Zeytinburnu Belediyesi’nde mobbing uygulamasının sonlandırılması ve sosyal denge tazminatının ödenmesi talebi (KDK)

T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU

(OMBUDSMANLIK)

SAYI : 2025/790-S.25.1247

BAŞVURU NO : 2024/10831

KARAR TARİHİ : 23.01.2025

KISMEN TAVSİYE KISMEN RET KARARI ,TCKN:

Adres:

BAŞVURUYA KONU İDARE : ZEYTİNBURNU BELEDİYE BAŞKANLIĞI

BAŞVURUNUN KONUSU : Başvuranın tarafına uygulanan mobbingin sonlandırılması ve ödenmeyen sosyal denge tazminatının ödenmesi talebi hakkındadır.

BAŞVURU TARİHİ : 29.08.2024

I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ

1. Başvuran, Zeytinburnu Belediye Başkanlığı Müdürlüğü’nde kadrosunda görev yapmakta iken mobbinge maruz kaldığını, hakkında verilen 19.04.2024 tarihli Uyarma

Cezasına karşı Disiplin Kuruluna yaptığı itirazın usul yönünden kabul edilmesine rağmen cezasının kaldırılmadığını, maaşından kesilen sosyal denge tazminatının iade edilmediğini belirterek, tarafına uygulanan mobbingin sonlandırılmasını, Mayıs ayına ilişkin ödenmeyen sosyal denge tazminatının ödenmesini ve uyarma cezasının kaldırılmasını talep etmektedir.

II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI

2. Zeytinburnu Belediye Başkanlığı tarafından gönderilen 19.11.2024 tarihli ve Esayılı, 19.12.2024 tarihli ve E. – – sayılı cevabi yazılarında ve eklerinde özetle; 2.1. Belediye Başkanı, başkan yardımcıları, meclis üyeleri, birim müdürleri ve diğer protokolün ve belediye çalışanlarının katılımıyla 05.04.2024 tarihinde Bayramlaşma Töreni gerçekleştirildiğini, bu törende

Belediye Başkanının konuşmasını yaptığı sırada, başvuranın insanlardan ayrı bir yere, merdiven sahanlığına çıkarak bütün katılımcıların gözleri önünde, adeta programı ve belediye başkanını protesto eder gibi, elleri cebinde, uygunsuz davranışlarda bulunarak başkanlık makamına ve oradakilere saygısızlık yaptığı gerekçesiyle başvurana 19.04.2024 tarihinde uyarma cezası verildiği, 2.2. Uyarma cezasına karşı itirazı üzerine toplanan Memur Disiplin Kurulu’nun / sayılı ve 23.05.2024 tarihli kararı ile “disiplin cezasının herhangi bir soruşturmacı görevlendirilmeden doğrudan birim amiri tarafından verildiği, disiplin cezasının on beş gün içerisinde ilgilisine tebliğ edilmediği” gerekçesiyle itirazın kabulüne karar verildiği, 16.10.2024 tarihinde söz konusu ceza kaldırılarak tebliğ tebellüğ edildiği,

2.3. Başvuranın, Başkanlıkları tarafından verilen muvafakat doğrultusunda İçişleri Bakanlığı

Başkanlığı emrine Yardımcısı olarak atamasının yapıldığını ve Belediyedeki görevinden

13.11.2024 tarihinde ayrıldığı,

2.4. Disiplin cezası alan memurlara 24.05.2024 tarihinde Belediye ile BEM-BİR SEN arasında imzalanan

‘Sosyal Denge Tazminatı Sözleşme’ sinin 7. maddesi (Sözleşmeden Yararlanamayacak Olanlar) hükmüne göre sosyal denge tazminatı ödenemediği için başvurana bir ay sosyal denge tazminatı ödenmediği, 2.5. Mobbing iddialarının sübjektif bir değerlendirme olduğu, tarafların karşılıklı görüşmeleri halinde çözülemeyecek bir konunun bulunmadığı kanaatinde olunduğu, ifade edilmiştir.

