Kamu Özel İş Birliği Modeli ile İşletilen Şehir Hastanelerinde Görevli Şirketlerce Üstlenilen Yükümlülüklerin Gereği Gibi Yerine Getirilmemesi ve Değişen Durumlar İçin Sözleşme Revizyonuna Gidilmemesi (Sayıştay)

BULGU: Kamu Özel İş Birliği Modeli ile İşletilen Şehir Hastanelerinde Görevli Şirketlerce Üstlenilen Yükümlülüklerin Gereği Gibi Yerine Getirilmemesi ve Değişen Durumlar İçin Sözleşme Revizyonuna Gidilmemesi

2022 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Kamu özel iş birliği modeli ile işletilen şehir hastanelerinde karşılaşılan sorunlara aşağıda bentler halinde yer verilmiştir.
Kamu Özel İş Birliği Modeli ile Yaptırılan Şehir Hastanelerinde Nihai Tamamlama Süreçlerinin Yürütülmemesi
KÖİ modeli ile yaptırılan şehir hastanelerinde, fiili tamamlama tarihleri üzerinden sözleşmede öngörülen süre geçmiş olmasına rağmen nihai tamamlama süreçlerinin yürütülmediği görülmüştür.
Sözleşme’nin 28.19’uncu maddesinde;
“İdare, Fiili Tamamlama Belgesi’nin düzenlenmesini izleyen 24 (yirmi dört) ayın dolmasından itibaren Nihai Tamamlama Belgesi’ni düzenleyecektir.”
Sözleşme eki Ek-1’de Nihai Tamamlama Belgesi “Sözleşmenin 28.19’uncu maddesi uyarınca Fiili Tamamlama Belgesi’nin düzenlenmesini izleyen 24 (yirmidört) ayın dolmasından itibaren İdare tarafından düzenlenecek belgeyi ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır.
Sözleşme eki Ek-1’in (Tanımlar ve Sözleşmenin Yorumlanması), “Sözleşmenin Yorumlanması” başlıklı ikinci bölümünde;
“Sözleşme, madde metninden aksi anlaşılmadıkça, aşağıdaki hükümlere göre yorumlanır:…
9. Sözleşme’de bir yükümlülüğün, belirli bir günden veya olaydan sonraki belirli bir İş Günü “içerisinde”, “itibariyle” veya “en geç bu tarihe kadar” ya da bunların eşdeğer bir şekilde yerine getirilmesinin öngörüldüğü durumlarda yükümlülüğün en geç, yükümlülüğün ifa edileceği son İş Günü öğleden önce ifa edilmesi gerekmektedir.”
ifadesine yer verilmiştir.
Sözleşme hükümleri bir arada değerlendirildiğinde fiili tamamlama belgesinin düzenlenmesini izleyen 24 ayın dolmasından itibaren nihai tamamlama belgesi düzenleneceği hüküm altına alındığından, İdare tarafından fiili tamamlama tarihini izleyen 24 ayın son iş gününde nihai tamamlama süreçlerinin tamamlanarak nihai tamamlama belgesi düzenlenmesi gerekmektedir.
Her ne kadar 17.02.2021 tarihli ve E-60741449-755.01-694 sayılı makam oluru ile çeşitli disiplinlerde mahsuplaşma komisyonları kurulmuş olsa da mahsuplaşma çalışmaları neticelendirilmemiştir. Nihai tamamlama süreçlerinin işletilmemesi nedeniyle İdare ve Şirket’in hak ve yükümlülükleri açısından belirsizlikler ortadan kaldırılmamış ve aşağıda sıralanan hususlar ortaya çıkmıştır.
Bu hususlar;
• İdare tarafından şehir hastanelerine ilişkin olarak Sözleşme eki Ek-8 (İnşaat Hususları) uyarınca; nihai teklif tarihindeki şartları eşitlenmiş proje ve ihtiyaç programı ile kesin proje, teknik şartnameler ve uygulama projesi arasındaki farklılıklardan kaynaklı olarak mahsuplaşmaların yapılmaması nedeniyle toplam sabit yatırım tutarının revize edilmediği ve bu revizyonun kullanım bedeline yansıtılmaması,
• Görevli Şirket tarafından Sözleşme eki Ek-13 (Ekipmanlar) kapsamında aşama kabulünden önce sağlanması ve kurulması beklenen mefruşat ve tıbbi cihazlardan Şirket ihale teklifinde ibraz edilen ve Ek-13’de yer alan Tıbbi Ekipman Listesi ile Uygulama Projesi hazırlık sürecinde güncellenen tıbbi ekipman listesi arasındaki farklılıklardan dolayı toplam sabit yatırım tutarının revize edilmemesi,
• Yine Sözleşme eki Ek-13 (Ekipmanlar) kapsamında Görevli Şirket tarafından sağlanması ve kurulması gereken ekipmanların kurulmaması veya aşama kabulünden sonra sağlanmasına rağmen buna ilişkin toplam sabit yatırım tutarının revize edilmemesi,
• Ayrıca Ek-13 (Ekipmanlar) ile ilgili olarak sıralanan maddeler kapsamında eksiklikler için Ek-14 (Hizmet Şartları) kapsamında Diğer Tıbbi Ekipman Hizmeti ile Mefruşat Hizmetine ilişkin hizmet değişikliği yapılmaması,
• Görevli Şirket’lere yer teslimi yapılmadan inşaat işleri başlamış olmasına rağmen işletme sürelerinde revizyon yapılmaması,
• İmalatından vazgeçilen, yapılmayan veya yaptırılmayan imalatlar ile bitirilmemiş işler kapsamında değerlendirildiği halde tamamlanmayan işler için toplam sabit yatırım tutarının revize edilmemesi ve bu eksiklikler için bina ve arazi hizmetleri, olağanüstü bakım ve onarım hizmetleri vd. hizmetlerde hizmet değişikliği yapılmaması,
• Şehir hastanelerine ilişkin olarak alınan izleme ve değerlendirme danışmanlık hizmet alımları sözleşme süresi bitmesine rağmen kabullerinin nihai kabul/nihai tamamlama belgesine bağlanması nedeniyle kabul süreçlerinin yürütülmemesi,
• Görevli Şirket tarafından ihale dokümanında ve projelerde belirlenen alandan daha fazla alanda yürütülen ticari faaliyetler olmasına rağmen toplam sabit yatırım tutarının revize edilmemesi,
olarak sıralanabilir.
Bu itibarla, hak ve yükümlülüklerin ortaya konulması, toplam sabit yatırım tutarı ile kullanım bedelinin ayarlanması ve yukarıda yer alan eksikliklerin hizmetlere olan etkisinin değerlendirilmesi için nihai tamamlama süreçlerinin tamamlanması gerekmektedir.
Kamu Özel İş Birliği Modeli ile Yapılması Planlanan Türkiye Halk Sağlığı ve Tıbbi Cihaz Kurumu Kampüs Projesine İlişkin Sözleşmenin İdarece Feshine Rağmen Görevli Şirketin Proje Alanından Çıkmaması ve Kesin Teminatın Süresinin Dolması
KÖİ modeli ile ihale edilen Türkiye Halk Sağlığı ve Tıbbi Cihaz Kurumu Kampüs Projesi Sözleşmesi ihtiyaren fesih kapsamında 02.01.2019 tarihinde İdarece feshedilmesine rağmen söz konusu yapım işinin yürütüldüğü hazine arazisinden Görevli Şirket çıkarılamamış, Görevli Şirket tarafından verilen kesin teminat mektubunun da süresi dolduğu için İdare tarafından kesin teminat gelir kaydedilememiştir.
02.01.2019 tarihinde imzalanan Ek Mutabakat’ın 2.3’üncü maddesinde;
“Şirket, işbu Mutabat ile Proje ile ilgili yapmış olduğu hizmet, inşaat, vb. her türlü iş/işlemi işbu Mutabakatı’ın yürürlüğe girme tarihinden itibaren İdare’ye en geç 3 (üç) ay içerisinde tam ve gereği gibi teslim etmekle yükümlüdür. İdare bütün bu iş/işlem, bilgi ve belgelerin kendisine teslimini müteakip Şirket’in Proje için İdare’ye teslim ettiği Denizbank Başkent Kurumsal Şubesi’nden 09/03/2016 tarih ve 3010TM8617 mektup no’lu Kesin Teminat Mektubu’nun Şirket yetkilisine teslim edecektir” denilmektedir.
Söz konusu proje kapsamında İdare tarafından Görevli Şirkete yer teslimi yapılmamasına rağmen, şirket tarafından proje kapsamındaki hazine arazisi ve orman arazisi üzerine beton santrali kurulduğu ve bir takım beton işlerinin yapıldığı, 31.12.2022 tarihi itibarıyla söz konusu arazilerin görevli şirket tarafından kullanılmaya devam edildiği tespit edilmiştir.
Yukarıda belirtilen Ek Mutabakat’ın ilgili maddesinde adı geçen kesin teminat mektubunun 09.07.2019 tarihinde süresinin dolduğu ve görevli şirket tarafından başka bir kesin teminat mektubunun da getirilmediği anlaşılmıştır. Dolayısıyla hazine ve orman arazisi üzerinde faaliyetine devam eden, söz konusu arazileri ek mutabakatta belirtilen süre içinde İdareye teslim etmeyen görevli şirket hakkında uygulanacak müeyyideler ek mutabakatta açık bir biçimde düzenlenmemiştir. Ancak görevli şirketin her türlü takdiyattan ari bir şekilde söz konusu araziyi sözleşme ve ek mutabakat hükümlerine uygun olarak üç ay içinde Bakanlığa devretmemesinin idari ve mali sonuçları ile hazine arazisinin eski haline getirilme giderlerinin karşılanmasına ilişkin tedbir alınması gerekmektedir.
