Aynı Genel Sekreter Yardımcısına Bağlı Kültürel Etkinlikler Müdürlüğü ile Halkla İlişkiler Müdürlüğünün Muhtelif Tanıtım, Duyuru, Organizasyon ve Baskı Materyalleri İhalelerinin Bölünmesi ve Bölünen İhalelerde Aralarında Doğal Bağlantı Bulunmayan İşlerin Birlikte İhale Edilmesi (Sayıştay)

BULGU: Aynı Genel Sekreter Yardımcısına Bağlı Kültürel Etkinlikler Müdürlüğü ile Halkla İlişkiler Müdürlüğünün Muhtelif Tanıtım, Duyuru, Organizasyon ve Baskı Materyalleri İhalelerinin Bölünmesi ve Bölünen İhalelerde Aralarında Doğal Bağlantı Bulunmayan İşlerin Birlikte İhale Edilmesi

2022 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

İdare tarafından aralarında doğal bağlantı bulunmayan birçok iş kaleminin “muhtelif işler” adı altında bir arada ihale edilmesinin olağan bir yöntem haline dönüştürüldüğü görülmüştür.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesinde, her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu olduğu ifade edilmiştir.
4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 5’inci maddesinde;
“İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.
Aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım işleri bir arada ihale edilemez.” denilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre, aralarında doğal bağlantı bulunmayan muhtelif işlerin idare birimleri bazında bölünmesi ve tek bir ihale kapsamında yer almaması gerekmektedir.
Yapılan incelemede; Kültürel Etkinlikler Müdürlüğünün çıktığı 2021/770636 ihale kayıt numaralı “İstanbul Genelinde Yapılacak Muhtelif Kültürel ve Sanatsal Etkinlikler, Muhtelif Kültür ve Sanat Organizasyonları, Bu Etkinlik ve Organizasyonların Tanıtım ve Duyuru Hizmetleri ile Muhtelif Baskılı Materyallerin Temini Hizmet Alım İşi”nin 446 adet mal ve hizmet teminini içerdiği ve 18.01.2022 tarihli sözleşmeyle 2022 yılı sonuna kadar 217.907.400,00 TL bedelle Kültür AŞ’ye verildiği, Halkla İlişkiler Müdürlüğünün çıktığı 2022/50931 ihale kayıt numaralı “2022 yılı İstanbul Geneli Muhtelif Organizasyon ile Tanıtım, Duyuru Çalışmaları ve Baskı Materyallerin Temini Hizmet Alım İşi”nin ise 225 adet mal ve hizmet teminini içerdiği ve 17.03.2022 tarihli sözleşmeyle yine 2022 sonuna kadar 208.494.475,00 TL bedelle Kültür AŞ’ye verildiği tespit edilmiştir.
Bulguya konu olan husus; aşağıdaki tabloda gösterilen ve her iki ihalede de yer alan aralarında da doğal bağlantı bulunmayan “mal ve hizmet kalemlerinin birleştirilmesi” ve aynı genel sekreter yardımcılığına bağlı farklı iki müdürlükçe bölünerek her iki ihalede de yer almasıdır.
Tablo 31: Belirtilen İhalelerde Yapılan Ortak İşler Listesi

Listeden de anlaşılacağı üzere, her iki ihalede de ortak nitelikli yer alan en az 140.879.200,00 TL’lik 131 adet mal ve hizmet kalemi aralarında doğal bağlantı bulunmadığı halde idare birimi bazında bölünerek bir arada ihale edilmiştir.
131’i ortak ve aynı nitelikte olmak üzere, aralarında doğal bağlantı bulunmayan 445 ve 225 adet mal ve hizmet alımı kaleminin bir arada ihale edilmelerinden oluşan ihalelerde yeterlilik kriterlerine ilişkin olarak iş deneyim oranları da yüksek tutularak ihalelere Kültür AŞ’den başka istekli bulunmaması amaçlanmış ve bu durumun 2020 ve 2021 yılı Sayıştay Denetim Raporları ile 2021 yılı İBB Meclis Denetim Komisyonunda müteaddiden eleştirilmesine karşın herhangi bir iyileşme görülmemiştir.
