Yapım İşlerinde Sigorta Kapsamı ve Süresinin Sağlıklı Belirlenmemesi ve İhaleye Hazırlık ve Projelendirme Süreçlerinin Etkili İşletilmemesinin Uygulama Sürecinde Aksaklıklara Yol Açması (Sayıştay)

BULGU: Yapım İşlerinde Sigorta Kapsamı ve Süresinin Sağlıklı Belirlenmemesi ve İhaleye Hazırlık ve Projelendirme Süreçlerinin Etkili İşletilmemesinin Uygulama Sürecinde Aksaklıklara Yol Açması

2022 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Bakanlık merkez ve taşra teşkilatı tarafından gerçekleştirilen yapım işlerinde karşılaşılan sorunlara aşağıda bentler halinde yer verilmiştir.
İş ve İş Yeri Sigortası Yapılması Kararlaştırılan Bazı Yapım İşlerinde Sigorta Kapsamında Yer Alması Gereken Teminatların Yer Almaması
Bakanlık merkez teşkilatı ve bazı il sağlık müdürlüklerince iş ve iş yeri sigortası yapılması kararlaştırılan yapım işlerinde, yüklenici tarafından yapılan iş ve iş yeri (İnşaat All Risk) sigorta poliçelerinde, mevzuat gereğince sigorta poliçelerinde yer alması gereken bazı teminatların yer almadığı görülmüştür.
4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun “İş ve işyerinin sigortalanması” başlıklı 9’uncu maddesinde;
“Yapım işlerinde yüklenici; işyerlerindeki her türlü araç, malzeme, ihzarat, iş ve hizmet makineleri, taşıtlar, tesisler ile sözleşme konusu iş için, işin özellik ve niteliğine göre ihale dokümanında belirtilen şekilde, işe başlama tarihinden geçici kabul tarihine kadar geçen süre içinde oluşabilecek deprem, su baskını, toprak kayması, fırtına, yangın gibi doğal afetler ile hırsızlık, sabotaj gibi risklere karşı, geçici kabul tarihinden kesin kabul tarihine kadar geçecek süreye ilişkin ise kapsamı ihale dokümanında belirtilen genişletilmiş bakım devresi teminatını içeren sigorta yaptırmak zorundadır.” denilmektedir.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin 9’uncu maddesi uyarınca;
– Yüklenicinin, işyerindeki her türlü araç, malzeme, ihzarat, iş ve hizmet makineleri, taşıtlar, tesisler ile sözleşme konusu yapım işinin korunmasından anılan Genel Şartname’nin 43’üncü maddesi hükümleri dikkate alınmak şartı ile işe başlama tarihinden kesin kabul tarihine kadar sorumlu olduğu,
– Sigortaya esas alınacak bedellerin, işin kendisi için sözleşme bedeli, her türlü araç, malzeme, ihzarat, iş ve hizmet makineleri, taşıtlar, tesisler ve benzeri için ise piyasa rayiçlerine göre hesaplanan bedeller olması gerektiği,
– Sigorta poliçesinde; idarenin işveren sıfatıyla, yüklenicinin işi gerçekleştiren sıfatıyla yer alması gerektiği, alt yüklenicilerin vereceği zararların da teminat kapsamı dahilinde olduğunun belirtileceği,
– Kıymetlerin sigortalanmasında; tüm riskler için uygulanabilecek muafiyet oranının azami %2, deprem, sel, su baskını, toprak kayması ve terör riskleri için uygulanabilecek koasürans oranının azami %20 olacağı, bunun dışında kalan riskler için koasürans uygulanmayacağı, muafiyet ve koasürans kısmına isabet eden hasarların karşılanmasının yüklenicinin sorumlu olduğu,
– İşçilerle çevre halkının kazaya uğramalarını önleyici tedbirlerin alınmasından yüklenicinin sorumlu olduğu, alınan bütün tedbirlere rağmen, yüklenicinin yaptığı işlerden dolayı üçüncü kişilerin kendilerine veya mallarına zarar vermesi ihtimaline karşı mali mesuliyet sigortası yaptırmakla da yükümlü olduğu,
– Sigortalara ilişkin poliçelerin, idarenin yazılı izni dışında; genişletilmiş bakım devresi teminatı hariç, poliçenin geçici kabul tarihinden önce iptal edilemeyeceği ve süresinin kısaltılamayacağı, genişletilmiş bakım devresi teminatının ise kesin kabul tarihinden önce iptal edilemeyeceği teminatını taşıması gerektiği,
şeklindeki düzenlemelerinin yapılması gerekmektedir.
