Kurumun Satın Alma Süreçleri ile İlgili Uygulamalarında Mevzuata Aykırı Hususlar ve Eksikler Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Kurumun Satın Alma Süreçleri ile İlgili Uygulamalarında Mevzuata Aykırı Hususlar ve Eksikler Bulunması

2022 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Özel Bütçeli İdare

Kurumda ihale ve doğrudan temin kapsamında satın alınan mal, hizmet ve yapım işlerine dair tüm birimlerden belirli tablolar doldurulması istenilmiş ve akabinde doldurulan bu tablolarda yer alan veriler dosya üzerinden ve hazırlanan veriler üzerinden analiz edilmiştir. Yapılan inceleme sonucunda kurum satın alma sürecinde aşağıda sıralanmış olan eksikler tespit edilmiştir;
4734 sayılı Kanun’un 3-f istisna maddesi kapsamında olmayan yani ARGE kapsamına girmeyen bazı alımların bu kapsamda yapılması,
4734/3-f bendinde, “f) (Değişik: 20/11/2008-5812/1 md.) Ulusal araştırma-geliştirme kurumlarının yürüttüğü ve desteklediği araştırma-geliştirme projeleri için gerekli olan mal ve hizmet alımları ile finansmanının tamamı Kanun kapsamındaki bir idare tarafından karşılanarak elde edilen sonuçların bu idare tarafından sadece kendi faaliyetlerinin yürütülmesinde faydalanıldığı haller hariç, her türlü araştırma ve geliştirme hizmeti alımları,” denilmiş ve Yasa maddesinin ilgili bendinin gerekçesinde “(5812/1) 3 üncü maddenin (f) bendine 5812 sayılı Kanunun 1 inci maddesine ilişkin önerge ile getirilen değişikliğin gerekçesi: f) bendinde yapılan değişiklikle araştırma-geliştirme hizmetlerinin teşvik edilmesi ve Kanun kapsamındaki idarelerin ortak projeler geliştirmek suretiyle proje sonuçlarından daha fazla fayda sağlanması ile AB müktesebatına da uyum amaçlanmaktadır.”
İfadelerine yer verilmiştir. Buna göre ARGE nitelikli olmayan harcamaların bu bent kapsamında yapılması imkanı bulunmamaktadır. Yapılan incelemede doğrudan ARGE projeleri ile ilgili olmayan sahada projede bulunanların yiyecek, temizlik, kırtasiye gibi genel yönetim giderleri ile daha çok merkezi birimlerin ihtiyacı mahiyetindeki bazı yönetimsel ihtiyaçların 4734/3-f kapsamına dahil istisnai usuller ile yapıldığı görülmüştür.
Kurum cevabında “Yıllık İş Programında yer alan çalışmalar projeye bağlı olarak arazi faaliyetleri olabileceği gibi, fiilen arazi faaliyetlerinin olmadığı zamanlarda merkez ve laboratuvar çalışmaları devam edebilmektedir. Merkez Birimleri ve Bölge Müdürlüklerindeki projelerden yapılan harcamalar, arazide yürütülen çalışmaların devamı niteliğinde ve iş programı kapsamında olduğundan projede bulunanların yiyecek, temizlik, kırtasiye gibi harcamaları genel yönetim kapsamında gider olarak değerlendirilmemektedir.” Denilmiş ve yapılan alımların gerekçesi olarak Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü Tarafından 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 3’üncü maddesinin (f) Bendi Kapsamında Yapılacak Mal ve Hizmet Alımlarına İlişkin Usul ve Esaslar’ın 4’üncü maddesinde yer alan; “b) Araştırma- geliştirme” ifadesinin tanım içeriği gösterilmektedir. Ancak cevapta da gerekçe olarak sunulan mevzuat tanım metni incelendiğinde söz konusu metinde arge harcamaları için “… sondaj etüt, haritalama, analiz, teknolojik test, jeolojik araştırma, maden arama, jeofizik etüt, deniz ve göllerde yapılacak araştırmalar, çevre sorunları, doğal afetler ile yerbilimleriyle ilgili her türlü bilimsel, teknolojik araştırmalar ve buna benzer araştırma ve geliştirme amacıyla idarenin yıllık iş programında yer alan çalışmaları,” ifadeleri geçmektedir. Dolayısıyla bu metinde arge amacıyla iş programına alınan giderlerden bahsedilmekte ve benzer faaliyet kalemleri sayılırken sondaj, etüt, haritalama, analiz, teknolojik test. gibi arge harcaması olduğu konusunda tereddüt hasıl olmayacak kalemlere yer verilmektedir.
