Sayıştay, KİK, Yargıtay ve Danıştay Kararları, Bakanlık Görüşleri

ÖZET: Bu Sayıştay kararı, belediyede görevli memur ve sözleşmeli personelin yemek bedellerinin bütçeden karşılanması sonucunda oluşan kamu zararını ele almaktadır. İlamda, yemek yardımının yalnızca yemek verme şeklinde yapılabileceği, nakden ödeme veya para temsili araçlarla (kupon, ticket vb.) sağlanamayacağı belirtilmiştir. Bu durum, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’ne ve Kamu İhale Kanunu’na aykırıdır. Temyiz Kurulu, yemek yardımının ihale yoluyla özel firmalardan karşılanmasının mevzuata uygun olmadığını ve bu nedenle yapılan ödemelerin kamu zararı oluşturduğunu vurgulamıştır.

Kararda, yemek maliyetinin yarısının yemek yiyenlerden alınması gerektiği, aksi takdirde bütçeden aşırı harcama yapılacağı ifade edilmiştir. Ayrıca, kamu görevlilerinin eşitlik ilkesine aykırı bir durumla karşılaşmaması için, yemek yardımının sosyal bir hak olarak değerlendirilmesi gerektiği belirtilmiştir. Sonuç olarak, tazmin hükmü bozulmuş ve kamu zararının yeniden değerlendirilmesi için dosya ilgili daireye tevdi edilmiştir. Bu karar, kamu idareleri ve sorumlular için hukuki güvenlik ilkesinin önemini vurgulamaktadır.

Kamu İdaresi Türü	Belediyeler ve Bağlı İdareler
Yılı	2015
Dairesi	5
Karar No	43128
İlam No	45519
Tutanak Tarihi	16.1.2019
Kararın Konusu	Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KONU: Yiyecek yardımı.

233 sayılı İlamın 8. maddesi ile, …Belediyesinde görevli memur ve sözleşmeli personelin yemek bedellerinin tamamının bütçeden karşılanması sonucunda …TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

İlamda harcama yetkilisi sıfatıyla sorumlu tutulan …ile gerçekleştirme görevlisi olarak sorumlu tutulan …ile …tarafından gönderilen aynı mahiyetteki temyiz dilekçesinde özetle;

Memurlara yemek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağını, bu yardım karşılığı nakden ödeme yapılmayacağını, kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceğini, memura yemek verilmesi dışında yemek kuponu, ticket vs. gibi her hangi bir menfaat sağlanması şeklinde yapılamayacağını, bu konuda Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü’nün yemek kuponu alım ihaleleri yapılmak suretiyle yemek yedirilme imkanı bulunmadığını, Sayıştay Temyiz Kurulu’nun 17.03.2015 tarih ve 40132 sayılı kararında; yiyecek yardımının kupon, fış, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilemeyeceği gerekçe gösterilerek kurumda çalışan memur personele yemek bedeli olarak yemek kuponu verilmesi sonucu 2015 yılı için … TL kamu zararına sebebiyet verilmesi sonucu Mali Hizmetler Müdürlüğü 2016 yılında geriye dönük memurlara ayni olarak yapılan yemek yardımına istinaden her ay yapılan maaş ödemelerine esas olan bordrolarda, yemek adedine göre yemek katkı payını 12.01.2007 tarih ve 26401 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 1 sıra nolu Bütçe Uygulama Tebliğinde yer alan ek göstergelere göre değişen yemek bedelleri dikkate alınarak 2015 yılına ait yapılması gereken toplam … TL’nin maaş bordrolarına yansıtılarak kesildiğini, (Ek 1 Kesinti Listesi ve Örnek Maaş Bordroları)

5393 sayılı Kanunun “Belediyenin görev ve sorumluluklar!” başlıklı 14 üncü maddesinin 4. fıkrasında belediye hizmetlerinin, vatandaşlara en yakın yerlerde ve en uygun yöntemlerle sunulacağının ifade edildiğini, Belediye hizmet birimlerinin ilgili ilçenin sınırları içinde kalmak şartıyla farklı yerlerde konumlandırılmasının kanuni bir zorunluluk olduğunu, bu mekânsal dağınıklığın, yemek servisinin değişik yerlerde kurulmasına engel olduğunu,