Bakanlık merkez teşkilatı ve bazı il sağlık müdürlüklerince iş ve iş yeri sigortası yapılması kararlaştırılan bazı yapım işlerine ilişkin iş ve iş yeri (İnşaat All Risk) sigorta poliçelerinin incelenmesinde neticesinde;
All risk sigortası poliçe başlangıç tarihi ile işe başlama tarihlerinin aynı olmadığı, İdare işveren (sigortalı) sıfatıyla yer almadığı, sözleşme konusu işin açık adresinin belirtilmediği, proje hatalarından kaynaklı teminat klozuna yer verilmediği, otomatik süre uzatım (en az 3 ay) ve değer artışı (sözleşme bedelinin %10-20’si) teminatlarının yer almadığı, poliçede; idarenin yazılı izni dışında geçici kabul tarihinden önce iptal edilemeyeceğine ve süresinin kısaltılamayacağına ve genişletilmiş bakım devresi teminatının kesin kabul tarihinden önce iptal edilemeyeceğine yer verilmediği, yüklenici çalışanları için işveren sorumluluk sigortasının ek olarak düzenlenmediği, alt yüklenicinin vereceği zararların teminat kapsamına alınmadığı, all risk sigortasının iş yerindeki iş makinelerini, şantiye dışında depolanan malzemeleri ve iş yerindeki şantiye tesislerini kapsamadığı, teminatın şantiye dışında olan malzemeleri kapsamakla birlikte rayiç bedel üzerinden belirlenmediği, tüm riskler için uygulanabilecek olan muafiyet oranının sözleşme bedelinin %2’sinden fazla belirlendiği, deprem için uygulanabilecek koasürans oranı sözleşme bedelinin %20’sinden fazla olduğu, deprem, sel, su baskını, toprak kayması ve terör riskleri dışında kalan riskler için koasürans oranı belirlendiği,
hususları tespit edilmiştir.
Bu itibarla, mevzuat gereğince yüklenici tarafından yapılan iş ve iş yeri (İnşaat All Risk) sigorta poliçelerinde bulunması gereken teminatların yer alması gerekmektedir.
Yapım İşlerinde Ödenen Toplam Hakediş Tutarının Poliçedeki Sigorta Bedelini Aşması Halinde Sigorta Bedelinin Artırılmaması ve Süre Uzatımları Nedeniyle İnşaat Sigorta Sürelerinin Uzatılmaması
Bazı yapım işlerinde ödenen toplam hakediş tahakkuk tutarının poliçedeki sigorta bedelini aşması halinde sigorta bedelinin artırılmadığı ve süre uzatımı verilen hallerde sigorta sürelerinin uzatılmadığı görülmüştür.
4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun 9’uncu maddesinde, yapım işlerinde kapsamı ihale dokümanında belirtilen sigorta yaptırılmasının zorunlu olduğu düzenlenmiştir. Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin 9’uncu maddesinde ise; sigortaya esas alınacak bedeller, işin kendisi için sözleşme bedeli, her türlü araç, malzeme, ihzarat, iş ve hizmet makineleri, taşıtlar, tesisler ve benzeri için ise piyasa rayiçlerine göre hesaplanan bedellerdir. Ödenen toplam hakediş tahakkuk tutarının (fiyat farkları dahil) poliçedeki sigorta bedelini aşması ve/veya poliçede öngörülen sigorta bitiş tarihinin süre uzatımı veya cezalı çalışma sebebiyle aşılması hallerinde, zeyilname ile sigorta bedelinin artırılması ve/veya sigorta süresinin uzatılması zorunludur, denilmektedir.