Özetle projede bulunanların yiyecek, temizlik, kırtasiye gibi harcamaları genel yönetim kapsamında giderler olup arge kapsamında harcamalar olduğunu kabule imkan bulunmamaktadır. Aksi durumda kurumun tüm harcamalarının bu kapsamda olduğu gibi yanlış ve hatalı şekilde genişletici bir yorumla kurum satın alımlarının tamamının 4734 sayılı Yasa’nın 3’üncü maddesinin (f) bendi kapsamında istisna çerçevesinde yapılacak mal ve hizmet alımlarına dahil edilmesi gibi bir durum ortaya çıkacaktır.
Süre ihtiva eden Doğrudan Teminlerde sözleşme imzalanmaması,
Kamu İhale Genel Tebliği’nde “Madde 22- Doğrudan temine ilişkin açıklamalar
Genel olarak
22.1.1.3. Bu madde kapsamında alımı yapılacak malın teslimi veya hizmetin ya da yapım işinin belli bir süreyi gerektirmesi durumunda, alımın bir sözleşmeye bağlanması zorunlu olup bir defada yapılacak alımlarda sözleşme yapılması idarelerin takdirindedir. Buna karşılık, 22 nci maddenin (c) bendi kapsamında yapılan alımlarda ise madde metninde belirtildiği üzere sözleşme yapılması zorunludur.” Denilmesine rağmen,
Kurum tarafından yapılan ve tesliminde belli bir süre öngörülen satın almaların tamamına yakınında sözleşme imzalanmadığı,
Teknik mahiyeti olan mal alımlarında (Özellikle detaylı özellik gerektiren demirbaş ve tesis makine cihaz alımlarında) malın özellikleri, donanımı, türü, teslim süreci, teslim yeri, test ve muayene aşaması, garanti belgesi v.b bilgi ve belgelerin tanıtımını ve gereksinimlerini asgari içerecek şekilde bir teknik şartname hazırlanmalıdır. Yapılan denetimlerde belli bir süre sonra teslimi öngörülmesine ve yeterli zaman olmasına rağmen bazı cihaz alımlarında cihazın asgari özelliklerini ve garanti şartlarını işletme dönemini, periyodik bakım evresini detaylıca gösteren bir teknik şartname hazırlanmadığı,
Tespit edilmiştir.
Kurum cevabında özetle kurumun satın almalarını 4734/3-f istisna maddesi kapsamında yaptığı ve Kurum tarafından 3(f) Usul ve Esaslar kapsamında yapılan proje harcamalarına ilişkin olarak Doğrudan Temin marifetiyle yapılan mal ve hizmet alımlarında malın teslimi ya da hizmetin belli süreyi gerektirmesi halinde sözleşme yapma zorunluluğu düzenlenmediğinden bahse konu alımlara ilişkin olarak sözleşme yapma zorunluluğu bulunmadığı ifade edilmektedir.
Öncelikle kurum cevabının aksine denetimlerimiz kapsamında kurumun sadece 3/f istisna kapsamındaki alımları denetlenmemiştir. Kurumun denetim ekibine teslim edilen tablolarda yer alan verilere göre 2022 yılında 5213 adet doğrudan temin alımı bulunmakta olup bunun 660 tanesi 4734/22-a-d-e bentleri kapsamında yapılan alımlardır. 658 adet alım sadece 4734/22-d kapsamında yapılmıştır. Bu 658 adet alımın 547 adedinde sözleşme bedeli verisi bulunmamaktadır. Herhangi bir sözleşme bedeli girilmeyen dolayısıyla sözleşme imzalanmayan bu 547 adet doğrudan temin içerisinde inşaat ve diğer mal/hizmet alımları şeklinde belirli bir süre gerektiren işler bulunmakta olup Kamu İhale Genel Tebliğine göre bu işler için sözleşme imzalanması gerekmektedir.
Kurumun Farklı Birimleri Tarafından Yapılan Alımlarda Piyasa Fiyat
Araştırmasının ve Yaklaşık Maliyetin Hesabının Rasyonel Yapılmaması Ve Yaklaşık Maliyetlerin Güncellenmemesi,
Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Yaklaşık maliyetin üzerindeki teklifler” başlıklı 16’ncı maddesinde;
“16.3. Yaklaşık maliyetin üzerindeki teklifler
Yaklaşık maliyetin üzerindeki tekliflerin kabul edilip edilemeyeceği hususunda tereddütler olduğu anlaşılmaktadır. İhale komisyonu;
Yaklaşık maliyet hesaplanırken değerlendirilmeyen her hangi bir husus olup olmadığını,
Yaklaşık maliyet güncellenerek tespit edilmişse, güncellemenin doğru yapılıp yapılmadığını,
Verilen teklif fiyatlarının piyasa rayiç fiyatlarını yansıtıp yansıtmadığını,
Sorgulayarak verilen teklifleri yaklaşık maliyete göre mukayese eder ve bütçe ödeneklerini de göz önünde bulundurarak, teklif fiyatlarını uygun bulması halinde ekonomik açıdan en avantajlı teklifi ve varsa ikinci teklifi belirlemek veya verilen teklif fiyatlarını uygun bulmaması halinde ihalenin iptaline karar vermek hususunda takdir yetkisine sahiptir.