Belediyenin 6360 sayılı Yasa kapsamında 31.03.2014 tarihi itibariyla Van ilinin Büyükşehir statüsü kazanması ile … Belde Belediyesi, … Belde Belediyesinin devrinden oluşan bir belediye olduğunu, bu belde belediyelerinde bulunan hizmet binaları ilgili belde belediyelerinin devrinden sonra hizmet binalarının kapatılmadığını ve adı geçen beldelerde; yeni adıyla mahallelerde yaşayan vatandaşlara hizmetin daha rahat ve kaliteli bir şekilde ulaşabilmesi için ek hizmet binaları olarak hizmete devam ettiğini, çalışmalarına devam eden ek hizmet binalarda sürekli personel bulundurulduğunu, bu ek hizmet binalarının Belediye ana hizmet binasına uzaklıklarının; 1-… Ek Hizmet Binasının yaklaşık 12 km olduğunu, … ek hizmet binasından ana hizmet binasına öğle yemeği için gelmek isteyen bir personelin en az 2 toplu taşıma aracını kullanmak zorunda olduğunu, Van İli için bir toplu taşıma aracının tek yön servis ücretinin 1.50 TL olduğunu, bir personelin öğle yemeğine 2 toplu taşıma aracı ile geldiği ve görev yerine geri gittiği durum göz önüne alındığında ise bu ücretin günlük (2 servis X1.5 TL Gidiş+ 2 servis x 1.5 TL Dönüş) 6 TL ye tekabül ettiğini, 2-… ek hizmet binası ile ana hizmet binasının arasının yaklaşık 30 Km olduğunu, bu ek hizmet binası ile ana hizmet binası arasında çalışan herhangi bir toplu taşıma aracının olmadığını, gelmek isteyen personelin … İlçelerine sefer yapan toplu taşıma araçlarını kullanmaları gerektiğini, bu güzergahı kullanan araçların … İlçesi için 10 TL, … Mahallesi için 5 TL ücret talep ettiğini, bu ücret sadece öğle yemeğine gelmek isteyen personel için hesaplandığında günlük 10 TL ye tekabül ettiğini,

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin 4. Maddesindeki yemek maliyetinin yarısından kastedilen maddenin başlığından da anlaşılacağı üzere yemek servis giderleri yani servis hizmetlerinde görevlendirilecek aşçı, işçi, salon kırası vs giderlerinin olduğunu aksi halde yemek maliyetinin yarısının memurlardan katkı payı olarak alınması şeklinde düşünülmediğini, Maliye Bakanlığı tarafından her yıl katkı payı olarak ek göstergeli görevlerde çalışan memurlardan ek göstergeleri oranında sözleşmeli olarak çalışan personelden de brüt sözleşme ücreti oranında katkı payları kesildiğini ve 2015 yılında memurlara öğle yemeği olarak bütçe kalemine konulan ödeneğin aşılmadığını,

Anayasa Mahkemesi’nin 22.12.2011 tarih ve E: 2010/96 E, K:2011/168 K sayılı kararında; Devlet memurlarının yiyecek yardımından yararlanmaları ile ilgili olarak tüm memurlar yönünden tek tip bir düzenleme yapılması mümkün olmayıp bu yardımın kapsamı ve miktarı; yürütülen kamu hizmetinin niteliğine, memurların çalışma saatlerine, kamu kurumlarında çalışan memur sayısına, kurum tarafından yemek verilip verilmemesine, verilen yemeğin kurumda yapılmasına veya satın alınmasına, yemek maliyetlerindeki farklılıklara, kamu kuruluşlarının bütçe olanaklarına göre değişkenlik arz ettiğini, yiyecek yardımının, sosyal yardım olmakla birlikte, yukarıda belirtilen niteliği nedeniyle diğer sosyal yardımlardan farklı olarak ayrıntılı düzenlemeyi gerekli kıldığını, söz konusu teknik ve ayrıntılı düzenlemenin ise mutlaka yasa ile yapılması zorunluluğundan bahsedilemeyeceğini, bu nedenle, yiyecek yardımının yasal düzenlemeye konu edilerek devlet memurlarına yiyecek yardımı yapılabilmesine olanak tanınmasında ve yiyecek yardımından faydalanılmasının usul ve esaslarının düzenlenmesinin yürütme organına bırakılmasında “yasayla düzenleme ilkesine” aykırılık bulunmamaktadır gerekçeleri ile Sayıştay Temyiz Kurulu’nun 15.02.2017 tarih ve 42742 sayılı kararıyla da aynı gerekçelerle tazmin hükmünün bozulmasına karar verildiğini, (Ek -2 Anayasa Mahkemesi Kararı)