İlgili mevzuat hükümleri uyarınca, yapım işlerinde süre uzatımı nedeniyle sözleşme sürelerinde değişiklik yapıldığında veya iş artışı ile fiyat farkı ödenen işlerde ödenen toplam tahakkuk tutarının sigorta bedelini aşması halinde inşaat sigortalarının oluşan mevcut tutarlara göre güncellenmesi gerekmektedir.
İdare tarafından, yapım işlerinde toplam hakediş tahakkuk tutarının poliçedeki sigorta bedelini aşması halinde sigorta bedelinin artırılmadığı ve süre uzatımları verilmesi halinde ise sigortanın süresinin uzatılmadığı tespit edilmiştir.
Bu itibarla; ödenen toplam hakediş tahakkuk tutarının poliçedeki sigorta bedelini aşması veya sigorta bitiş tarihinin süre uzatımı nedeniyle aşılması hallerinde, zeyilname ile sigorta bedelinin artırılması ve sigorta süresinin uzatılması gerekmektedir.
Yapım İşlerinde İdare Tarafından Onaylanmayan Alt Yüklenicilerin Çalıştırılması
İdarenin izni ve onayı olmadan bazı yapım işi ihalelerinde alt yüklenici çalıştırıldığı ve bunun sonucunda İdarece mevzuatta öngörülmüş olan yükümlülüklerin bir kısmının yerine getirilmediği görülmüştür.
Yapım İşi İhalelerine İlişkin Tip İdari Şartname’nin “Alt yükleniciler” başlıklı 18’inci maddesinde ihale konusu işte idarenin onayı ile alt yüklenici çalıştırılabileceği, ancak işin tamamının alt yüklenicilere yaptırılamayacağı, alt yüklenicilerin yaptıkları işlerle ilgili sorumluluklarının yüklenicinin sorumluluğunu ortadan kaldırmayacağı belirtilmiştir.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Alt yüklenicilerin çalıştırılması ve sorumlulukları” başlıklı 20’nci maddesinde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 10’uncu maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca ihale dışı bırakılacak olanların, 11’inci maddesi uyarınca ihaleye katılamayacak olanların, 58’inci maddesi uyarınca ihalelere katılmaktan yasaklı olanların ve 53’üncü maddesinin (b) bendinin 8’inci alt bendi gereğince alınacak Cumhurbaşkanı Kararı’nda belirtilen yabancı istekliler ile 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun 26’ncı maddesi uyarınca yasaklı olanların alt yüklenici olamayacakları, ayrıca ön yeterlik/yeterlik değerlendirmesi sonucunda yeterli bulunanlar ile işin ihalesine teklif veren isteklilerin bu işlerde alt yüklenici olamayacakları, yüklenicinin ortak girişim olması halinde ortak girişimin ortaklarının da alt yüklenici olarak çalıştırılamayacakları,
İşin tamamı alt yüklenicilere yaptırılamayacağı gibi işin niteliğinden kaynaklanan sebeplerle veya teknik zorunluluklar nedeniyle ihale dokümanında farklı oranlar belirlenmesi durumu hariç, tek bir alt yükleniciye yaptırılacak iş bölümlerinin toplam bedeli sözleşme bedelinin %30’unu, alt yüklenicilere yaptırılacak işlerin toplam bedeli ise sözleşme bedelinin %50’sini geçemeyeceği,
İdarece onaylanmayan alt yüklenicilerin hiçbir suretle iş yerinde çalışamayacağı,
Yüklenici ve alt yüklenicilerin, işin fen ve sanat kurallarına uygun olarak yapılmaması, hileli malzeme kullanılması ve benzeri nedenlerle ortaya çıkan zarar ve ziyandan, yapının tamamı için işe başlama tarihinden itibaren kesin kabul tarihine kadar sorumlu olacağı gibi, kesin kabul onay tarihinden itibaren de on beş yıl süreyle müteselsilen sorumlu olduğu, bu zarar ve ziyanın genel hükümlere göre yüklenici ve alt yüklenicilere ikmal ve tazmin ettirileceği, ayrıca haklarında 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun 27’nci maddesi hükümlerinin uygulanacağı,
Yapım İşlerinde Benzer İş Grupları Tebliği’nin eki Yapım İşlerinde Benzer İş Grupları Listesi’ndeki BII/BIII grubu işlerde, alt yükleniciye yaptırılacak işin imalat grubu olarak ayrılabilir nitelikteki işler kapsamında olması gerektiği, ayrıca BII/BIII grubu işlerde sözleşmeye konu işin bütününün karakteristiğini yansıtan kısımlarının bir bütün halinde alt yükleniciye yaptırılamayacağı,
hususları düzenlenmiştir.