III. İLGİLİ MEVZUAT

3. 18/10/1982 tarihli ve 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın; 3.1. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesi; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.” 3.2. “Genel ilkeler” başlıklı 128 inci maddesi; “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.” 4. 14/06/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrası; “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”, 5. 27/06/1986 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesi; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu

Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir” 6. 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32 nci maddesinde; “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde

Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.”, 7. 03/09/2023 tarihli ve 32298 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve

Sosyal Haklara İlişkin 2024 ve 2025 Yıllarını kapsayan 7. Dönem Toplu Sözleşmenin “Yerel Yönetim

Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı Dördüncü Bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1 inci maddesi; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanun’un 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar

/

çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %120’sidir. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla çeşitli adlar altında yapılan ödemeler dâhil ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” 8. Zeytinburnu Belediye Başkanlığı ile BEM-BİR-SEN Arasında Akdedilen Memur Sosyal Denge

Tazminatı Sözleşmesinin 8.1. “Sözleşmeden Yararlanma Koşulları” başlıklı 6 inci maddesi; “BEM-BİR-SEN üyesi çalışanlar, aylık sosyal denge tazminatının % 1,5’i oranında sözleşme aidatı ödeyerek, BEM-BİR-SEN’e üye olmayan çalışanlar, aylık sosyal denge tazminatının % 3’ü oranında sözleşme aidatı ödemeyi kabul ve taahhüt ettiklerine dair dilekçeyi işverene vermeleri ile … bu sözleşme hükümlerinden yararlanırlar.

8.2. “Sözleşmeden Yararlanamayacak Olanlar” başlıklı 7 nci maddesinde; “c ) 657 sayılı DMK’nın 125. Mad. Gereği uyarma cezası alanlar 1 ay süresince,” düzenlemeleri yer almaktadır.

IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ

9. Başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirilerek; mobbingin tespiti ve sonlandırılması talebinin reddine, başvuranın, Mayıs ayına ilişkin ödenmeyen sosyal denge tazminatı ödemesinin yapılması ve disiplin cezası alınması nedeniyle Sosyal

Denge Tazminatından kesinti yapılması uygulamasını sonlandırması hususlarında tavsiye bulunulması yönünde hazırlanan “Kısmi Tavsiye Kısmi Ret Kararı Önerisi” Kamu Başdenetçisine sunulmuştur.

V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE

A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme 10. Kurumumuza yapılan başvuruda başvuran özetle; uyarma cezasının kaldırılmasını, tarafına uygulanan mobbingin sonlandırılmasını, görev yerinin değiştirilmesini, 15.05.2024 tarihinde maaşından yapılan

Sosyal Denge tazminatı kesintisinin tarafına iade edilmesini Kurumumuzdan talep etmektedir.

11. Zeytinburnu Belediye Başkanlığı tarafından gönderilen cevabi yazıda ise özetle; 16.10.2024 tarihinde başvurana verilen uyarma cezasının kaldırıldığı, Başkanlık tarafından verilen muvafakat doğrultusunda başvuranın İçişleri Bakanlığı Başkanlığı emrine Uzman Yardımcısı olarak ataması yapılarak Belediyeden 13.11.2024 tarihinde ayrıldığı, disiplin cezası alan memurlara 24.05.2024 tarihinde

Belediye ile BEM-BİR SEN arasında imzalanan ‘Sosyal Denge Tazminatı Sözleşme’ sinin 7 nci maddesi (Sözleşmeden Yararlanamayacak Olanlar) hükmüne göre sosyal denge tazminatı ödenemediği için başvurana mayıs ayı için sosyal denge tazminatı ödenmediği, mobbing iddialarının sübjektif bir değerlendirme olduğu, tarafların karşılıklı görüşmeleri halinde çözülemeyecek bir konunun bulunmadığı kanaatinde olunduğu açıklamalarına yer verilmiştir.

12. Belediyeler, bağlı kuruluşları ve il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen ve 4688 sayılı Kanun kapsamında kamu görevlisi tanımına uyan tüm personel sosyal denge tazminatından faydalandırılabilmektedir. Kurumlarca yapılacak sosyal denge tazminatı ödemelerinde, kamu görevlileri arasında sendika üyesi olup olmamaları bakımından herhangi bir ayrıma gidilmemesi ve kamu görevlisi kapsamına giren tüm personelin bu ödemeden yararlandırılması gerekmektedir.

13. Anayasaya göre devlet memurlarının özlük ve mali hakları Kanunla düzenlenir, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır. Bu Anayasal temel ilkeye istinaden 657 sayılı Kanun

düzenlenmiş olup, toplu sözleşmeye ilişkin usul ve esaslar da 4688 sayılı Kanunla ve 375 sayılı KHK ile düzenlenmiştir. Sosyal denge tazminatının dayanağı olan mevzuatta, sosyal denge tazminatının ödenmesine ya da ödenmemesine yönelik kısıtlama getiren herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır.

14. Normlar hiyerarşisi, hukuki düzenin hiyerarşik yapısını vurgular. Bu yapı, normların belirli bir sıraya göre düzenlenmesi, üst normların alt normların üstünde olduğu ve alt normların üst normlara aykırı olarak uygulanamayacağını açıklar. Bu itibarla alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı açıktır.