Yine Sayıştay Temyiz Kurulu’nun 14.06.2016 tarih ve 42055 sayılı kararında, Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerektiği aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, demek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir gerekçelerine yer verilerek tazmin hükmü verilen ilamların bozulduğunu, (Ek -3 Sayıştay Temyiz Kurulu Kararları )

Yüksek yargı kararlarına göre memurlara yemek yardımının servisler aracılığıyla ihale edilip, hizmet alımı olarak yapılmasına engel bir hüküm bulunmadığını, Belediyenin merkez ve tüm ilçelerde dağınık bir şekilde hizmet verdiğini, personelin aynı yerde yemek yemesinin imkansız olduğunu, yemek yardımı yapılmamasının da haksızlık olduğunu, bu nedenle yemek servislerinden anlaşmalı olan tüm yerlerde (ticket veya kupon ) vasıtasıyla yemek yenmesinin amaçlandığını ve yapılan ihale ile personelin yemek yardımından faydalanma hakkının korunduğunu,

Yemek maliyetinin yarısının yemek yiyenlerden alınacağı konusunda ise, yemek maliyetine dahil edilmeyecek unsurlar düşüldükten sonra kalan tutarın yarısının yemek yiyenlerden alınır denilmekte ise de, ihale yoluyla yapılan yemek hizmeti alımında bu maliyet unsurlarının tespit edilmesinin mümkün olmadığını, sorguda da bu tespitin yapılmadığını, 2015 mali yılında bütçe hazırlama rehberi ve personel sayısı göz önünde bulundurularak Destek Hizmetleri Müdürlüğü Bütçesine “Memurların Öğle Yemeği Yardımı” bütçe tertibine, … – TL ödenek konulduğunu,

Kuruma ait 2015 yılı gider bütçesinde sözleşmeli/memurlara sosyal yardımlar karşılığında … TL ayrılmış olup yemek bedeli için KDV dâhil … TL harcandığını, harcanan … TL’ nın 2015 yılında ödenen %8 KDV miktarı karşılığı olan … TL düşüldüğünde geriye kalan net rakamın … TL olduğunu, yukarıda belirtildiği üzere bu miktardan da Bütçe Uygulama Talimatı doğrultusunda … TL’nin çalışan memur ve sözleşmeli personelin tamamından kesildiğini, yapılan kesintiler ve ödenen yemek ücretleri hesaplandığında belediye bütçesinden toplam KDV hariç … TL harcama yapıldığını, sonuç olarak bu iş için Destek Hizmetleri Müdürlüğünün bütçesine Memurların Öğle Yemeği kalemi olarak konulan ödeneğin aşılmadığını, 2015 yılı için Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen tutarların da yemek yiyen memurlardan tahsil edildiğini,

Yukarıda yer alan açıklamalar ve ekte yer alan yargı kararı örnekleri, maaş kesinti listeleri de dikkate alınarak tazmin hükmü kararının lehlerine bozulmasını talep etmişlerdir.

Başsavcılık mütalaasında;

“İlamın 8 inci maddesinde özetle; …Belediyesi’nde görevli memur ve sözleşmeli memurların yemek bedellerinin tamamının bütçeden ödenmesi neticesinde oluşan … TL kamu zararıyla ilgili olarak, sorumluluğu bulunmadığı anlaşılan üst yöneticilerin sorumluluk tablosundan çıkartılmalarına, ahizleri belediye personellerinin maaş bordrolarından … TL tahsilat yapıldığı anlaşıldığından bu tutarla ilgili ilişilecek bir husus kalmadığına, kalan …TL kamu zararının, ilamda adı geçen sorumlular adına müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereğince işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine, karar verildiği görülmektedir.