Rekabeti engelleyici hususlar sebebiyle işin ihalesine gerçek yükleniciler katılamamış, ihaleyi alan firma ise bu işlerin tamamı ya da büyük bir kısmını alt yüklenicilere ihale bedelinden çok daha düşük bedellerle yaptırmıştır. Gerçek yüklenicilerin ihaleye katılımı engellenerek yeterli rekabet ortamı oluşmadığı için işler gerçek değerinden yüksek bedelle işin gerçek yapımcısı olmayan belediye şirketine ihale edilmiş, sonrasında ise işi alan belediye şirketi, aynı işi daha düşük bedellerle alt yüklenicilere yaptırmıştır. Böylece ihaleyi alan şirket işin yapımında hiçbir katkısı olmadığı halde kazanç sağlamıştır.
Örneğin; Kültürel Etkinlikler Müdürlüğünün yaptığı ihalede, Ses Sistemi Temini 1-8, Işık Sistemi Temini 1-4, Truss Temini 1-2, Jenaratör Temini 1-4 mal sepeti için İBB Kültür AŞ’ye 17.250.750,00 TL ödeme taahhüdünde bulunurken Kültür AŞ alt yüklenicisiyle bu iş için 14.882.500,00 TL’lik anlaşma imzalamıştır. İhalenin hatalı kurgusu nedeniyle yalnızca 4 grup mal sepetinde oluşan fiyat farkı 2.368.250,00 TL’dir.
Aynı müdürlük, İkram Hizmeti 1-2 ve Yemek Hizmeti 1-2 kalemleri için Kültür AŞ’ye 2.550.000,00 TL ödemeyi taahhüt ederken Kültür AŞ alt yüklenici ile bu iş grubu için 1.605.000,00 TL’lik alt yüklenici sözleşmesi imzalamıştır. İBB’nin Kültür AŞ’ye bulunduğu taahhüt ile Kültür AŞ’nin alt yüklenicilik sözleşmesi arasındaki fark 945.000,00 TL’dir.
Stant Temini 1-5 malı için aynı müdürlük Kültür AŞ’ye 13.986.250,00 TL ödemeyi taahhüt ederken Kültür AŞ alt yüklenici ile bu mal sepeti için 10.006.250,00 TL’lik sözleşme imzalamıştır. Aradaki fark 3.962.000,00 TL’dir. Kültürel Etkinlikler Müdürlüğü ihalesinin 445 adet mal ve hizmet kaleminden oluşması ve yüklenici Kültür AŞ’nin işin 4’te 1’ini alt yüklenicilik sözleşmesiyle gördürmesi dikkat çekicidir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle, harcama yetkililerinin kendi daire başkanlıklarının çalışma yönetmeliklerinde bulunan görevlerin ve ilgili yılın bütçe ve performans programlarında kendilerine verilen işlerin tamamlanması için gerekli çalışmaları yerine getirdiği, bu süreç içerisinde bir daire başkanlığı tarafından yapılacak satın alma işlemlerinde mal ve hizmetlerin bir kısmının diğer birimlerle birbirine benzer olabilmesinin mümkün olacağı, ihale konusu yapılan işlerin 4734 sayılı Kanunda mal, hizmet ve yapım şeklinde genel olarak ifade edilmekte olduğu ticari yaşamın gereği olarak çoğu zaman ihale konularının birbiriyle iç içe geçtiği, özellikle mal alımına ilişkin ihalede hizmet alımının veya hizmet alımlarının içerisinde mal alımının ayrılmaz parçası olduğu işlerin bulunduğu ve bir bütün olarak ihale edilmesine ihtiyaç duyulduğu, söz konusu ihalede mal ve hizmet alımlarına ilişkin “doğal bir bağlantı” şartı oluştuğundan mal ve hizmet alımlarının beraber ihale edildiği, İdarece bulguda belirtilen ihalelerin 4734 sayılı Kanunun 5’inci maddesine uygun yapıldığı ve İhalenin mevzuata uygun olduğu hususunda Kamu İhale Kurumu tarafından alınan emsal kurul kararlarının şu şekilde belirtildiği;
“2023/UY.II-152 sayılı kurul kararında “istekli İhaleye ait birim fiyat teklif cetvelinde yer alan 152 adet girdi kaleminin çoğunun mal alımı usulüne göre ihale edilmesi gerekirken yapım usulü ile ihale edildiği, söz konusu durumun Kamu İhale Kanunu’nun 5. maddesinde yer alan “… Aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım işleri bir arada ihale edilemez. …” hükmüne aykırı olduğu, bu nedenle ihalenin iptal edilmesi gerektiği yönünde şikayet dilekçesi ile Kamu İhale Kurumuna başvurmuştur. Kamu ihale kurumu ihale konusu işin kapsamı içerisinde yer alan ve ihtiyaç duyulan mal, hizmet ve yapım işi niteliğindeki iş kalemlerine yönelik birim fiyat teklif cetvelinde 152 adet satır açıldığı, ihale konusu işin bir bütün olarak gerçekleştirilmesi açısından Teknik Şartnamelerde detaylı açıklamaların yer aldığı tespit edilmiştir.