15. Hukuki düzenin tutarlılığı ve istikrarı için alt normların üst normlarla çelişmemesinin yanında, onları somutlaştıran bir işleve sahip olması beklenir. Bu gibi hâllerde, üst normda belirtilen hususların düzenlenmesi hakkında düzenleme yapmaya yetkili idarenin takdir yetkisini üst normda çizilen sınırlar aşılarak kullanıp kullanmadığının hukuki denetiminin yapılacağı tabiidir. Hukuki denetim yapılırken, üst normun metnine bağlı kalınmaksızın amacının da yorumlanması ve buna göre bir hakkın kısıtlanıp kısıtlanmadığının tespiti suretiyle sonuca ulaşılması gerekmektedir.

16. Danıştay 12. Dairesi’nin 02/11/2020 tarihli / Esas sayılı ve / Karar sayılı kararında da, “… sosyal denge tazminatından yararlanan kamu görevlileri hakkında tesis edilen disiplin cezaları nedeniyle, bu disiplin cezalarına bağlı olarak sosyal denge tazminatının kesilmesine imkân tanıyan bir düzenlemeye yer verilmeği görüldüğü, bu durumda davacı hakkında tesis edilen disiplin cezasına bağlı olarak sosyal denge tazminatı kesilmesi yasal bir dayanak barındırmadığı gibi bu tazminatın ödenmesinin dayanağı olan mevzuatta yer verilmeyen kısıtlamaların sözleşme hükümlerine konularak davacının parasal haklarından yoksun bırakılmasında hukuka uyarlık görülmediği” belirtilmiştir.

17. Disiplin cezasına konu eylemler için uygulanacak yaptırımlar 657 sayılı Kanunda düzenlenmiştir.

Memurun işlediği ve Kanunda sayılan disiplin suçları için Kanunda öngörülen cezaların dışında başka bir ceza ile cezalandırılması veyahut ikincil bir ceza mahiyetinde sosyal denge tazminatından mahrum edilmesi hukuk devleti ilkesi ile bağdaşmamaktadır. Bu sebeple, başvurana, soruşturma açılmaksızın birim amiri tarafından verilen uyarma cezasının disiplin kurulu tarafından kaldırılmamış olsaydı dahi sosyal denge tazminatının ödenmesi gerektiği değerlendirilmiştir.

18. Başvuranın uyarma cezası disiplin kurulu tarafından kaldırılmış olup, İdare Hukukunda idari işlemlerin geri alınması, idare mahkemesi tarafından verilen idari işlemin iptali kararı ile aynı sonucu doğurmakta olup, idari işlem hiç tesis edilmemiş gibi geçmişe dönük olarak bütün hüküm ve sonuçları ortadan kaldırmaktadır. Bu sebeple, başvuranın, idarenin cevabında yer verilen “Sosyal Denge Tazminatı

Sözleşmesi’nin 7 nci maddesinde yer alan “657 sayılı DMK’nın 125 inci maddesi gereği uyarma cezası alanlar 1 ay süresince sözleşmeden yararlanamaz” düzenlemesi kapsamında olmadığı, olsaydı dahi yukarıda açıklandığı gibi başvurana sosyal denge tazminatının ödenmemesinin hukuka aykırı olduğu kanaatine varılmıştır.

19. Başvuranın tarafına uygulanan mobbing sonlandırılması ve görev yeri değişikliği talebi ile ilgili olarak ise bilindiği üzere, mobbing “İşyerlerinde bir veya birden fazla kişi tarafından diğer kişi ya da kişilere yönelik gerçekleştirilen, belirli bir süre sistematik biçimde devam eden, yıldırma, pasifize etme veya işten uzaklaştırmayı amaçlayan; mağdur ya da mağdurların kişilik değerlerine, mesleki durumlarına, sosyal ilişkilerine veya sağlıklarına zarar veren; kötü niyetli, kasıtlı, olumsuz tutum ve davranışlar bütünü” olarak tanımlanmış, mobbingin unsurları olarak; işyerinde gerçekleşmesi, sistemli bir şekilde yapılması, süreklilik kazanmış bir sıklıkla tekrarlanması, kasıtlı yapılması, yıldırma, pasifize etme ve işten uzaklaştırma amacında olması, mağdurun kişiliğinde, mesleki durumunda veya sağlığında zarar ortaya çıkması hususları sayılmıştır. [Bkz, İşyerlerinde Psikolojik Taciz (Mobbing) Bilgilendirme Rehberi, Psikolojik Tacizle