Öte yandan Sosyal Güvenlik Kurumu Prim ve İdari Para Cezası Borçlarının Hakedişlerden Mahsubu, Ödenmesi ve İlişiksizlik Belgesinin Aranması Hakkında Yönetmelik’in “Hakedişten kesinti ve mahsup” başlıklı 6’ncı maddesinde idarece işverenlerin hakedişlerinin, Sosyal Güvenlik Kurumuna idari para cezası, prim ve prime ilişkin borçlarının olmaması kaydıyla ödeneceği, idarenin işverene yapacağı her hakediş ödemesinden önce işverenin ve varsa alt işverenlerinin Sosyal Güvenlik Kurumuna idari para cezası, prim ve prime ilişkin gecikme cezası, gecikme zammı ve diğer ferilerinden oluşan borçlarının olup olmadığının üniteden yazı ile sorulacağı hükme bağlanmıştır. Aynı maddenin devamında ise ünitece, işverenin ve varsa alt işverenlerinin muaccel borcunun bulunup bulunmadığı hususunun idareye bir aylık süre içinde yazıyla bildirileceği, yazıyla bildirilmediği sürece idare tarafından işverene hakediş ödenmeyeceği belirtilmiştir.
Mezkûr mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde yapım işi ihalelerinde alt yüklenici çalıştırılması durumunda idarenin onayı hukuki bir şart olduğu gibi, bu onay olmadan alt yüklenici çalıştırılması durumunda İdarece yerine getirilmesi gereken aşağıdaki yükümlülükler yerine getirilmemektedir. Buna göre;
İdare bünyesinde yürütülen yapım işleri ihalelerinin bazılarında işin tamamının alt yüklenicilere yaptırılması ve yapım işinde tek bir alt yükleniciye yaptırılacak iş bölümlerinin toplam bedelinin sözleşme bedelinin %30’unu, alt yüklenicilere yaptırılacak işlerin toplam bedelinin ise sözleşme bedelinin %50’sini geçecek şekilde alt yüklenicilere yaptırıldığının kontrol edilmediği, alt yüklenicilere yaptırılmış olan imalat grubunun Yapım İşlerinde Benzer İş Grupları Listesi’ndeki BII/BIII grubu işlerdeki ayrılabilir nitelikteki işler kapsamında olmadığının ve BII/BIII grubu işlerde sözleşmeye konu işin bütününün karakteristiğini yansıtan kısımlarının bir bütün halinde alt yükleniciye yaptırıldığının kontrol edilmediği,
İdarenin bu yapım işi ihalelerine ilişkin hakediş ödemelerinden önce söz konusu ihalelerdeki alt yüklenicilerin Sosyal Güvenlik Kurumuna olan idari para cezası, prim ve prime ilişkin gecikme cezası, gecikme zammı ve diğer ferilerinden oluşan borçlarının sorgulanmadığı,
Çalıştırılan alt yüklenicilerin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 10’uncu maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca ihale dışı bırakılacak olup olmadığının sorgulanmadığı, çalıştırılan alt yüklenicilerin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 11’inci maddesi uyarınca ihaleye katılamayacak olup olmadığının sorgulanmadığı, çalıştırılan alt yüklenicilerin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 58’inci maddesi uyarınca ihalelere katılmaktan yasaklı olup olmadığının sorgulanmadığı,
Çalıştırılan alt yüklenicilerin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 53’üncü maddesinin (b) bendinin 8’inci alt bendi gereğince alınacak Cumhurbaşkanı Kararı’nda belirtilen yabancı istekliler ile 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun 26’ncı maddesi uyarınca yasaklı olup olmadığını sorgulamadığı, ayrıca ön yeterlik/yeterlik değerlendirmesi sonucunda yeterli bulunanlar ile işin ihalesine teklif veren isteklilerden olup olmadığını, yüklenicinin ortak girişim olması halinde ortak girişimin ortaklarının da alt yüklenici olarak çalıştırılıp çalıştırılmadığını kontrol etmediği,
Alt yüklenicilerin, işin fen ve sanat kurallarına uygun olarak yapılmaması, hileli malzeme kullanılması ve benzeri nedenlerle ortaya çıkan zarar ve ziyandan, yapının tamamı için işe başlama tarihinden itibaren kesin kabul tarihine kadar sorumlu olacağı, kesin kabul onay tarihinden itibaren de on beş yıl süreyle yüklenici ile birlikte müteselsilen sorumlu olduğuna ilişkin kontrollerin sağlanmasının imkânsız hale getirildiği görülmüştür.