Temyiz dilekçesinde özetle, 5393 sayılı Kanunun 14 üncü maddesinin 4. fıkrasında belediye hizmetlerinin, vatandaşlara en yakın yerlerde ve en uygun yöntemlerle sunulacağının belirtildiği, Belediye hizmet birimlerinin ilgili ilçenin sınırları içinde kalmak şanıyla farklı yerlerde konumlandırılmasının kanuni bir zorunluluk olduğu, bu mekânsal dağınıklığın yemek servisinin değişik yerlerde kurulmasına engel teşkil ettiği,

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesindeki yemek maliyetinin yarısından kastedilen maddenin başlığından da anlaşılacağı üzere yemek servis giderleri yani servis hizmetlerinde görevlendirilecek aşçı, işçi, salon kirası v.s giderlerinin olduğu, aksi hakle yemek maliyetinin yarısının memurlardan katkı payı olarak alınması şeklinde düşünülmediği, Maliye Bakanlığı taralından her yıl katkı payı olarak ek göstergeli görevlerde çalışan memurlardan ek göstergeleri oranında sözleşmeli olarak çalışan personelden de brüt sözleşme ücreti oranında katkı payları kesildiğinden ve 2015 yılında memurlara öğle yemeği olarak bütçeye konulan ödeneğin aşılmadığı,

Yüksek yargı kararlarına güre memurlara yemek yardımının servisler aracılığıyla ihale edilip, hizmet alımı olarak yapılmasına engel bir hükmün bulunmadığı, Belediyenin merkez ve ilçeler de olmak üzere dağınık bir şekilde hizmet vermekte olduğundan personelin aynı yerde yemek yemesinin imkansız olduğu, yemek yardımının yapılmamasının ise bir hakkın verilmemesi anlamına geldiği,

Yemek maliyetinin yarısının yemek yiyenlerden alınacağı konusunda ise yemek maliyetine dahil edilmeyecek unsurlar düşüldükten sonra kalan tutarın yarısı yemek yiyenlerden alınır denilmekte ise de ihale yoluyla yapılan yemek hizmeti alımında bu maliyet unsurlarının tespit edilmesinin mümkün bulunmadığı, ifade edilerek verilen tazmin hükmü kararının bozulması talep edilmektedir.

Sayıştay Temyiz Kurulunun 28.06.2016 tarih ve 42138 kararında; ”

Belediye personeline yiyecek yardımının yemek verme yerine, para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla yapıldığı; memurlardan herhangi bir kesinti yapılmadığı ve yemek maliyetinin tamamının Belediye bütçesinden karşılandığı, 2. Daire tarafından Belediye bütçesinden ödenen yemek bedelinin yarısı için tazmin hükmü verildiği anlaşılmıştır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Yiyecek Yardımı” başlıklı 212 inci maddesi uyarınca çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4 üncü maddesinde; “Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak, üzere bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2255 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkındaki Kanun’a göre tayın bedeli verilen personel İle sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denilmektedir.

Buna göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücreti tarifesi ise, her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir.

Yönetmeliğin “Yardımın Şartları” başlıklı 5. maddesinde yer alan: “Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir.” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de, bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.

Dolayısıyla yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Bu itibarla temyiz talebinin reddedilerek verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE,” denilmektedir.

Temyiz Kurulu kararı sorumluların temyiz dilekçelerinde ileri sürmüş oldukları iddiaları karşılamakta olup, Kurul Kararında da açıkça ifade edildiği üzere, yemek maliyetinin yarısı üzerinden belirlenen kamu zararı tutarından yapılan tahsilatlar düşüldükten sonra geri kalan tutar olan …TL’nın kamu zararı olduğu değerlendirilmektedir.

Bu itibarla, temyiz talebi reddedilerek Daire Kararının onanması, uygun olur.

Arz olunur.” Denilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

Gereği Görüşüldü

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212 nci maddesinde:

“Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanacağı; “Yardım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.

Söz konusu Yönetmelikte yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanuna tabi personele yiyecek yardımının kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde de, “Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, … ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır. Yemek hazırlama ve dağıtım işinin 4734 sayılı kanun kapsamında belirtilmiş “hizmet” tanımı içinde yer alması söz konusu işin ilgili mevzuatına aykırı olarak ihale edilebileceği anlamına gelmemektedir. Zira Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği yemek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağını açıkça belirtmiştir.

Rapor dosyası ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde; yemek yardımının yemek verme yerine ihale yoluyla özel firmadan karşılandığı, yemek bedellerinin tamamının bütçeden ödendiği, sorgu üzerine bütçe uygulama talimatındaki asgari rakamların bir kısmının personelden tahsil edildiği anlaşılmıştır.