Netice itibariyle, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun temel ilkeleri doğrultusunda idarelerin ihtiyaçların uygun şartlarda ve zamanında karşılanması ve kamu kaynaklarının verimli kullanılmasında sorumlu olduğu, ihale konusu iş kapsamında yerine getirilecek yapım işlerinin niteliğine ilişkin yukarıda yapılan tespitler neticesinde birim fiyat teklif cetvelinde yer alan iş kalemleri arasında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olduğu ve ihale konusu işin yerine getirilmesi esnasında kullanılacak mal, hizmet ve yapım işi kapsamındaki iş kalemlerinin söz konusu Malatya-Elazığ arası elektrifikasyon sistemleri yapım işinin tamamlayıcı parçaları olduğu ve proje bütünlüğü içinde yapılması gereken işler olarak değerlendirilmesi gerektiği anlaşılmış olup, başvuru sahibinin bu hususa yönelik iddiasının yerinde olmadığı sonucuna varılmıştır.” ifade edilmiştir.
İdarece, mezkûr emsal Kamu İhale Kurul Kararı’nın birebir İdare tarafından yapılan ve bulgu konusu olan ihale ile aynı olduğu ve bu sebeple ihalenin kamu ihale mevzuatına uygun yapıldığı, ihalenin şikâyete konu olmadığı, ihalede 5 firmanın doküman indirdiği ve 1 isteklinin ihaleye teklif verdiği, kamu ihale mevzuatında ihalenin kaç istekli olursa sonuçlanacağına dair herhangi bir hükmün bulunmadığı, 2023/UH.II-322 sayılı Kamu İhale Kurul Kararında ihale komisyonunca tek geçerli teklif kalması sebebiyle ihale komisyonunca ihalenin iptal edilmesinde şikâyet başvurusunun reddedildiği dayanaklarıyla birlikte ayrıca ifade edilmiştir.
Ancak İdarece, bulguya ilişkin savunmada ısrarla ihalenin mevzuata uygunluğundan bahsedilmiş olsa da İhalenin doğurduğu pratik sonuçların hem 2020 ve 2021 yılı Sayıştay Denetim Raporları hem de 2021 yılı İBB Meclis Denetim Komisyonunda müteaddiden eleştirilmesine karşılık verilmemiştir. Ayrıca Kamu İhale Kurulunun şikâyet ve itirazen şikâyet konusuna ilişkin karaları sadece tarafları bağlamakta her işin kendi somutluğu içinde değerlendirilmektedir. Ayrıca bir işin şikâyete konu olmaması o işin mevzuata uygun olduğu anlamına da gelmemektedir.
Bulguda bahsi geçtiği gibi ihaleyi alan firma bu işlerin tamamı ya da büyük bir kısmını alt yüklenicilere ihale bedelinden çok daha düşük bedellerle yaptırmıştır. İş bazında kimi örnekler bulguda gösterilmiştir.
Sonuç olarak, mal ve hizmet alımlarının konusuna göre ayrı ayrı ihale edilmemesi rekabeti engellemekte ve kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılmamasına da yol açmaktadır. Bu nedenle, bahsedilen işlerin birçoğunun konusuna göre ayrı ayrı açık ihale yöntemi ile ihale edilmesi hem teklif verecek istekliler arasında rekabet ortamının oluşmasına hem de kaynakların ekonomik kullanılmasına olanak sağlayacaktır. Ek olarak, söz konusu iş kalemleri bir bütün olarak bir arada ihale edilecekse bile, kısmi teklif verilmesine uygun olacak şekilde ihale dokümanlarının hazırlanması, en avantajlı tekliflerin alınabilmesine olanak sağlayacaktır.