Bununla birlikte, görevli şirket tarafından söz konusu arazilerin ek Mutabakat hükümlerine uygun olarak verilen üç aylık sürenin bitim tarihinde tam ve gereği gibi İdareye teslimi halinde, kesin teminat mektubunun iade edileceği belirtilmiştir.
Bu itibarla, Türkiye Halk Sağlığı ve Tıbbi Cihaz Kurumu Kampüs Projesine ilişkin sözleşme feshedildiğinden Görevli Şirketin proje alanını oluşturan hazine ve orman arazisinden çıkarılması, her türlü takyidattan ari bir şekilde söz konusu arazinin sözleşme ve ek mutabakat hükümlerine uygun olarak teslimi ve bu araziler üzerinde yetkisiz faaliyette bulunulmasına ilişkin idari ve mali tedbirlerin alınması gerekmektedir.
Yaptırılmayan/Yapılmayan İmalatlar İçin Toplam Sabit Yatırım Tutarı Revizyonunun Yapılmaması ve Bu Eksikliklerin Etki Ettiği Hizmetler İçin Hizmet Değişikliği Yapılmaması
KÖİ modeli ile inşa ettirilen şehir hastanelerinde nihai teklif tarihindeki şartları eşitlenmiş proje ve ihtiyaç programında öngörülen ancak İdare tarafından imalatından vazgeçilen ya da görevli şirketler tarafından yapılmayan veya eksik yapılan imalatlar ile bitirilmemiş işler kapsamında görevli şirket tarafından belirli bir süre içerisinde yapılması gereken işler ve/veya teslim edilmeyen ekipmanların toplam sabit yatırım tutarında meydana getirdiği azalma dikkate alınarak toplam sabit yatırım tutarı revize edilmesi gerekirken bu yükümlülük yerine getirilmemiş ve bu eksikliklerin etki ettiği hizmetlerde de değişiklik yapılmamıştır.
31.12.2022 tarihi itibarıyla kamu özel iş birliği modeli ile hizmete açılan ondört şehir hastanesi bulunmaktadır. Söz konusu şehir hastanelerine ilişkin sözleşmelerin “Tanımlar ve Sözleşmenin Yorumlanması” başlıklı Ek-1’de toplam sabit yatırım tutarı; “Şirket tarafından Sözleşme hükümlerine göre yapılacak olan yapım işleri ve varsa arazi maliyetine ilişkin olarak Sözleşme’de belirtilen toplam tutardır” şeklinde tanımlanmıştır.
Sözleşmelerin “Toplam Sabit Yatırım Tutarı” başlıklı 9’uncu maddesinde; “Şirket tarafından işbu Sözleşme hükümlerine göre Sağlık Tesisi’nin yapımı ve bünyesinde yer alan Ekipmanlar’ın temini işleri için gerekli Toplam Sabit Yatırım Tutarı, KDV hariç …. TL’dır” denilerek toplam sabit yatırım tutarına sağlık tesisinin yapım maliyeti ile ekipman maliyetlerinin dahil olduğu belirtilmiştir.
Ekipman ise Sözleşme eki Ek-1’de; mefruşat, hastane bilgi yönetim sistemi (donanım) ve tıbbi ekipman olarak tanımlanmıştır.
İlgili şehir hastanelerine ilişkin olarak alınan izleme ve değerlendirme danışmanlık hizmet alımı kapsamında müşavir firmalar tarafından düzenlenen raporlar ile işlerin kabulü sürecinde İdare ve müşavir firma iştiraki ile düzenlenen kabul tutanaklarının incelenmesi neticesinde; nihai teklif tarihindeki şartları eşitlenmiş proje ve ihtiyaç programında öngörülen ancak inşaat aşamasında bir kısmı İdare tarafından yaptırılmasından vazgeçilen, bir kısmı ise görevli şirket tarafından yapılmayan veya eksik yapılan imalatlar ile bitirilmemiş işler kapsamında görevli şirket tarafından belirli bir süre içerisinde yapılması gereken işler ve/veya teslim edilmeyen ekipmanların olduğu ancak toplam sabit yatırım tutarına dahil olan bu eksiklikler için mahsuplaşma sürecinin işletilmediği anlaşılmıştır.
Ayrıca imalatından vazgeçilen, bir kısmı görevli şirket tarafından yapılmayan veya eksik yapılan imalatlar ile bitirilmemiş işler kapsamında görevli şirket tarafından belirli bir süre içerisinde yapılması gereken işler ve/veya teslim edilmeyen ekipmanların etki ettiği ve görevli şirket tarafından ihale teklifinde bu imalatlar ile işler ve ekipmanlar dahil teklif verilen hizmetlerde değişiklik yapılmadığı tespit edilmiştir.
Örneğin şehir hastanelerine ilişkin ihale dokümanı eki ek mahal listesinde;
“Yağmur suyu toplama ve arıtma sistemi ile lavabo ve duşların pis sularının arıtılarak (Gri Su) WC ve pisuar rezervuarlarında kullanılması sistemi tesis edilecektir” ifadesine yer verilmiştir.
İstekliklerden teklifler bu minvalde alınmış, istekliler tarafından hem toplam sabit yatırım tutarı hem de ilgili hizmetlerde bu sistem gözetilerek teklifler oluşturulmuştur. Ancak gri su sistemi (veya diğer herhangi bir sistem/yapı) sözleşmeler yapıldıktan sonra projelerden çıkarılmış ve toplam sabit yatırım tutarında ve etki ettiği hizmetlerde (bina ve arazi hizmeti, olağanüstü bakım ve onarım hizmeti vb. hizmetler) değişiklikler yapılmamıştır.
Bitirilmemiş işler kapsamında değerlendirilen Sözleşme eki Ek-13 kapsamında görevli şirket tarafından toplam sabit yatırım tutarına dahil olarak getirilmesi gereken ekipmanların (tıbbi cihaz ve mefruşat) geç getirilmesi veya hiç getirilmemesi durumları söz konusu olmasına rağmen toplam sabit yatırım tutarında ve bu işlerin etki ettiği diğer tıbbi ekipman destek hizmetinde değişiklik yapılmamıştır.
Bu itibarla; hizmete açılan şehir hastanelerine ilişkin olarak nihai teklif tarihindeki şartları eşitlenmiş proje ve ihtiyaç programı doğrultusunda teklif alınan ve toplam sabit yatırım tutarı olarak belirlenen bedelin, İdare tarafından yapımından vazgeçilen imalatlar ile görevli şirket tarafından yapılmayan veya eksik yapılan imalatlar ve bitirilmemiş işler kapsamında olan işler ve ekipman eksiklikleri göz önüne alınarak Sözleşme hükümleri doğrultusunda toplam sabit yatırım tutarı ile hizmet bedellerinde revizyon yapılması gerekmektedir.
Yatırım Döneminde Katma Değer Vergisi İstisnasından Yararlanan Görevli Şirketlerin İstisna Kapsamında Kira Tutarının veya Kira Süresinin Bir Kısmından Vazgeçmeyi Taahhüt Etmesine İlişkin İşlemlerin Tesis Edilmemesi
Şehir hastanelerinin yatırım dönemlerinde gerçekleştirilen mal teslimleri ile hizmet ifaları 3065 sayılı Katma Değer Vergisi Kanunu’nun Geçici-29’uncu maddesi kapsamında KDV’den istisna tutulmuş olup, bazı şehir hastanelerinde görevli şirketlerin bu istisnadan faydalanması için kira tutarının veya süresinin bir kısmından vazgeçmesi gerekirken İdare ile görevli şirketler arasında bu hususa ilişkin işlem tesis ettirilmemiştir.
3065 sayılı Kanun’un Geçici 29’uncu maddesinde;
“8/6/1994 tarihli ve 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanuna göre yap-işlet-devret modeli çerçevesinde gerçekleştirilecek projeler ve 7/5/1987 tarihli ve 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununun ek 7 nci maddesine göre Yüksek Planlama Kurulu tarafından kiralama karşılığı yaptırılmasına karar verilen sağlık tesislerine ilişkin projeler ve 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 23 üncü maddesine göre Bakanlık tarafından kiralama karşılığı yaptırılmasına karar verilen eğitim öğretim tesislerine ilişkin projelerden bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce ihale veya görevlendirme ilanı yayımlanmış ancak teklif alınmamış olanlar ile 31/12/2023 tarihine kadar ihale veya görevlendirme ilanı yayımlanacak olanların; ihale edilmesi ile görevlendirilen veya projeyi üstlenenlere yatırım döneminde proje kapsamında yapılan mal teslimleri ve hizmet ifaları katma değer vergisinden müstesnadır.
Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce teklifleri alınmış ya da ihalesi veya görevlendirmesi yapılmış işlerde; görevli şirketin veya yüklenicinin bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde talepte bulunması halinde bu maddenin yürürlük tarihinden sonra birinci fıkra kapsamındaki mal teslimleri ve hizmet ifaları da katma değer vergisinden müstesna tutulur. Şu kadar ki, bu istisnanın uygulanabilmesi için görevli şirketin veya yüklenicinin proje nedeniyle yatırım döneminde yükleneceği katma değer vergisi tutarının, indirim yoluyla telafi edilebileceği tarihe kadar, projenin ana kredi finansman koşullarına göre oluşacak finansman maliyeti tutarı veya buna isabet eden sürenin, ilgisine göre; işletme süresi öngörülen projelerde işletme süresinden, kira öngörülen projelerde kira tutarından veya kira süresinden indirileceği hususunun bu şirketler tarafından, içeriği idarece belirlenecek taahhütname ile taahhüt edilmesi ve bu taahhüdün idarece kabul edilmesi gerekir. İndirimler, ilgili projelere ait sözleşmelerde öngörülen esaslar dikkate alınarak yapılır.
Bu kapsamda yapılan mal teslimleri ve hizmet ifaları nedeniyle yüklenilen vergiler, vergiye tabi işlemler üzerinden hesaplanan vergiden indirilir. İndirim yoluyla telafi edilemeyen vergiler bu Kanunun 32 nci maddesi hükmü uyarınca istisna kapsamında işlem yapan mükellefin talebi üzerine iade edilir.
Maliye Bakanlığı, istisna kapsamına girecek teslim ve hizmetleri tanımlamaya, istisna ve iadeye ilişkin usul ve esasları belirlemeye yetkilidir” hükmü bulunmaktadır.
Yukarıdaki madde hükmünden de anlaşılacağı üzere, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih olan 04.04.2012 tarihinden önce teklifleri alınmış ya da ihalesi veya görevlendirmesi yapılmış işlerde, görevli şirketin KDV istisnasından yararlanabilmesi için üç ay içinde talepte bulunması ve maddede belirtilen şekilde kira tutarından veya süresinden indirim yapılacağına ilişkin taahhütnameyi İdareye sunması ile bu taahhütnamenin İdare tarafından kabul edilmesi gerekmektedir.
Yapılan incelemede, hizmete açılan veya yatırım dönemi devam eden bazı şehir hastanelerinin ihale süreçleri itibarıyla 04.04.2012 tarihinden önce teklifleri alınmış ya da ihalesi veya görevlendirmesi yapılmış projeler kapsamında görevli şirketlerin KDV istisnasından yararlandırıldığı anlaşılmakla birlikte kira tutarından veya süresinden indirim yapılmasına ilişkin işlem tesis edilmediği tespit edilmiştir.
Bu itibarla, ilgili Kanun hükmü uyarınca KDV istisnasından yararlanan görevli şirketler için kira tutarı veya süre indirim hesaplamalarının yapılarak Kanun hükmüne göre işlem tesis edilmesi gerekmektedir.
Yer Teslimi Yapılmadan İnşaat İşleri Başlamasına Rağmen Yatırım ve İşletme Dönemlerine İlişkin Revizyonların Yapılmaması
KÖİ modeli ile işletilen şehir hastanelerinde görevli şirketlerin yer teslimi yapılmadan inşaat işlerine başladıkları anlaşılmıştır.
Söz konusu işlere ait Sözleşmelerin; “Sözleşmenin Başlangıcı ve Süresi” başlıklı 5’inci maddesinde; “İş bu sözleşmenin süresi, İdare’nin işbu Sözleşme kapsamındaki ek istekleri, İşler’in askıya alınması, Gecikme Nedenleri ile Mücbir Sebepler ve Şirket’in kusuru dışındaki nedenlerden kaynaklanan süre uzatımları hariç, yer teslim tarihinden itibaren (… ) yıldır” denilmektedir.
Adı geçen sözleşmelerde; yatırım döneminin, sözleşme uyarınca uzatılmadıkça sözleşme imza tarihinden itibaren başlayıp tamamlama tarihine kadar süren, inşaat öncesi hazırlık ve inşaat dönemini kapsayan dönem olduğu belirtilmiş, inşaat dönemi ise yer teslim tarihinden itibaren (…) yıl olarak belirlenmiştir. Sözleşmelere göre işletme dönemi ise, sözleşme uyarınca uzatılmadıkça tamamlama tarihinden başlayıp, sözleşme hükümlerine göre sona erme tarihine kadar devam edecek süre olarak belirlenmiştir.
Sözleşmelerin “İşlerin Başlaması” başlıklı 23.11’inci maddesinde; “Şirket tarafından inşaat ruhsatının alındığı tarihten itibaren 10 iş günü içerisinde, işlerin başlamasına engel olamayacak halde ve arazi üzerindeki tesisler boşaltılmış olarak, işbu sözleşmenin 24.9. uncu maddesine göre kurulacak denetim mekanizması tarafından ayrı bir tutanakla yer teslimi yapılacaktır. Yer tesliminin yapıldığı gün yer teslimi tarihi olarak kabul edilecektir. Şirket, Yer Teslim Tarihi’nden itibaren inşaat işlerine başlayacaktır”,
Sözleşmelerin “Erken Tamamlama” başlıklı 25.5’inci maddesinde ise; “Fiili Tamamlama Tarihi’nin Tamamlama Tarihi’nden önce olması durumunda, Şirket İşler’i erken bitirmekten dolayı herhangi bir prim ödenmesine hak kazanmayacaktır. Bununla birlikte Şirket, ilgili Aşama’yı tamamladığı tarih itibariyle Hizmetler’i sunmaya başlamaya ve Kira Bedeli ödemelerini almaya hak kazanacaktır. Böylece Fiili Tamamlama Tarihi ile Tamamlama Tarihi arasındaki gün sayısına eşit bir süre için İşletme Dönemi süresini uzatma hakkına sahip olacaktır” denilmektedir.
Sözleşme’nin yukarıda yer alan düzenlemelerine göre; görevli şirketin ancak yer teslimi yapıldıktan sonra inşaat işlerine başlaması mümkün olup Görevli Şirket’in tamamlama tarihinden önce inşaat işlerini tamamlaması halinde fiili tamamlama tarihi ile tamamlama tarihi arasındaki sürenin işletme dönemini uzatma hakkı verdiği anlaşılmaktadır.
Kamu özel iş birliği modeli ile inşa ettirilen şehir hastanelerine ilişkin alınan izleme ve değerlendirme danışmanlık hizmet alımı kapsamında ilgili danışman firmalar tarafından düzenlenen aylık ilerleme raporları ve periyodik ara denetim raporları ile Sözleşmenin 26’ncı maddesi gereği görevlendirilen İşlerin Gözlemcisi tarafından düzenlenen raporlardan anlaşıldığı üzere hizmette olan şehir hastanelerinde yüklenicilere yer teslimi yapılmadan inşaat işlerinin başladığı tespit edilmiştir.
Bilkent Entegre Sağlık Kampüsüne ilişkin olarak görevli şirketin yer tesliminden önce yaptığı imalatların karşılığına isabet eden süre kadar işletme süresinden kesilmiş olup, diğer şehir hastanelerinde de benzer süreç yürütülmelidir.
Bu itibarla, hem hizmete alınan şehir hastaneleri hem de yatırımı devam eden şehir hastaneleri için inşaat dönemi sürelerinin inşaat işlerine fiilen başlandığı tarihler esas alınarak hesaplanması ve bu minvalde işletme sürelerinin yer teslimi öncesi başlayan inşaat işleri dikkate alınarak yeniden hesaplanması gerekmektedir.
Ankara Bilkent Şehir Hastanesinde Görevli Şirketin Mutabakat Hükümlerine Uymayarak Taşınmaz Üzerindeki İrtifak Hakkı ile İpoteği Kaldırmaması
Kamu Özel İş Birliği Modeli ile Ankara Bilkent Entegre Sağlık Kampüsü Yapım İşleri ile Ürün ve Hizmetlerin Temin Edilmesi İşi kapsamında 02.01.2019 tarihinde yapılan mutabakatın “Değişiklik Konuları” başlıklı 1’inci maddesine göre, mutabakatın yürürlüğe girdiği tarihten itibaren en geç üç ay içinde görevli şirket tarafından Bakanlığa tahsisli arazi üzerindeki ipoteklerin kaldırılması, üst hakkının iptal edilmesi ve arazilerin boşaltılması gerekirken bu yükümlülükler yerine getirilmemiştir.
Mutabakatın ilgili maddesinin (F) bendinde;
“Şirket, aşağıdaki taşınmazların (Ek-C) üzerindeki ipoteklerin işbu Mutabakat Ek-D Orman Arazisi Vaziyet Planı’nda işaretli alanlar hariç tutulmak kaydı ile kaldırılmasını, üst hakkının iptal edilmesini ve tapu sicilinden bütün terkinlerinin resmi kayıtlara işlenerek söz konusu alanların Ek-C’ye uygun olarak İdareye her türlü takdiyattan ari olarak işbu mutabakatın yürürlük tarihinden itibaren en geç 3 (üç) ay içinde teslim edecektir.
Şirket söz konusu taşınmazları, Şirkete ait geçici tesisleri üzerinden kaldırarak İdareye sorunsuz bir şekilde teslim edecektir. Söz konusu taşınmazlar üzerindeki geçici tesisler Fiili Tamamlama Tarihini müteakip en geç 3 (üç) ay içerisinde kaldırılarak İdareye tutanak ile teslim edilecektir.
…” denilmektedir.