Mücadele Kurulu, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı (Mayıs 2014)]

20. Psikolojik tacize maruz kalan bireylerin; bıktırma, yıldırma, dışlanma, kurumun hizmetlerinden yoksun bırakılma, aşağılanma, izin ve görevlendirilmelerde yararlandırılmama, zorla tayin gibi psikolojik tacize neden olabilecek tutum ve davranışlara maruz kalabilmekte oldukları, bir olguya işyerinde psikolojik taciz diye bakabilmek için davranışların ayda birkaç kez tekrarlanması, birbiri ardına birtakım evreler içinde geçmiş olması, uzun süre devam etmesi ve davranış tarzlarının kişiye kötü muamele şeklinde olması gerektiği, en azından, kasıtlılık, süreklilik ve sistemlilik niteliklerini taşıması gerektiği belirtilmiş, mobbinge neden olabilecek idari işlemler ise; geçici görevlendirme (görev yeri değişikliği), mesleğin (unvanın) gerektirdiği görevleri vermeme, atama (atamama) özlük haklarının yerine getirilmemesi, disiplin soruşturması açılması olarak sayılmıştır. [Bkz, Türkiye Büyük Millet Meclisi Kadın Erkek Fırsat Eşitliği

Komisyonu İşyerinde Psikolojik Taciz (Mobbing) Ve Çözüm Önerileri Komisyon Raporu (Nisan 2011)] 21. Başvuru konusu somut olayda; başvuran tarafından mobbing uygulandığı belirtilse de dosya kapsamında sunulan bilgi ve belgeler kapsamında mobbingin süreklilik, sistemlilik, kasıtlılık gibi unsurların gerçekleştiğine yönelik herhangi bir emare oluşmadığı, başvuranın Kurum değişikliği sebebiyle husumet yaşadığı idarecilerle alt-üst ilişkisinin sonlandığı, böylece yer değişikliği talebinin de konusuz kaldığı anlaşılmıştır.

22. Yukarı anlatılan hususlar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; mobbingi oluşturan unsurların gerçekleştiğine yönelik herhangi bir emare oluşmadığı, başvuranın Kurum değişikliği sebebiyle görev yeri değişikliği talebinin konusuz kaldığı tespit edilmekle birlikte idarenin disiplin cezası alınması nedeniyle Sosyal Denge

Tazminatından kesinti yapılması uygulamasını sonlandırmasının hukuka ve hakkaniyete uygun olacağı ve başvurana ödenmeyen sosyal denge tazminatının ödenmesi gerektiği sonuç ve kanaatine ulaşılmıştır.

B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 23. İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu

Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmede, şikâyet başvurusu kapsamında, idarenin, başvurana ilişkin işlemlerle ilgili bilgi ve belgeleri süresi içerisinde ve gerekçeli olarak kurumumuza gönderdiği, bu anlamda “makul sürede karar verme” ve “kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkelerine uygun hareket ettiği, görülmüştür.

VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA

24. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca başvurunun Kurumumuz tarafından reddedilmesi hâlinde, durmuş olan dava açma süresi gerekçeli ret kararının ilgiliye tebliğinden itibaren kaldığı yerden işlemeye başlayacak; 21 inci maddenin ikinci fıkrası uyarınca ise tavsiye kararı üzerine otuz gün içinde herhangi bir işlem tesis edilmez veya eylemde bulunulmaz ise durmuş olan dava açma süresi kaldığı yerden işlemeye başlayacak olup, ilgili idarenin eylem ve işlemlerine karşı (varsa) dava açma süresinden arta kalan sürede İdare Mahkemesinde yargı yolu açıktır.

VII. KARAR

Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosyanın kapsamına göre BAŞVURUNUN KISMEN KABULÜ

KISMEN REDDİNE;

Başvuranın mobbingin tespiti ve sonlandırılması talebinin REDDİNE, Başvuranın, Mayıs ayına ilişkin ödenmeyen sosyal denge tazminatı ödemesinin yapılması ve disiplin cezası alınması nedeniyle Sosyal Denge Tazminatından kesinti yapılması uygulamasını sonlandırması hususlarında ZEYTİNBURNU BELEDİYE BAŞKANLIĞINA TAVSİYEDE BULUNULMASINA,

6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca,

ZEYTİNBURNU BELEDİYE BAŞKANLIĞI tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Kararın başvurana ve ZEYTİNBURNU BELEDİYE BAŞKANLIĞINA tebliğine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.

Mehmet AKARCA

Kamu Başdenetçisi