Bu itibarla, yapım işi ihaleleri kapsamında, İdarece gerekli onay verilmeden alt yüklenici çalıştırılmaması, böylece yukarıda detaylıca açıklandığı üzere mevzuatla belirlenmiş olan yükümlülüklerin yerine getirilmesi ve sözleşme uygulama safhasında İdarenin kontrol etmekle yükümlü olduğu bu hususların kontrol teşkilatlarınca gözetilmesi gerekmektedir.
Anahtar Teslimi Götürü Bedel ile İhale Edilen Yapım İşlerinde Projelerin Hazırlanması ve Uygulanması Sürecinde Aksaklıkların Bulunması
Anahtar teslim götürü bedel ile ihale edilen bazı yapım işlerinde; projelerin hazırlanması sürecinde aksaklıkların bulunduğu, proje aşamasında yürürlükte olan bazı yönetmelik ve genelgelerde yer alan çeşitli hükümlerin dikkate alınmadığı, Bakanlık merkez ve taşra teşkilatı ile Bakanlık ve diğer Kurumlar arasında da (Adalet Bakanlığı gibi) koordinasyonun tam olarak sağlanamadığı ve sözleşmelerin uygulanması aşamasında projelerde önemli ölçülerde değişiklik yapıldığı görülmüştür.
Sözleşme kapsamında yaptırılabilecek ilave işler, iş eksilişi ve işin tasfiyesi hususları, 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun 24’üncü, Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin (YİGŞ) ise 21’inci maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre; öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olması halinde; artışa konu olan iş, idareyi külfete sokmaksızın ve asıl işten ayrılmasının mümkün olmaması şartıyla anahtar teslimi götürü bedel ihale edilen yapım işlerinde sözleşme bedelinin %10’una kadar oran dâhilinde ihale dokümanındaki hükümler çerçevesinde aynı yükleniciye yaptırılabilir. Ancak işin bu şartlar dâhilinde tamamlanamayacağının anlaşılması durumunda ise artış yapılmaksızın hesabın genel hükümlere göre tasfiye edilmesi gerekmektedir. Uygulama projesiyle ihaleye çıkılan işlerde, işin yapılacağı yere ilişkin zemin etüdü, inşaatta kullanılacak her türlü iş kaleminin niteliğini gösteren teknik şartnameler, bu işlerin nerede ne kadar yapılacağını gösteren mahal listeleri projeye eklenerek ihale dokümanı oluşturulur. Bu suretle, ihale öncesinde yapıya ilişkin en ince ayrıntıların dahi netleşmesi sağlanarak, sözleşme süresi sonunda yapının anahtar teslimi olarak her şeyi ile eksiksiz ve kullanılabilir halde teslim alınması beklenir. 4735 sayılı Kanun’un 24’üncü maddesinde birim fiyatlı işler için sözleşme bedelinin %20’sine kadar izin verilen iş artışının anahtar teslim götürü bedel ile ihale edilen işler için %10 olarak sınırlandırılmasının temel nedeni de uygulama projelerinin ayrıntılı düzenlenmiş olması gerekliliğidir. 4735 sayılı Kanun’un 24’üncü maddesindeki bir başka sınırlama, artışa konu işin idareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak mümkün olmamasıdır. İş artışının sözleşme bedelinde meydana getirdiği artış oranında idareye külfet getirdiği açık olup madde hükmündeki külfet ifadesini, artan işlerin yeni bir ihale ile başka bir yükleniciye yaptırılması suretiyle ortaya çıkacak maliyet artışı olarak kabul etmek gerekmektedir. İş artışını %10’luk sınır içinde tutmak amacıyla projede yer alan ve yapılması zaruri bir takım imalatların iş kapsamından çıkarılması ve çıkarılan bu imalatların daha sonra yeni bir ihale ile yaptırılması bu çerçevede idareyi külfete sokmak anlamına gelmektedir. Buna göre işin, projesinde yer alan zaruri bir takım