Yukarıdaki düzenlemeye göre; Görevli Şirketin ilgili Mutabakat’ın yürürlüğe girdiği tarihten itibaren Mutabakat’ın Ek-C bölümünde belirtilen Hazineye ait olan 29104/12 ada ve parsel numaralı 103.624,25 m2lik taşınmaz, Hazineye ait olan ve üzerinde Atatürk Eğitim ve Araştırma Hastanesinin müştemilatının bulunduğu 29104/14 ada ve parsel numaralı 88.344,81 m2’lik taşınmaz ve Orman Bakanlığına ait olan 5594 parsel numaralı 187.966,46 m2lik taşınmaz üzerindeki ipotekleri en geç üç ay içerisinde kaldırması, üst hakkını iptal etmesi ve terkinlerin resmi kayıtlara işlenmesini sağlayarak ilgili taşınmazları her türlü takyidattan ari olarak teslim etmesi öngörülmüştür. Diğer taraftan, aynı Mutabakat metnine göre Şirketin kendine ait geçici tesisleri fiili tamamlama tarihinden itibaren üç ay içerisinde taşınmaz üzerinden kaldırarak İdareye teslim etmesi gerekmektedir.
Yapılan incelemelerde, Mutabakat’ın yürürlük tarihinden itibaren en geç üç ay içerisinde Görevli Şirket tarafından söz konusu taşınmazlar üzerindeki ipoteklerin kaldırılması, üst hakkının iptal edilerek terkinlerin resmi kayıtlara işlenmesi ve taşınmazların İdareye teslim edilmesi gerekmekte iken 31.12.2022 tarihi itibarıyla söz konusu işlemlerin yapılmadığı tespit edilmiştir.
Bu itibarla, Görevli Şirket tarafından bu taşınmazlar üzerindeki ipoteklerin ve üst hakkının kaldırılarak taşınmazların İdareye teslim edilmesinin sağlanması gerekmektedir.
Doğalgaz Tüketiminde Eksik Ölçüm Bedellerine Maruz Kalınması
KÖİ modeli ile işletilen şehir hastanelerine ilişkin doğalgaz tüketimlerinde eksik ölçüm (Qmin) bedellerine maruz kalındığı görülmüştür.
03.11.2002 tarihli ve 24925 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Doğalgaz Piyasası Dağıtım ve Müşteri Hizmetleri Yönetmeliği’nin “Ölçüm” başlıklı 41’inci maddesinin ikinci fıkrasında;
“(Ek fıkra: RG-14/5/2022-31835) Müşteri tüketimlerinin saatlik takibinin yapılabildiği, bir veya birden çok cihazın tek bir sayaç ile ölçümü yapılan tesislerde, sayaçların ölçüm kapasiteleri altında çekiş yapıldığının tespiti ve tüketicilere bildirilmesi halinde, sayaçların asgari ölçüm kapasiteleri dikkate alınarak ölçüm miktarlarında düzeltme yapılır. Düzeltme sonucu ortaya çıkan bedel müşteri tarafından ödenir. Bu durumlarda tüketiciye ölçüm sistemi hakkında dağıtım şirketi tarafından bilgilendirme yapılır. Tüketicinin tercihine bağlı olarak ve maliyetinin tüketici tarafından karşılanması kaydıyla ölçüm kapasitesi veya hassasiyeti uygun sayaç tesis edilir.”
denilmektedir.
İlgili Yönetmelik uyarınca saatlik takibin yapılabildiği tesislerde, sayaçların ölçüm kapasiteleri altında çekiş yapıldığında düzeltme sonucu ortaya çıkan bedelin müşteri tarafından ödeneceği, tüketicinin ise ölçüm kapasitesi veya hassasiyeti uygun sayaç talep edebileceği düzenlenmiştir.
Yapılan incelemede; Bursa, Mersin, Elazığ, Adana ve Manisa şehir hastanelerinde yapım aşamasında yaptırılan doğalgaz tesisat projesi doğrultusunda gaz dağıtım şirketleri tarafından takılan doğalgaz tüketim sayaçlarının doğalgaz tesisat projesi neticesinde taahhüt edilen saatlik tüketim miktarının altında kalınması nedeniyle gaz dağıtım şirketleri tarafından sayaç çapına göre belirlenen en düşük saatlik miktarın, tüketim olmadığı halde faturalandırıldığı görülmüştür. İdare tarafından tüketim miktarları gözetilerek Yönetmelik uyarınca öngörülen ölçüm kapasitesi uygun sayaç değişimi yoluna gidilmediği, bundan dolayı yüksek miktarlarda Qmin (eksik ölçüm) bedellerine maruz kalındığı tespit edilmiştir.
Bu itibarla, ilgili sağlık tesisleri tarafından Qmin eksik ölçüm bedeline sebebiyet veren hususların araştırılması ve ihtiyaç doğrultusunda sayaç tipi değiştirilerek Qmin değerlerini azaltıcı tedbirlerin alınması gerekmektedir.
Çamaşır Hizmetine İlişkin Olarak İhale Tekliflerinde Fiili Hacim Karşılığı Birim Fiyat Teklif Edilmesine Rağmen, Sağlık Tesislerinde Tekstil Yıpranmaları Dikkate Alınmadan Hakediş Hesaplanması
KÖİ modeli ile işletilen şehir hastanelerinde Görevli Şirket tarafından sunulan çamaşır ve çamaşırhane hizmetine ilişkin ağırlık hesabında tekstil yıpranmalarının dikkate alınmadığı görülmüştür.
Sözleşme eki Ek-14’de (Hizmet Şartları) yer alan Çamaşır ve Çamaşırhane Hizmeti’ne ilişkin kilit hedeflerde;
“Şirket, İdare’nin düzgün biçimde işleyişini desteklemek için gerektiğinde hizmet kapsamı alanındaki tüm kullanıcılara gerekli sayıda temiz ve uygun çamaşır tedarik edilmesini sağlayacak şekilde kapsamlı bir Çamaşır Hizmeti sunacaktır.” ifadesi yer almaktadır.
Sözleşme eki Ek-14 (Hizmet Şartları) Genel Hizmet Şartları bölümünün “İdare Uygulamaları ve Operasyonlar ile Entegrasyon” başlıklı maddesinde;
“5.1.2 … Şirket, Hizmetler’in sunumuna dair tüm yöntem ve yaklaşımları, Yöntem Beyanları’nda ve prosedür elkitapçıklarında tanımlayacaktır….
5.1.3 Şirket, Hizmetler’i bu Yöntem Beyanları’na göre yerine getirecektir.” hükümleri düzenlenmiştir.
Sözleşme eki Ek-1’de (Tanımlar ve Sözleşmenin Yorumlanması) Yöntem Beyanı ise;
“Ek 14’te (Hizmet Şartları) yer alan ve belirli zamanlarda Sözleşme’nin 32 veya 44.1’inci maddeleri uyarınca tadil edilen şekliyle hizmet sağlama yöntemini ifade etmektedir.”
şeklinde tanımlanmıştır.
Çamaşır ve Çamaşırhane Hizmetine ilişkin olarak Şirket tarafından hizmet sağlama yöntemini gösteren Yöntem Beyanı’nın “Sayım ve Tespitler” başlıklı maddesinde;
“Çamaşır ve Çamaşırhane Hizmetleri’nin başlangıç öncesinde “Kamu Özel İşbirliği Modeli ile .. Entegre Sağlık Kampüsü Yapım İşleri ile Ürün ve Hizmetlerin Temin Edilmesi İşine Ait Sözleşme’nin eki Ek 14 Hizmet Şartları içeriğindeki sınıflandırılmaya karşılık gelen her bir tekstil ürünü için İdare ile birlikte tartı (cins x birim ağırlık) işlemi sonucu bir defaya mahsus tespit tutanağı düzenlenecektir.
Kirli çamaşır sayım işlemleri, İdare ile birlikte tutanak altına alınan tekstil ürünleri birim ağırlıkları cetveli Kamu Özel İşbirliği Modeli ile …. Entegre Sağlık Kampüsü Yapım İşleri ile Ürün ve Hizmetlerin Temin Edilmesi İşine Ait Sözleşme’nin eki Ek 14 Hizmet Şartları’nda yer alan Ek-A Devir Süreleri’ndeki ürün tipine göre devir sürelerine uygun olarak yapılacaktır.”
ifadelerine yer verilmiştir.
Şehir hastanelerine ilişkin ihale dokümanlarında yer alan şartları eşitlenmiş projeye ilişkin hizmet şartlarının hizmetin fiyatlandırılmasına ilişkin bölümde;
“Sözleşme Tasarısı Ek 18’de (Ödeme Mekanizması) çamaşır ve çamaşırhane hizmetlerinin fiili hacmine istinaden ödemeler ve birim fiyatlarda yapılacak ayarlamalar düzenlenmektedir.”
ifadesine yer verilmiştir.
Yöntem beyanında yer alan hizmetin başlangıcı öncesinde bir defaya mahsus olarak sınıflandırmaya uygun şekilde her bir tekstil ürünü için cins ve birim ağırlıklarını içerir tutanak düzenlenir; ifadesinden dolayı sağlık tesisleri tarafından açılış aşamasında her bir tekstil ürünü için belirlenen ağırlık ile RFID etiketleri ile belirlenen miktar çarpımı sonucunda hakedişe esas ağırlığa ulaşılmaktadır.
Ancak yapılan incelemede sağlık tesislerinde başlangıç aşamasında tutanak ile belirlenen tekstil ürünü ağırlığının sonraki dönemlerde aynı olmadığı, fiili tartım veya başlangıçta tutanak altına alınan birim ağırlıkların dönemsel olarak güncellenmemesi nedeniyle yapılan tartımların gerçeğe uygun olmadığı anlaşılmıştır.