Temyiz dilekçesinde, her ne kadar, Kuruma ait 2015 yılı gider bütçesinde sözleşmeli personele ve memurlara sosyal yardımlar karşılığında … TL ödenek ayrıldığını, yemek bedeli için KDV dâhil … TL harcandığını, harcanan … TL’ nin 2015 yılında ödenen %8 KDV miktarı karşılığı olan … TL düşüldüğünde geriye kalan net rakamın … TL olduğunu, bu miktardan da Bütçe Uygulama Talimatı doğrultusunda … TL’nin çalışan memur ve sözleşmeli personelin tamamından kesildiğini, yapılan kesintiler ve ödenen yemek ücretleri hesaplandığında belediye bütçesinden toplam KDV hariç … TL harcama yapıldığını ifade etmiş olsalar da yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idare işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanununa aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödemelerin tamamı, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir. Bu nedenle yemek ihalesi için yapılan ödemelerden, yemek yiyen personelden kesilen miktar düşüldükten sonra kalan tutarın tamamı kamu zararı niteliğindedir.

Bu itibarla, 233 sayılı İlamın 8. maddesiyle verilen tazmin hükmünün BOZULARAK, yukarıda belirtilen hususların yeniden değerlendirilmesini teminen, DAİRESİNE TEVDİİNE, (Temyiz Kurulu Başkanı …, … Daire Başkanı …, …. Daire Başkanı …, Üyeler …, …, …, … ile …’in aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı) oyçokluğu ile,

Karar verildiği 16.01.2019 tarih ve 45519 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi

Temyiz Kurulu Başkanı …, … Daire Başkanı …, Üyeler …, … ile …’in karşı oy gerekçesi;

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212. maddesine dayanılarak çıkarılan Devlet memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin Yemek Servisi Giderleri başlıklı 4. maddesinde;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu personeline Tayın Bedeli verilmesi Hakkındaki Kanuna göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denilmektedir.

Bu madde hükmüne göre, kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğini aşmamak üzere harcama yapılabilecektir.

Yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise, her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan yarısını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebileceklerdir.

Bütçeye konulan ödenekler g… anlamda bir maliyet olmayıp bütçe hazırlama rehberine göre personel sayısı dikkate alınarak hazırlanan standart maliyeti ifade etmektedir. Dolayısıyla bütçeye ödenek, yemek maliyetinin yarısını aşmayacak şekilde tespit edilip konulmaktadır.

Tazmin hükmü, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin 4. maddesinde yer alan, “Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere bu yönetmelik kapsamına dahil memur adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır.” Hükmüne dayanmaktadır.

Yönetmeliğin 5, 6 ve 7. maddelerinden yemek yardımının, memurlara kurumlarca oluşturulacak veya oluşturulmuş yemek servisleri aracılığıyla verilmesine göre düzenlendiği anlaşılmakta; servisler aracılığıyla verilen ve yarısı yemek yiyenlerden alınacağı belirtilen yemek maliyetinin nasıl belirleneceği ise anılan Yönetmeliğin 9. maddesinde açıklanmaktadır. Yönetmeliğin anılan 9. maddesinde ise; “Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderleri yemek maliyetine dahil edilmez.” Hükmü yer almakta; 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 4. maddesine göre de yemek ihtiyacının ihale yolu ile temini mümkün bulunmaktadır. Bu hükümler birlikte değerlendirildiğinde, yemek yiyenlerden yarısının alınacağı belirtilen yemek bedelinden, Yönetmeliğin 9. maddesi ile yemek maliyetine dahil edilmeyecek unsurların düşülmesi, kalan tutarın yarısının yemek yiyenlerden alınması gerekir. İhale yolu ile yapılan yemek alımlarında ise bu unsurlara tekabül eden payın hesabı mümkün bulunmamaktadır. Bu nedenle yemek maliyetinin büyük kısmını oluşturan bu unsurlara tekabül eden tutardan sonra kalan kısmın yarısına tekabül edeceği düşünülen Maliye Bakanlığı’nca yayımlanan asgari yemek bedellerinin yemek yiyenlerden alınması yeterli bulunmaktadır.