imalatlar çıkarılmaksızın yasal sınırlar çerçevesindeki bir iş artışı ile tamamlanması mümkün değil ise yapılması gereken, iş artışı değil işin tasfiye edilmesidir. Diğer taraftan YİGŞ’nin projelerin uygulanmasına ilişkin 12’nci maddesi uyarınca işin tamamlanabilmesi için teknik ve işlevsel açıdan mutlak gereklilik arz eden proje değişiklikleri yapılabilecektir. Bu çerçevede zaruret arz etmeyen, idarenin sübjektif beğeni ve tercihine dayalı biçimde proje değişiklikleri yapılmaması gerekmektedir.
Anahtar teslim götürü bedel yapım işlerinden yüksek oranda iş artışı yapılanların incelenmesi neticesinde;
Yasal mevzuatı gereği projede öngörülmesi gereken bazı imalatların projelerin hazırlanması aşamasında dikkate alınmadığı ve uygulama aşamasında iş artışı ile projelere eklendiği görülmüştür. Örneğin Sakarya 1000 Yataklı Şehir Hastanesi yapım işinde, Binaların Yangından Korunması Hakkındaki Yönetmelik hükümleri kapsamında izleme ve kontrol modülleri sayısının az olduğu gerekçesi ile iş artışına gidildiği yine aynı iş kapsamında Tıbbi Atıkların Kontrolü Yönetmeliği uyarınca da iş artışına gidildiği görülmektedir. Bahse konu işin ihale tarihinin söz konusu Yönetmeliklerin ilgili hükümlerinin yürürlüğe girdiği tarihlerden sonra olduğu hususu göz önüne alındığında proje aşamasında anılan imalatların öngörülmemiş olması projelerin hazırlanmasında aksaklık olduğu anlamına gelmektedir. Birçok yapım işinde iş artışına/eksilişine esas teşkil eden imalat kalemlerinin çoğunlukla aynı iş kalemleri olduğu (teshin merkezi, zemin kaplama, aydınlatma v.b gibi) görülmüştür. Ayrıca tip proje üzerinden gerçekleştirilen yapım işlerinde proje hazırlanması aşamasında bölgesel farklılıkların ve mevcut fiziki imkânların dikkate alınmadığı (dış cephe kaplaması gibi) tespit edilmiştir.
Sözleşme bedelinin %10’unundan fazla oranlarda iş artışına gidilen işlerde bu durumu dengelemek amaçlı yüksek oranlarda ve projenin esasına ilişkin imalatlarda iş eksilişi yapıldığı, bahse konu iş eksilişlerinin farklı ihale kapsamında tamamlattırılmasına karar verildiği görülmüştür. Örneğin Aydın 950 Yataklı Şehir Hastanesi yapım işinde yapılan iş artışlarının %10’luk sınırı aşması üzerine projede öngörülen peyzaj imalatları, çevre aydınlatma, kartlı geçiş sistemi gibi imalatların yapımından vazgeçilmiş bu imalatların daha sonraki süreçte yaptırılmasına karar verilmiştir. Benzer şekilde Bartın 400 Yataklı Devlet Hastanesi yapım işinde de yasal artış sınırında kalabilmek için trijenerasyon sisteminin çıkarılmasına karar verilmiştir. 2022 senesinde hizmete giren Tarsus 600 Yataklı Devlet Hastanesi inşaatında da benzer gerekçelerle işin devamı sırasında çevre imalatının projeden çıkartılmasına karar verilmiş, hastanenin geçici kabulü yapıldıktan sonra eksik imalatların tamamlattırılması için Mersin İl Sağlık Müdürlüğüne yetki verilerek iki kez ihaleye çıkılmış ancak ilk ihalede teklif gelmemesi diğerinde ise gelen tekliflerin yaklaşık maliyetten yüksek olması gerekçeleriyle ihaleler sonuçlandırılamamış ve tesisin faaliyete girmesi gecikmeye uğramıştır. Bu tür uygulamalar neticesinde iş artışı ile işin tamamlanamadığı ve eksiltilen imalatlar için yeni bir ihaleye çıkmak suretiyle idarenin külfete sokulduğu açık olup yapılan uygulama, iş artışına ilişkin düzenlemede öngörülen şartlara aykırılık teşkil etmektedir.