Örneğin, hizmetin açılış döneminde 1016,32 gram olarak belirlenen nevresim için 2022 yılı Aralık ayında yapılan tartımda 897,6 gram olduğu, açılış döneminde 646,8 gram olan çarşafın ise 529,6 gram olduğu tespit edilmiştir.
Bu itibarla, hizmet sağlama yöntemini ifade eden yöntem beyanında her ne kadar gramajların bir defaya mahsus olarak kayda alınıp tekstil ürününün ömrü boyunca üzerinde yer alan RFID etiketi vasıtasıyla sayılarak hakedişe esas ağırlığın bulunacağı düzenlenmiş olsa da
Sözleşme ve ihale dokümanlarında birim fiyata esas alınan hususun fiili hacim olduğu dikkate alındığında ve bazı sağlık tesislerinde yıpranma kayıplarını dikkate almak adına birim ağırlık cetvellerinin de dönemsel olarak güncellendiği bilindiğinden çamaşır hizmetine ait hakediş hesabında tekstil ağırlığının gerçeğe uygun olmasını sağlayacak tedbirlerin alınması gerekmektedir.
Sözleşme Kapsamında Görevli Şirket Tarafından Getirilen Cihazların Atıl Kalması
KÖİ modeli ile işletilen bazı şehir hastanelerinde Sözleşme eki Ek-13 (Ekipmanlar) kapsamında toplam sabit yatırım tutarına dahil olarak görevli şirket tarafından getirilen tıbbi ekipmanların sağlık tesislerinde açılıştan beri kullanılmadığı ve atıl olduğu görülmüştür.
Şehir Hastanesi Sözleşmesinin “Ekipmanlar” başlıklı 27’nci maddesinde;
“27.1 Şirket, Ek 13’te (Ekipmanlar) yer alan Ekipmanlar’ı Ek 13’te (Ekipmanlar) belirtildiği gibi sağlayacak ve kuracaktır….
Tedarik edilen Ekipmanlar, 9’uncu maddede belirtilen Toplam Sabit Yatırım Tutarı’na dahildir.
27.4. İdare, Ekipmanlar konusunda devam eden teknolojik gelişmeler ve Şirket İhale Teklifi ile Ekimanlar’ın teslimi ve kurulması arasında geçecek olan zaman dilimini göz önünde bulundurarak, Ekipmanlar için Ek 13’te (Ekipmanlar) yer alan kalemlerin değiştirilmesini, adetlerinin arttırılmasını, azaltılmasını ve/veya yeni Ekipmanlar’ın eklenmesini Program’a göre ilgili Ekipmanlar’ın olduğu her bir Aşama Tamamlama Tarihi’nden en az 12 (on iki) ay öncesinden Şirket’ten talep edebilecektir.”
ifadeleri yer almaktadır.
Ekipman ise Sözleşme eki Ek-1 (Tanımlar ve Sözleşmenin Yorumlanması) gereği; Ek- 13’te (Ekipmanlar) tanımlanan mefruşat ve tıbbi ekipmanı ifade etmektedir.
Sözleşme eki Ek-13’ün (Ekipmanlar) “Tıbbi Ekipman” başlıklı 3’üncü maddesinde;
“Şirket’in Sözleşme’nin 27’nci Maddesi, işbu Ek 13’ün (Ekipmanlar) ve İhale Dokümanı hükümlerine uygun şekilde tedarik etmesi ve kurması gereken Tıbbi Ekipman’ın listesi, Ek 8’de (İnşaat Hususları) yer alan Kesin Proje’de tanımlı proje mahal alanları başına sayısı, toplam sayısı ve kullanım süresi değişimi (KSD) aşağıdaki şekildedir:”
ifadesine yer verilerek devamında toplam sabit yatırım tutarına dahil olarak Görevli Şirket tarafından fiili tamamlama tarihinden önce sağlık tesisine getirilecek ve kurulacak tıbbi ekipmanlara ilişkin listeye yer verilmiştir. İlgili tıbbı ekipmanlar için Sözleşme kapsamında kullanım süresi değişimi ise 10 yıl olarak belirlenmiştir.
Sözleşme eki Ek-14 (Hizmet Şartları) kapsamında Ek-13 (Ekipmanlar) ekinde belirlenen tıbbi ekipmanlar için bakım ve onarım hizmetini içeren Diğer Tıbbi Ekipman Hizmeti de sunulmaktadır.
Yapılan incelemede Yozgat, Isparta, Elazığ, Manisa ve Bursa şehir hastanelerinde görevli şirketler tarafından Sözleşme eki Ek-13 (Ekipmanlar) kapsamında toplam sabit yatırım tutarına dahil olarak getirilen tıbbi cihazlardan bazılarının sağlık tesislerinin açılışından 31.12.2022 tarihine kadar kullanımda olmadığı, depolarda atıl olarak bekletildiği tespit edilmiştir.
Ek-13 (Ekipmanlar) kapsamında atıl/kullanılmayan tıbbi cihaz bulunan şehir hastanelerinden, Yozgat Şehir Hastanesi için fiili tamamlama tarihi 12.01.2017, Isparta Şehir Hastanesi için 01.03.2017, Elazığ Şehir Hastanesi için 31.07.2018, Manisa Şehir Hastanesi için 30.10.2018 ve Bursa Şehir Hastanesi için 16.07.2019 olduğu ve kullanım süresi değişiminin 10 yıl olduğu dikkate alındığında sağlık tesislerinin açılışlarından beri kullanılmayan bu cihazlardan faydalanılmamasına rağmen diğer tıbbi ekipman hizmeti kapsamında da maliyete katlanılmaktadır.
Bu itibarla; görevli şirketler tarafından Ek-13 (Ekipmanlar) kapsamında sağlanan ve kurulan tıbbi cihazlar için sağlık tesisi açılış tarihinden önceki on iki ay öncesinden revize edilebileceği göz önüne alındığında sağlık tesisi cihaz planlamalarının ihtiyaçlar doğrultusunda yapılması, mevcut atıl cihazlar için Bakanlık tarafından cihazların kullanıma verilmesine yönelik gerekli tedbirlerin alınması gerekmektedir.
j) Kamu Özel İş Birliği Modeli ile İşletilen Şehir Hastanelerinde Ticari Alanlara İlişkin Hususlar
KÖİ modeli ile işletilen şehir hastanelerinde görevli şirketler tarafından işletilen ticari alanlarda ihale dokümanı ve projelerde yer alandan daha fazla alanda faaliyet yürütüldüğü, Bilkent Şehir Hastanesinde Sözleşme eki Ek-18 (Ödeme Mekanizması) gereği Şirket tarafından yapılan ticari alanlar karşılığı ödemelerin ihale dokümanında yer alandan daha fazla alanda faaliyet gösterilmesine rağmen bedelin revize edilmediği ve bazı şehir hastanelerinde ticari alan ısıtma ve soğutma giderleri için kamu konutları için geçerli olan birim fiyatların kullanıldığı anlaşılmıştır.
j1) İhale Dokümanı ve Projelerde Öngörülenden Daha Fazla Alanın Ticari Alan Olarak Kullanılması
Hizmete açılan şehir hastanelerinin uygulama projelerinde görevli şirketler tarafından işletilmek üzere ticari alanlar belirlenmesine ve bazı görevli şirketlerin uygulama projesinde belirtilen alanlardan daha fazla bir alanda ticari faaliyette bulunmasına, projesinde öngörülmediği halde İdare kullanımında olması gereken depoların ticari depo olarak kullanıldığı İdare tarafından tespit edilmesine rağmen bu hususlara ilişkin kullanım bedeli revizyonu yapılmamıştır.
Şehir hastaneleri sözleşmelerinin “Ticari Faaliyetler ve İşletme Dönemi Yönetim Planı” başlıklı 32.3’üncü maddesinde;
“Şirket, Ticari Faaliyetler’i Ek 20’de (İşletme Dönemi Yönetim Planı) düzenlenen İşletme Dönemi Yönetim Planı doğrultusunda, yürürlükteki tüm mevzuat ve düzenlemelere uygun bir şekilde ve tüm maliyetleri, riski ve sorumluluğu üstlenerek tamamen kendi takdir yetkisi altında yürütecektir.”
32.7’nci maddesinde ise;
“Taraflar, Finansal Model’de belirtilen ve Şirket’in İşletme Dönemi boyunca Ticari Faaliyetler’i yürütürken elde etmesinin beklendiği gelirler ve karlara ilişkin riskin tamamen Şirket’e ait olduğunu kabul ederler. Şirket, bu gelirlerin ve karın elde edilmesinin İdare’nin bir haksız fiili, kusuru ya da ihmali neticesinde engellendiği durumlar saklı kalmak üzere, hangi gerekçeyle olursa olsun, Finansal Model’de belirtilen İç Verimlilik Oranı’nı sağlayamaması veya diğer finansal gelirleri elde edememesi sebebiyle herhangi bir tazminat talebinde bulunmayacağını taahhüt eder” ifadesi bulunmaktadır.