Söz konusu olayda Yiyecek Yardımı Yönetmeliğindeki amaç, konulan ödeneğin belediyenin yılı bütçesine, belediye bütçe muhasebe usul ve yönetmeliğine uygun olarak ihale yolu ile alım yapılmak suretiyle yerine getirilmiş olup konulmuş ödenek aşılmadığından ve Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen tutarlar yemek yiyen memurlardan tahsil edildiğinden, dilekçi iddialarının kabulü ile 233 sayılı ilamın 8. maddesiyle …TL’ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.

Üye …’nün karşı oy gerekçesi

Belediye personeline ait yiyecek yardımının, yemek verme yerine para ile temsil edilen araçlar (kart) vasıtasıyla temin edildiği gerekçesiyle tazmin hükmü verilmiştir.

Esasen Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde yer alan hükümler göz önünde bulundurulduğunda, yapılacak yiyecek yardımının, memurlara nakit para ve para temsili araçlar sağlanarak g…leştirilmesi mümkün değildir. Bu nedenle Dairenin tazmin kararı yerindedir. Ancak 5018 ve 6085 sayılı Kanunlardaki düzenlemeler karşısında, yapılan bir harcamaya kamu zararı diyebilmek için onun mevzuata aykırı olması yetmemektedir. Bir kamu zararından bahsedebilmek için, kamu görevlisinin kasıt, kusur veya ihmalinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemi sonucunda kamu kaynağında bir eksilmenin olması gerekir. Mevcut olayda kasıt kusur veya ihmalden söz edilemeyeceği gibi açık bir mevzuata aykırılık da söz konusu değildir. Zira Sayıştay Temyiz Kurulu da bu konuda her defasında farklı kararlar vermiştir. Örneğin;

30.06.2015 tarih ve 40734 sayılı, 14.3.2018 tarih ve 44216 sayılı kararlarında yiyecek yardımının, para temsili araçlar sağlanarak veya bedeli ödenerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılması mümkün görülmediğinden ihale bedelinin tamamına tazmin hükmü verilmesi gerektiği gerekçesiyle daire kararını onamış,

08.05.2012 tarih ve 34915 sayılı kararında Maliye Bakanlığınca memurlardan alınacak katkı paylarına ilişkin yayımlanan tutarların, Yönetmeliğe göre alınması gereken tutarlar olduğunun kabulü ile tazmin miktarının bu tutara göre hesap edilmesi için, verilen tazmin hükmüne ilişkin kararı bozmuş,

30.06.2015 tarih ve 40728 sayılı, 27.12.2017 tarih ve 43916 sayılı kararlarında da Personelden yapılacak yemek yardımı kesintisinin maliyetin yarısı tutarında olması gerektiği gerekçesiyle Daire kararlarını bozmuştur.

Temyiz Kurulunun bu şekilde farklı kararlarını çoğaltmak mümkündür. Hatta Temyiz Kurulu 1.12.2015 tarih ve 41149 sayılı kararında “Buna karşın benzeri olaylarla ilgili tazmin hükmünü kaldıran kararların bulunduğu belirtilmişse de; bu kararların yanında tazmin hükmünü bozan ve tasdik eden kararlar da mevcut olup aynı konuda yargı organlarınca verilen kararlar şahsına, olayına ve dönemine münhasır olduğundan, mahkeme kararlarına göre üçüncü kişiler hakkında işlem yapılması mümkün bulunmamaktadır” diyerek bu durumu doğrulamıştır.

Hukukun üstünlüğünün temel unsurlarından biri, hukuki durumlarda belirli bir istikrarı garanti altına alan ve kamuoyunun mahkemelere olan güvenine katkıda bulunan hukuki güvenlik ilkesidir. Toplumun yargısal sisteme olan güveni hukuk devletinin esaslı unsurlarından biri olmasına rağmen birbirinden farklı yargı kararlarının devamlılık arz etmesi, bu güveni azaltacak nitelikte bir hukuki belirsizlik durumu yaratabilecektir. (Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi AİHM. Nejdet Şahin ve Perihan Şahin/Türkiye [BD], B. No: 13279/05, 20/10/2011, § 57).