Bazı işlerde, Bakanlık merkez ve taşra teşkilatı ile Bakanlık ve diğer Kurumlar arasında (Adalet Bakanlığı gibi) da koordinasyonun tam olarak sağlanamadığı görülmüştür. Örneğin Antalya 1000 Yataklı Şehir Hastanesi ve Adana Seyhan 150 Yataklı Devlet Hastanesi yapım işlerinde, il müdürlüklerinin talepleri üzerine projelerde önemli değişiklikler yapıldığı, Antalya Şehir Hastanesi yapım işinde Antalya Açık Ceza İnfaz Kurumu Müdürlüğü ile yapılan yazışmalar sonucunda hükümlü koğuşlarında değişiklik yapılmasına karar verildiği tespit edilmiştir. İş kalemlerinde yapılan bu değişiklikler, Bakanlık merkez ve taşra teşkilatı ile Bakanlık ve diğer Kurumlar arasında (Adalet Bakanlığı gibi) da koordinasyonun tam olarak sağlanamamasından kaynaklanmaktadır. İhale öncesi, söz konusu hükümlerin dikkate alınarak projelerin hazırlanmış olması ve proje aşamasında birimler arasında koordinasyonun sağlanabilmesi işin devamı sırasında proje değişikliği yapılması ihtiyacını ortadan kaldıracaktır.
İş artışı, temelde mevcut bir işin bitirilmesine yönelik bir uygulama olup bazı imalat kalemlerinin yapılabilmesi için yapılması elzem olan imalatlardan vazgeçilmesi, düzenlemenin temel mantığına aykırılık teşkil etmektedir. Kanun koyucu, yapım işlerinde uygulama projesi yapılmadan ihaleye çıkılmamasına, iş artışlarına yalnızca öngörülemeyen durumlarda başvurulmasına hükmederken, uygulama projelerinin değişmezliğine vurgu yapmış ve bu projelere önem atfetmiştir. Ön veya kesin projeden farklı olarak uygulama projelerinin, ciddi çalışmalar neticesinde, yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği nitelikte hazırlanmasının önemli olduğu düşünülmektedir. Bu nedenle uygulama projeleri ile ihale edilen işlerde teknik zorunluluk olmadıkça değişiklik yapılmaması ve bu suretle ihale şartlarının korunmasına azami özen gösterilmesi gerekmektedir.
Diğer taraftan bazı yapım işlerinde uygulama aşamasında projesinde bulunmayan ancak mutlak suretle yapılması gereken imalatların ortaya çıkabileceği kabul edilmekle birlikte, idareyi ek külfete sokacak durumlarda yahut oransal sınırlar içerisinde iş artışı yapıldığı takdirde dahi işin tamamlanamayacağının anlaşılması hallerinde, iş artışına gidilmemesi gerekmektedir. Bu durumlarda işin tasfiyesinin gündeme getirilmesi mevzuatın bir gereğidir. İş artışlarının imalat kalemlerinde yaşanan değişikliğe bağlı olarak yüklenicilere süre uzatımı hakkı verilmesi, işin sözleşme süresinde bitirilememesi ve yatırımların planlanan tarihlerde hizmete sokulamaması sorunlarını da beraberinde getirmektedir. Yukarıda da belirtildiği üzere temel olarak işin tamamlanması amacıyla izin verilen iş artışlarının işin bitiş tarihlerinin sürekli ertelenmesine neden olması, iş artışı uygulamasının amaçlananın ötesinde kullanılması sonucunu doğurmaktadır.