Ankara Bilkent Şehir Hastanesi, Başakşehir Çam ve Sakura Şehir Hastanesi, Eskişehir Şehir Hastanesi, Kayseri Şehir Hastanesi, Konya Şehir Hastanesi ve Mersin Şehir Hastanesi için görevli şirketler tarafından kullanılan mevcut ticari alanların, İdare tarafından onaylanan uygulama projelerinde yer alan ticari alanlardan daha fazla olduğu ve bazı şehir hastanelerinde idare kullanımında olması gereken depoların ticari alan işleticileri tarafından kullanıldığı İdare ile izleme ve değerlendirme danışmanlık hizmet alımı kapsamında müşavir firmalar tarafından tespit edilmiştir.
Şehir hastaneleri sözleşmelerine göre görevli şirketler İdare tarafından onaylanmış uygulama projelerine uygun hareket etmekle mükelleftir. Ancak yukarıda değinilen açıklamalardan da anlaşılacağı üzere onaylı uygulama projelerinde yer almamasına rağmen şirketler tarafından bazı alanlarda ticari faaliyet yürütülmektedir. Bununla birlikte görevli şirketlerce ihale aşamasında verilen tekliflerde yer alması gereken hususlardan biri de ticari alanlardan elde edilecek gelirler ve bu gelirlerin teklife esas kullanım bedeli ödemelerine etkisidir. Görevli şirketlerin uygulama projelerinde belirtilen ticari alanlardan daha fazla bir alanda ticari faaliyet yürütüyor olmasıyla, ticari alanlardan elde edilecek gelirlerini artırması muhtemel olacağından söz konusu mevcut durum dolayısıyla İdare tarafından kullanım bedelinde bir revizyon yapılması gerekliliği de ortaya çıkmaktadır.
Bu itibarla; ihale dokümanları ve projelerde öngörülenden fazla ticari faaliyet yürütülen alanlar, görevli şirket lehine ihale öncesi tekliflerinde yer almayıp gelir akımında değerlendirilmediğinden, İdare tarafından fazla kullanımların tespitinin yapılarak kullanım bedeline etkisinin değerlendirilmesi gerekmektedir.
j2) Bilkent Şehir Hastanesinde Sözleşme’de Ticari Alan Metrekare Karşılığı Şirket Tarafından İdareye Yapılacak Ödemenin, Ticari Faaliyetin Sözleşmede Öngörülen Alandan Fazla Alanda Yürütülmesine Rağmen Revize Edilmemesi
Bilkent Şehir Hastanesinde Görevli Şirket tarafından ihale şartlarında öngörülen ticari alana karşılık İdareye ödenmesi hüküm altına alınan bedelin, görevli şirketin Sözleşme’de öngörülenden daha fazla alanda ticari faaliyet ifa etmesine rağmen orantılı olarak arttırılmadığı görülmüştür.
Kamu Özel İş Birliği Modeli ile Ankara Bilkent Entegre Sağlık Kampüsü Yapım İşleri ile Ürün ve Hizmetlerin Temin Edilmesi İşine ait Sözleşme’nin 32.6’ncı maddesi
“…Şirket, Yatırım Dönemi içerisinde Tesisler’de İdare tarafından onaylanmış vazıyet planına uygun olarak Ticari Faaliyetler’i yerine getirmek için 10.000 metrekarelik Ticari Alan’ı inşa etmekle yükümlüdür…” hükmü ile Sözleşme eki Ek-18 (Ödeme Mekanizması) 3.1’inci maddesi “.Şirket, İdareye Sağlık Tesisleri’nin içerisinde yer alan Ticari Alanlar’a ilişkin olarak yıllık net 3.000.000 TL (üç milyon Türk Lirası) (“Orijinal TAö 1”) . tutarında ödeme yapacaktır” hükmü gereği Görevli Şirket tarafından nihai teklif tarihi itibariyle 3.000.000 TL bedelin 10.000 m2’lik ticari alanın karşılığı olarak ihale şartlarında belirlendiği anlaşılmaktadır.
Hem Sağlık Yatırımları Genel Müdürlüğü tarafından uygulama projesi üzerindeki tespitlerinden hem de Bilkent Şehir Hastanesi İdaresi tarafından yerinde yapılan ve çeşitli raporlara yansıyan verilerden anlaşıldığı üzere görevli şirket tarafından Sözleşme’nin 32.6’ncı maddesinde belirlenen 10.000 m2 den daha fazla alanda faaliyet yürütüldüğü ancak Ek-18’de İdare’ye ticari alan kira bedeli olarak bir arttırım yapılmadığı anlaşılmıştır.
Bu itibarla; Görevli Şirketin Sözleşme öncesinde gelir akımı ve ticari faaliyetleri ile nihai teklifine esas fiyat tekliflerinde Sözleşme’nin 32.6’ncı maddesinde öngörülen metrekare karşılığı Ek-18’de öngörülen bedelin finansal hesaplamalarında dikkate alınarak teklifinin belirlendiği gözönünde alındığında, belirlenen metrekareden daha fazla alanda ticari faaliyet yürütebiliyor olması gelir akımında görevli şirket lehine olacağından Ek-18’de yer alan ticari alan kira bedelinin de fazla kullanılan ticari alanı yansıtacak şekilde güncellenmesi, fazla kullanılan alanın İdareye iadesi sağlanacak ise mutabakat öncesi Görevli Şirket tarafından fazla kullanılan alan bir bedel ya da süre belirlemesi yapılarak Sözleşme çerçevesinde işlemlerin yürütülmesi gerekmektedir.
j3) Kamu Özel İş Birliği Modeli ile İşletilen Şehir Hastanelerinde Ticari Alan İklimlendirme Giderleri İçin Milli Emlak Genel Tebliği’nin Baz Alınması
KÖİ modeli ile işletilen bazı şehir hastanelerinde ticari alanlara ilişkin iklimlendirme bedellerinin hesaplanmasında Kamu Konutları Yönetmeliği kapsamındaki konutlar için Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından belirlenen birim fiyatların kullanıldığı görülmüştür.
İlgili birim fiyatların belirlendiği ve cari yılda uygulanmak üzere yayımlanan Milli Emlak Genel Tebliği’nde amacın Kamu Konutları Yönetmeliği kapsamındaki kamu konutlarına ilişkin kira bedellerinin tespitine ilişkin usul ve esasların belirlenmesi olduğu anlaşılmaktadır. İlgili Tebliğ’in devam eden maddelerinde yakıtı kurum ve kuruluşlardan karşılanan ısı pay ölçer veya kalorimetre cihazı montajı yapılmamış konutlarda 2022 yılı için her bir metrekare için 2,97 TL yakıt bedeli belirlenmiştir. Bu bedel temel alınarak arttırımlı olarak bazı şehir hastanelerinde ticari alan iklimlendirme bedeli olarak kullanılmaktadır. İklimlendirme kaynağı olan enerji maliyetlerinde yıl boyunca dalgalanmalar olabilmekte ancak Milli Emlak Genel Tebliği’nde yer alan tutar bir sonraki bütçe yılında güncellenebilmektedir.
Şehir hastaneleri sözleşmelerinin “Ticari Faaliyetler ve İşletme Dönemi Yönetim Planı” başlıklı 32.3’üncü maddesinde;
“Şirket, Ticari Faaliyetler’i Ek 20’de (İşletme Dönemi Yönetim Planı) düzenlenen İşletme Dönemi Yönetim Planı doğrultusunda, yürürlükteki tüm mevzuat ve düzenlemelere uygun bir şekilde ve tüm maliyetleri, riski ve sorumluluğu üstlenerek tamamen kendi takdir yetkisi altında yürütecektir” denilmektedir.
Yapılan incelemelerde, bazı şehir hastanelerinde ticari alanlara ilişkin olarak ısıtma ve soğutma için gerçek maliyet tespiti yapılamadığından Milli Emlak Genel Tebliği’nde yer alan bedelin belirlenmiş bir katı ve ticari alan metrekaresi baz alınarak hesaplanmakta, görevli şirketlerden mahsubu yapılmaktadır. Ancak ilgili Sözleşme maddesi uyarınca ticari faaliyetlere ilişkin tüm maliyetler ile risk ve sorumlulukların görevli şirkete ait olduğu düzenlendiğinden iklimlendirme giderlerine ilişkin gerçek maliyeti karşılamaları da gerekmektedir.
Bu itibarla, ticari alanların işletilmesi ile ilgili riskler Görevli Şirket yükümlülüğünde olduğundan iklimlendirme giderlerinin gerçek gider usulü ile belirlenip buna göre mahsup edilmesi gerekmektedir.
k) Kamu Özel İş Birliği Modeli ile İşletilen Şehir Hastanelerinde Trijenerasyon Sistemlerine İlişkin Fayda-Maliyet Analizlerinin Yapılmaması
Doğalgazdan elektrik enerjisi ve termal fayda (sıcak ve soğuk) üretmeye yönelik olarak şehir hastanelerinde kurulan trijenerasyon sistemi için sağlık tesisleri tarafından maliyet değerlendirmesinin yapılmadığı, bazı sağlık tesislerinde ise sistem işleticisi konumunda olan Görevli Şirket tarafından İdareye veri sağlanmadığı anlaşılmıştır.
Şehir hastanelerine ilişkin ihale dokümanı ek mahal listesinde;
“Hastanede elektrik enerjisi güç ihtiyacının en az .%…’ını karşılayacak kapasitede doğal gaz ile çalışacak, gaz motor-jeneratör üniteli kojenerasyon üniteleri tesis edilecektir…. Kurulacak sistemin fazla ısısından istifade etmek üzere absorbsiyonlu chiller ünitesi de tesis edilecektir.”
düzenlemesi yer almaktadır. Yer alan düzenlemeye istinaden şehir hastanelerinde trijenerasyon sistemleri tesis edilmiştir.