AİHM, içtihat farklılıklarının yargı sistemlerinin doğal bir sonucu olduğunu kabul etmekle birlikte yüksek mahkemelerin görevinin bu çelişkileri düzeltmek olduğunu ve şayet çelişkili uygulama yüksek mahkemenin bünyesinde gelişiyorsa bu durumun toplumun adli sisteme olan güvenini azaltarak hukuki güvenlik ilkesini ihlal edeceğini belirtmiştir ( AİHM: Çelebi ve diğerleri/Türkiye, B. No: 582/05, 9/2/2016, § 55) Yine AİHM, mahkemelerin yorumlarında dinamik ve evrilen bir yaklaşımı sürdürülememesinin reform ya da gelişimi engelleyeceğinden kararlardaki değişimin, adaletin iyi idaresine aykırılık teşkil etmeyeceğini kabul etmektedir. (Atanasovski/Makedonya Eski Yugoslav Cumhuriyeti, B. No: 36815/03, 14/1/2010, § 38).

Sayıştay yargısı açısından ilk derece mahkeme niteliğindeki dairelerce yiyecek yardımları hakkında verilen farklı kararlar yargı sisteminin doğal bir sonucudur. Zira hukuk kurallarının ne şekilde yorumlanacağı veya birden fazla yorumunun mümkün olduğu durumlarda bu yorumlardan hangisinin benimseneceği derece mahkemelerinin yetkisinde olan bir husustur. Ancak Temyiz Kurulu Sayıştay dairelerince verilen ilamların son hüküm merciidir. Bu niteliği nedeniyle Temyiz Kurulunca aynı konuda uzun süredir farklı kararlar veriliyor olması, sorumluların Sayıştay yargısına olan güvenini azaltarak hukuki güvenlik ilkesini zedeleyecek bir nitelik almıştır. Yargıya olan güveni muhafaza etme bakımından kararlarda belli bir istikrar sağlaması beklenir. Bu itibarla içtihat değişikliği tek başına adil yargılanma hakkının ihlali sonucunu doğurmaz ise de bu değişiklik ile benimsenen yeni yaklaşımın benzer uyuşmazlıklarda tutarlı olarak uygulanması gereklidir.

Hukuki güvenlik ilkesi hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Belirlilik ilkesi ise yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir (AYM, E.2013/39, K.2013/65, 22/5/2013).

Temyiz Kurulunca farklı kararlar verilmesine sebep olacak derecede yoruma açık söz konusu mevzuat karşısında henüz kamu idarelerini ve sorumluları bağlayıcı bir içtihadı birleştirme kararı da verilmediği göz önünde bulundurulduğunda, bu yorumlardan birini tercih ederek ödeme yapan sorumlular hakkında tazmin hükmü vermek hakkaniyet ve hukuk kuralları ile bağdaşmaz. Kaldı ki mevzuattaki bu müphemlik 20/11/2017-2017/11180 tarih ve sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile giderilmiş, ilgili yönetmeliğin 3. Maddesi “Yiyecek yardımı sadece yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım, nakten veya kupon, kart, fiş, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yapılamaz” şeklinde değiştirilmiştir. Bu düzenleme ile ihtilaf giderildiğinden, değişiklik öncesi yoruma müsait mevzuat göz önünde bulundurularak değişiklik tarihine kadar yapılan ödemelerin kamu zararı olarak kabul edilmemesi gerekir.

Bu nedenle, 233 sayılı İlamın 8. maddesi ile verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.

… Daire Başkanı …, Üyeler … ile …’ın karşı oy gerekçesi;

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212. maddesine dayanılarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4. maddesinde;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun’a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denilmektedir.

2015 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu eki Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esasları düzenleyen (E) Cetvelinin 43. maddesine göre; 657 sayılı Kanunun 212. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin 4. maddesi uyarınca yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere kurum bütçelerinden yapılan yemek yardımı, Ankara, İstanbul ve İzmir illerinin büyükşehir belediyesi sınırları içinde görev yapan personel için yemek maliyetlerinin azami üçte ikisi olarak uygulanabilmektedir.

Buna göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir.

Bu nedenle Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin kalanını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktarı bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen Bütçe Kanunu hükmüne aykırıdır. Kaldı ki devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek amacıyla hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Yardım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı ve bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmayacağı açık bir şekilde ifade edilmektedir.

Zira, bahsi geçen Yönetmeliğin “Yardımın Şartları” başlıklı 5. maddesinde yer alan: “Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.

Sonuç olarak, yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Kamu zararı tutarı, yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatındaki rakamlar arasındaki farkın olması gerekmektedir.

Bu itibarla, 233 sayılı ilamın 8. Maddesi ile verilen tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesi gerekir.