Bu itibarla, uygulama projesi ile ihaleye çıkılan anahtar teslim götürü bedel yapım işlerinde; işe ait projelerin ihtiyaca ve ilgili mevzuat düzenlemelerine uygun bir biçimde belirlenmesi, zorunluluk arz etmeyen proje değişikliklerinden kaçınılması, iş artışının sadece işin tamamlanması amacıyla ve öngörülemezlik ölçütü ile sınırlı tutulması, iş azalışları ile desteklenmek suretiyle yasal sınır üzerinde iş artışı uygulanmaması, iş artışı nedeniyle ilave külfete sebep olunmaması hususlarında gerekli özen ve hassasiyetin gösterilmesi, birimler ve kurumlar arasındaki koordinasyonu sağlayacak tedbirlerin alınması gerekmektedir.
İhale Öncesi Hazırlıkların Tam Olarak Yapılmaması Sebebiyle İşlerin Yürütülmesi Aşamasında Aksaklıkların Olması
Bakanlıkça ihale edilen sağlık tesisi yapım işlerinde İdare tarafından ihale öncesi gerekli hazırlıkların tam olarak yapılmaması neticesinde işin yürütülmesinde ve tamamlanmasında gecikmelere sebebiyet verildiği görülmüştür.
Sağlık tesisi inşa edilecek olan araziler üzerinde mevcut yapıların bulunması, elektrik, yağmur suyu ve pis su hatlarının geçmesi, taşıt yollarının var olması, arazi tevhid işlemleri ile yapı ruhsatı alınması süreçlerinin uzun sürmesi gibi sebeplerden ötürü anahtar teslimi götürü bedel olarak ihale edilen hastane, sağlıklı yaşam merkezi vb. çeşitli sağlık tesisi ihalelerinde yüklenicilere yer teslimi yapıldıktan sonra fiili olarak işe başlanılamayan durumlar olduğu tespit edilmiştir. Örneğin, Aydın 950 Yataklı Şehir Hastanesi yapım işinde yapı ruhsatı alınması ve elektrik direklerinin deplase edilmesi, Bartın 400 Yataklı Devlet Hastanesi yapım işinde inşaat alanındaki ağaçların kaldırılması ve inşaat ruhsatının alınması, Marmaris 125 Yataklı Devlet Hastanesi yapım işinde inşaat sahasında kalan lojman binalarının boşaltılması ve yıkımı, elektrik hatlarının deplase edilmesi, ağaçların kaldırılması ve yapı ruhsatının alınması, Sakarya 1000 Yataklı Şehir Hastanesi yapım işinde ise ağaçların şantiye sahalarından uzaklaştırılması, inşaat sahasında bulunan lojmanların yıkılması, doğalgaz ve elektrik altyapılarının deplase edilmesi gerekçeleriyle, yer teslimi yapılmasına rağmen fiilen işlere başlanamadığı görülmektedir. İdare kaynaklı bu sebeplerden ötürü yüklenicilere süre uzatımları verilmiş, söz konusu sağlık tesislerinin yapımının tamamlanmasında gecikmelere sebep olunmuştur.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, “Yapım işlerinde arsa temin edilmeden, mülkiyet, kamulaştırma ve gerekli hallerde imar işlemleri tamamlanmadan ve uygulama projeleri yapılmadan ihaleye çıkılamaz.” denilmektedir.
Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 5’inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde ise, arsa temin edilmeden, mülkiyet, kamulaştırma ve gerekli hallerde imar işlemleri tamamlanmadan ve uygulama projeleri yapılmadan ihaleye çıkılamayacağı hüküm altına alınmıştır.
Bu itibarla, hem mevzuat düzenlemelerinin gereği olarak hem de uygulamada karşılaşabilecek öngörülemeyen durumların en aza indirilmesi ve işlerin zamanında bitirilip hizmete alınabilmesini teminen; ihale öncesi projelendirme çalışmalarının detaylı ve uyumlu yapılması, kamulaştırma, mülkiyet, yıkım ve deplase gibi sorunların önceden öngörülerek çözümlenmesi gerekmektedir.