İlgili sisteme ilişkin olarak işletme, bakım ve onarım maliyetleri görevli şirket tarafından sunulan bina ve arazi ile olağanüstü bakım ve onarım hizmetleri kapsamında yürütülmektedir.
Sözleşme eki Ek-14 (Hizmet Şartları) kapsamında Görevli Şirket tarafından sunulan Ortak Hizmetler Yönetimi Hizmeti’ne ilişkin “Hedefler” başlıklı maddede;
“Şirket, İdare faaliyetlerinin gereksinimlerini karşılamak için 7 (yedi) gün 24 (yirmi dört) saat kesintisiz kapsamlı bir Ortak Hizmetler Yönetimi Hizmeti sunacaktır. Hizmet, aşağıdakileri yerine getirmek için sürdürülebilir büyüme ilkelerini temel almaktadır:
a.İdare içindeki enerjinin en az kaynak ile en verimli şekilde kullanımının sağlanması;”
“Ortak Hizmetler Verimlilik Yönetimi” başlıklı maddesinde ise;
“… Ortak Hizmetler Yönetim Hizmeti aşağıdakileri kapsamakta olup, bunlarla sınırlı değildir:
a.Ortak Hizmetlerin kullandığı kaynak tüketimini en aza indirmek ve İdare tarafından istenen optimum çevre koşullarına ulaşmak amacıyla; binaların, sistemlerin ve ekipmanlar’ın performansının izlenmesi ve kontrol edilmesi;”
Sözleşme’nin “İşbirliği” başlıklı 8’inci maddesinde;
“Her iki Taraf’da işbu Sözleşme’nin amacı doğrultusunda karşılıklı işbirliği içerisinde hareket edecektir. Bununla birlikte, Taraflar’ın, işbu Sözleşme hükümleri uyarınca diğer Taraf’ın sorumluluğu altında olan bir işi yerine getirme yükümlülüğü yoktur.”
hükümlerine yer verilmiştir.
Yapılan incelemede; kamu özel iş birliği modeli ile işletilen şehir hastanelerinde idari ve teknik personel yetersizliği, görevli şirketler tarafından sistemlerin çalışmasına ilişkin veri sağlanmaması ve sağlık tesislerinin dönemler itibarıyla maliyet değerlendirmesi yapıp sisteme ilişkin fayda maliyet analizlerinin yapılmaması veya fayda maliyet analizleri yapılsa dahi sağlık tesisleri tarafından sistemin çalışma durumuna ilişkin değerlendirmede bulunulmaması nedenleriyle 2022 yılında sistemlerin zarar ettiği yapılan analizlerden anlaşılmaktadır. Öte yandan her ne kadar bazı şehir hastaneleri tarafından fayda maliyet analizleri yapılsa da analizlerin gerçeği yansıtıp yansıtmadığı hususunda da tereddütler mevcuttur.
6428 sayılı Sağlık Bakanlığınca Kamu Özel İş Birliği Modeli ile Tesis Yaptırılması, Yenilenmesi ve Hizmete Alınması Hakkında Kanun’un 2’nci maddesinin dördüncü fıkrasında;
“…Tesisin işletilmesi döneminde sözleşmenin yürütülmesi yetki ve sorumluluğu ile harcama yetkisi, ilgili taşra biriminin en üst yöneticisine aittir.” hükmüne istinaden işletme döneminde sözleşme kapsamında işlerin yürütülmesine ilişkin yetki ve sorumluluk il sağlık müdürlükleri ile sağlık tesislerine aittir.
İşletilmesi görevli şirket tarafından yapılan trijenerasyon sistemlerinin enerji fiyatlarındaki yükseliş ve doğalgazdan elektrik üreten kuruluşlara doğalgaz enerjisi perakende satış fiyatlarının yüksek belirlenmesi nedeniyle ihale döneminde öngörülen faydayı bazı dönemler sağlayamadığı anlaşılmaktadır. Ortak hizmetler kapsamında enerji ve kaynak verimliliğinin optimize edilmesi ve işbirliği içerisine görevli şirket ve İdare tarafından dönemler itibarıyla değerlendirmeler yapılarak sistemlerin aktif veya pasif olma durumuna karar verilmesi gerekmektedir. Ancak bazı sağlık tesislerinde görevli şirket tarafından termal fayda veya verimlilik gibi fayda maliyet hesaplamalarında önem arz edecek parametrelerin İdare ile paylaşılmaması nedeniyle İdare tarafından da tek taraflı olarak yapılan maliyet değerlendirmeleri sağlıklı olmamaktadır.
Sözleşme kapsamında iş birliği hükümleri ile ortak hizmet yönetimi hizmeti kapsamında enerji ve kaynak verimliliğinin sağlanması için sağlık tesisleri tarafından dönemler halinde fayda maliyet analizleri yapılarak bu sistemlerin karlılığının değerlendirilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla; her ne kadar işletme döneminde il sağlık müdürlükleri ile sağlık tesisleri sözleşme kapsamındaki işlerin yürütülmesinden sorumlu olsa da şehir hastaneleri arasında genellik arz eden ve teknik bilgi gerektiren bu konuda Bakanlık tarafından ortak bir karar alınarak izlenecek yöntemin geliştirilmesi ve uygulamaya yön verilmesi, dönemler itibarıyla görevli şirketler ile sağlık tesisleri tarafından fayda maliyet analizleri yapılarak sistemin karlılığının değerlendirilmesi gerektiği düşünülmektedir.
Hizmet Sunum Alanları İçin Isıtma ve Soğutma Giderleri ile Kat Mutfaklarında Kullanılan Enerji Giderlerinin Tahsil Edilmemesi
KÖİ modeli ile işletilen bazı şehir hastanelerinde çamaşır, yemek, laboratuvar, görüntüleme ve sterilizasyon hizmetleri için kullanılan alanlarda görevli şirketlerin birim fiyat tekliflerine dahil olmasına rağmen ısıtma ve soğutma için kullanılan enerji tüketim giderleri ile kat mutfaklarında kullanılan enerji giderlerinin tahsil edilmediği görülmüştür.
Sözleşme eki Ek-18’in (Ödeme Mekanizması) “Mahsuplaşma” başlıklı 4.7’nci maddesinde;
“Şirket’in aşağıda belirtilen Hizmetler’i sunabilmesi için Sağlık Tesisi dahilinde kullandığı doğalgaz, elektrik ve su tüketimi İdare tarafından ölçülecek ve Şirket’e yapılan ilgili Hizmet Ödemeleri’nden mahsup edilecektir.
Çamaşır ve Çamaşırhane Hizmetleri;
Yemek Hizmetleri;
Laboratuvar Hizmetleri;
Görüntüleme Hizmetleri ve
Sterilizasyon ve Dezenfeksiyon Hizmetleri (Sadece Sterilizasyon Ünitesi’nde kullanılan doğalgaz, elektrik ve su tüketimi).
Yukarıda belirtilen hizmetlerden başka ya da herhangi bir sebepten dolayı İdare, Şirket’ten herhangi bir doğalgaz, elektrik ve su tüketim bedeli kesemez.” denilmektedir.
Projeye ait ihale dokümanları içerisinde yer alan Genel Şartname eki Ek-C Teknik Tekliflerin Hazırlanmasına İlişkin Talimatlar’da yukarıda belirtilen hizmetlerin her biri için;
“İstekliler; bu hizmet için kullanacakları alanların enerji (elektrik, su ve ısıtma, vs) bedelini İdareye ödeyeceğini kabul etmektedir.” ifadesi yer almaktadır.
Mevcut durumda bazı şehir hastanelerinde çamaşırhane, yemek, sterilizasyon, görüntüleme ve laboratuvar hizmeti için doğrudan kullanılan doğalgaz, su ve elektrik mahsuplaşılması yapılmakta iken dolaylı olarak ısıtma ve soğutmanın kaynağı olan enerji tüketimleri için hesaplama yapılmamakta ve görevli şirkete ait hizmet ödemelerinden mahsubu yapılmamaktadır. Şehir hastanelerinde teknik personel yetersizliği, hesaplama yöntemi belirsizliği ve diğer sebepler ile mahsuplaşma yapılmadığı tespit edilmiştir.
Ayrıca yemek hizmet sunumu için sağlık tesislerinde kullanılan kat mutfaklarına ait elektrik tüketimlerinin Başakşehir Çam ve Sakura Şehir Hastanesi, Bursa Şehir Hastanesi, Elazığ Şehir Hastanesi ve Yozgat Şehir Hastanesinde Ek-18’in (Ödeme Mekanizması) 4.7’nci maddesi gereği mahsuplaşmaya tabi tutulmadığı tespit edilmiştir.