Yaklaşık maliyetin üzerinde olmakla birlikte teklifin kabul edilebilir nitelikte görülmesi halinde idarenin ek ödeneğinin bulunması veya ilgili mali mevzuatı gereği ödenek aktarımının mümkün olması durumlarında teklifler kamu yararı ve hizmet gerekleri de dikkate alınarak kabul edilebilir. Bu durumda sorumluluk idareye aittir…”
Denilmiştir. Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 11’inci maddesinde,
II
(Değişik:RG-7/6/2014-29023)Yaklaşık maliyet, güncelliğini kaybetmesi halinde, ilk ilan veya davet tarihine kadar güncellenir.” hükümleri yer almaktadır.
Hizmet Alım İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 9’uncu maddesinde,
cc
(Değişik: 7/6/2014-29023 R.G./3.md., Geçerlilik: 1/2/2014) Yaklaşık maliyetin, hesaplandığı tarihten itibaren ihalenin ilk ilan veya davet tarihine kadar güncelliğini kaybettiği durumlarda, işi oluşturan unsurlara ilişkin maliyetler idarelerce, endeks üzerinden güncellenir.
Asgari ücret ve diğer işçilik maliyetlerinde ilgili mevzuatından kaynaklanan değişiklikler nedeniyle yaklaşık maliyetin ihale tarihine kadar geçen sürede değişikliğe uğradığının belirlenmesi durumunda, gerekçesi belirtilmek suretiyle ihale komisyonu tarafından, bu maliyetler dikkate alınarak yaklaşık maliyet güncellenir.”
İfadeleri yer almaktadır.
Mal Alım İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin ” Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına ilişkin ilkeler ” başlıklı 7’nci maddesinde,
(7) İhale komisyonu, yaklaşık maliyetin ihale tarihine kadar geçen sürede değişikliğe uğradığını belirlemesi durumunda; değişikliğin gerekçelerini belirtmek suretiyle güncellediği yaklaşık maliyeti dikkate alır.”
İfadesi yer almaktadır.
2022 yılı denetimlerinde kurumda yapılan (2022 yılında ihalesi yapılan veya önceki yıllarda ihalesi yapılıp 2022 yılında uygulaması devam eden) alımların yaklaşık maliyet ve sözleşme bedelleri analiz edilmiş olup yaklaşık maliyetlerin belirlendiği takvim ile ihalelerin gerçekleştirildiği takvim arasındaki zaman farkının yaklaşık maliyetlerin güncellenmesini gerektirecek şekilde fazla olduğu, bu zaman farkının yaklaşık maliyetler ile sözleşme bedelleri arasında önemli uyumsuzluklara sebep olduğu, yaklaşık maliyetlerin güncellenmesinde gerekli özenin gösterilmediği tespit edilmiştir. Bu çerçevede yapılan denetimlerde,
Kurumda 2022 yılı öncesi yapılan ve 2022 yılında devam edenler ile 2022 yılında ihalesi yapılarak uygulamaya başlanan ihalelerin adedinin 150 olduğu,
Söz konusu 150 adet ihaleli ve 4734/3-o istisna bendi kapsamında yapılan alımdan yine çoğunluğu 4734/3-o istisna bendi kapsamındaki alımlardan olmak üzere 28 adedinde yaklaşık maliyet ile sözleşme bedelinin kuruş haneleri dahi aynı rakam olduğu,
Yaklaşık Maliyet/Sözleşme Tutarı*100 formülüyle analiz edilen ihaleli alımların 11 adedinde yaklaşık maliyetin sözleşme bedelinden %40 ve üzeri yüksek hesaplandığı,
Tespit edilmiştir.
İhale sürecinin mevzuat ile temel ihale kriterlere uygun, etkin ve sağlıklı bir şekilde yürütülebilmesi için yaklaşık maliyetin rasyonel ve gerçekçi belirlenmesi son derecede önemli olup, bunu teminen talep sahibi birim tarafından ilk hesaplandığı tarih ile ihaleye çıkış tarihi arasında geçen sürenin uzunluğu dikkate alınmak suretiyle yaklaşık maliyetin güncellenmiş olması ve yaklaşık maliyetin araştırılmasında/belirlenmesinde/hesaplanmasında uygulama Yönetmeliklerinde yer alan “yaklaşık maliyete ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespiti esaslarına” dikkat edilmesi zorunlu olduğundan bu tür hususlarda gerekli özenin gösterilmesi gerekmektedir.