıkmaktadır. Zira 657 sayılı Kanunun 212 inci maddesi hangi devlet memurlarının değil, bütün devlet memurlarının hangi durumlarda yemek yardımından yararlanacağını belirleme yetkisini idareye bırakmaktadır. Diğer bir ifade ile Kanun Devlet Memurlarına yiyecek yardımı yapılmasını öngörürken, idari düzenleme bu yardımın ancak; asgari 50 personelin olması şartına bağlı olan yemek servisinin kurulması ya da yemek vermek üzere kurulmuş olan dernek, sandık gibi kuruluşların bulunması şartına bağlamak suretiyle sınırlandırmıştır ki, Kanunun idareye böyle bir sınırlandırma için cevaz vermediği açıktır.

Diğer yandan Yönetmelik yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin, yemek maliyetlerinin Ankara, İstanbul ve İzmir illeri için üçte ikisini, diğer iller için yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanacağını, yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmının ise yemek yiyenlerden alınacağını ifade ettikten sonra (4. Md.) yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşyanın kurumlarca sağlanacağını ve bunlara karşılık memurlardan ücret alınmayacağını, Bu Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri ile kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderlerinin yemek maliyetine dahil edilmeyeceğini (9.md.) belirterek yemek maliyetine nelerin dahi edileceğine dair bir düzenlemeye de yer vermiştir. Bu durumda Yönetmeliğin yemek maliyetini, yemek yardımının yemek servisince yapılması durumuna göre ön gördüğü söylenebilir. Bu durumda ihale bedelini yemek maliyeti olarak kabul ederek buna göre bir kamu zararı hesaplamak da esasen Yönetmelik düzenlemesine aykırı olacaktır.

Şu halde;

Anayasanın 138 inci maddesi gereğince iş ve işlemlerin Kanuna aykırı Yönetmelik hükmü yerine doğrudan Kanuna uygunluğunun denetlenmesi gerekmektedir. Devlet memurlarının yiyecek yardımından yararlandırılması Kanunun idarelere yüklediği bir görev olup idarenin de bu yükümlülüğünü yasaların kendisine verdiği usuller dâhilinde yerine getirmiş olması ve yardımın ihale yolu ile yapılması sırasında ihale işlemlerinde bir yasaya aykırılık durumu ve kamu zararı da uyuşmazlık konusu edilmediğinden sorumluların temyiz talebi kabul edilerek verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.