Bu itibarla; ihale döneminde istekliler tarafından yukarıda sayılan hizmetlere ait birim fiyat tekliflerinin Genel Şartname eki Teknik Tekliflerin Hazırlanmasına İlişkin Talimatlar uyarınca ısıtma ve soğutma giderlerini İdareye ödeyeceği varsayımı ile oluşturduğu gözönüne alındığında, ısıtma ve soğutma için kullanılan doğalgaz ve elektrik enerjisi giderleri ile kat mutfaklarında kullanılan elektirik enerjisi giderlerinin hizmet ödemelerinden mahsubu için İdare tarafından ölçümlerinin yapılması, ölçüm yapılamıyorsa teknik bir çalışma ile bu giderler için fiyatlandırma yapılarak görevli şirketin hizmet ödemelerinden mahsubunun yapılması gerekmektedir.
m) Kamu Özel İş Birliği Modeli ile İşletilen Şehir Hastanelerinde Tıbbi Ekipmanlara Ait Yedek Parçaların Temin Sorumluluğunda Uygulama Birliğinin Olmaması
KÖİ modeli ile işletilen şehir hastanelerinde Ek-13 kapsamındaki tıbbi ekipmanların periyodik bakım, arıza ve onarım faaliyetleri sırasında ihtiyaç duyulan malzemelerin temin sorumluluğu konusunda İdare ile görevli şirketler arasında ihtilaf yaşandığı ve şehir hastaneleri arasında uygulama birliği olmadığı görülmüştür.
Şehir hastanelerine ilişkin sözleşmelerin 7.5’inci maddesinin c bendinde, Ek 13’te liste halinde belirtilen ekipmanları, 37’nci maddede belirtilen şekilde tedarik etme, kurma ve bakımını sağlama Şirket’in genel yükümlülükleri arasında sayılmıştır.
Sözleşme eki Ek-14’ün (Hizmet Şartları) Diğer Tıbbi Ekipman Destek Hizmeti başlığı altında ise sağlık tesislerinde kullanılan tıbbi ekipmanların işletme dönemindeki teknik servis süreçleri tanımlanmıştır. Ek-14’ün Diğer Tıbbi Ekipman Destek Hizmeti bölümünde yer alan “Hizmet Kapsamı” başlıklı 1.5.4.3’üncü maddesinde;
“Şirket, Hizmet faaliyetlerini hem etkin maliyetli hem de İdare’nin Tıbbi Ekipmanlar’ın bakımının doğru bir biçimde yapılmasını sağlamak cihazın uygun ve güvenli bir şekilde çalışması amacıyla gerekli tüm Ekipman’ı, yedek malzemeleri, parçaları, yazılımları, işçiliği ve bakım sarf malzemelerini tedarik eder.” denilmektedir.
“Hizmet Şartları” başlıklı 1.5.5.5’inci maddesinde bakım ve onarıma ilişkin olarak;
“Şirket, Tıbbi Ekipmanlar’ın optimum performansta çalışmasını sağlamak için gerekli tüm yedek parçaları tedarik edecek ve kurulumlarını yapacaktır.” denilmek suretiyle Ek-13 kapsamındaki tıbbi ekipmanların yedek parçalarının Şirket tarafından karşılanacağı belirtilmekle birlikte sözleşmelerde yedek parçanın tanımı yapılmamıştır.
Kamu Hastaneleri Genel Müdürlüğünün valiliklere ve şirketlere gönderdiği 13.09.2018 tarihli yazıda; malzeme bazında değerlendirmelerin “TS 13833 Adlandırma ve Sınıflandırma – Sağlık teknolojilerinin adlandırılması ve sınıflandırılması ile ilgili kurallar” standardına göre altyapısı kurulmuş Malzeme Kaynakları Yönetim Sistemi (MKYS) üzerinden gerçekleştirileceği, biyomedikal tüketim depo malzemelerinin sınıflandırmasında MKYS bilgileri göz önüne alındığında; malzeme niteliği “yedek parça” olan malzemelerin Firmanın sorumluluğunda, malzeme niteliği “sarf” olup malzeme cinsi “bakım seti / takımı / kiti” olan malzemelerin Firmanın sorumluluğunda, malzeme niteliği “ortak sarf” veya “sarf” olup malzeme cinsi “kimyasal” olan ve kullanım amacı biyomedikal dayanıklı taşınırların rutin dezenfeksiyon, kalibrasyon, temizlenmesi amacıyla kullanılan malzemelerin Firmanın sorumluluğunda olduğu değerlendirilmiştir.
Yine Kamu Hastaneleri Genel Müdürlüğü tarafından hazırlanan 30.10.2019 tarihli Ek- 13 Kapsamındaki Tıbbi Ekipmanlara Ait Tüketim Malzemelerinin Temin Sorumluluğu algoritmasında yedek parça, sarf ve aksesuarın tanımları yapılmış ve algoritmada eksikliğinde, kullanıldığı cihazın çalışır duruma geçmediği ürünler yedek parça olarak, sürekli harcama kaleminde olan, cihazın çalışmasına mani olmayan ancak hasta uygulaması ile harcanan malzemeler sarf olarak tanımlanmış olup MKYS’ye göre yedek parça niteliği taşıyan Ek-13 kapsamındaki tıbbi ekipmanların yedek parçalar ile tıbbi ekipmanlara ait sarf niteliğindeki malzemelerden niteliği kimyasal olan ve tıbbi cihazların rutin bakım ve dezenfeksiyonunda kullanılan tıbbi cihaz el aleti ve yüzey dezenfektanlarının Ek-14 Hizmet Şartları yükümlülükleri kapsamında Şirket tarafından karşılanması gerektiği belirtilmiştir.
Ancak yapılan incelemede, her ne kadar Bakanlık tarafından algoritma yayımlanmış olsa da tıbbi ekipmanlara ait tüketim malzemelerinin temin sorumluluğunda ihtilaf yaşandığı, görevli şirketlerin yedek parça ve sarf malzeme ayrımı hususunda proje sözleşmesinde MKYS’ye atıfta bulunulmadığı ve bahsi geçen ürünler üretici kılavuzlarında sarf malzeme veya aksesuar olarak tanımlandığı için MKYS’de malzeme niteliği yedek parça olsa bile temin sorumluluğunun idarede olduğundan bahisle tüketim malzemelerini temin etmedikleri görülmüştür. İdare ile görevli şirketler arasında yaşanan bu ihtilaf nedeniyle bazı yedek parçaların İdare tarafından temin edildiği, bazı yedek parçaların ise temin edilmediği ve bu hususun sağlık hizmetlerinin sürdürülebilirliğinde aksamalar yaşanmasına sebebiyet verebileceği anlaşılmıştır. Örneğin Manisa Şehir Hastanesinin 28.12.2022 tarihli ve E- 67427165-949 sayılı, Başakşehir Çam ve Sakura Şehir Hastanesinin 24.05.2022 tarihli ve E- 96317027-869 sayılı, Elazığ Fethi Sekin Şehir Hastanesinin 16.05.2022 tarihli ve E-13281952- 869 sayılı yazılarında arıza ve onarım faaliyetleri sırasında ihtiyaç duyulan yedek parçaların temin edilmemesi nedeniyle sağlık hizmetinin sunumunda aksamalar yaşandığının ifade edildiği görülmüştür.
Yine yapılan incelemede, yedek parçaların temini konusunda şehir hastaneleri arasında uygulama birliği olmadığı görülmüştür. Bazı şehir hastanelerinde, görevli şirketler malzeme bazında değerlendirmeleri MKYS üzerinden gerçekleştirerek Bakanlığın yayımladığı algoritma çerçevesinde yedek parçaları temin ederken bazı şehir hastanelerinde, görevli şirketler algoritma doğrultusunda işlem tesis etmemektedir.
Bu itibarla; tıbbi ekipmanlara ait yedek parça tanımlamasının neye göre yapılacağı ve sorumluluğun kimde olduğu hususunda İdare ile görevli şirketler arasında yaşanan ihtilafın giderilerek sağlık hizmeti sunumunda aksaklığa mahal verilmemesi ve sürecin etkin bir şekilde kamu yararı gözetilerek yürütülmesi gerekmektedir.
n) Mersin Şehir Hastanesi Pazar Testi Sürecinde Hizmet Sağlayıcıya Ön Alım Hakkı Verilmesi
KÖİ modeli ile işletilen Mersin Şehir Hastanesinde Sözleşme eki Ek-17 (Pazar Testi Prosedürü) kapsamında yürütülen pazar testi prosedüründe alt alt yüklenicisi bulunmayan hizmetlerde hizmet sağlayıcıya Sözleşme’ye aykırı olarak ön alım hakkı verildiği görülmüştür.
Sözleşme eki Ek-17’nin (Pazar Testi Prosedürü) 1’inci maddesinde;
“İşbu Ek 17’de (Pazar Testi Prosedürü) yer alan ancak açıkça tanımlanmamış terimler Ek 1’de (Tanımlar ve Sözleşmenin Yorumlanması) kendilerine verilen tanımlara haiz olacaktır.”
Ek-1’de (Tanımlar ve Sözleşmenin Yorumlanması) “Alt Alt Yüklenici” ve “Hizmet Sağlayıcı” kavramları;
“Alt Alt Yükleniciler: Hizmet Sağlayıcı ve Müteaahhit haricinde, bir Alt Alt Sözleşme imzalayan herhangi bir Alt Yüklenici’yi ifade eder.”
“Hizmet Sağlayıcı: Hizmetler’in (veya Hizmetler’den herhangi birinin) sağlanması için zaman içinde, Sözleşme’nin izin verdiği ölçüde Şirket tarafından çalıştırılan herhangi bir gerçek veya tüzel kişiyi ifade etmektedir.”
olarak tanımlanmıştır.
İdare Temsilcisi ve Şirket Temsilcisi arasında yapılan 01.02.2022 tarih ve 1 No.lu Anlaşma Tutanağında;
“ ….Taraflar, Pazar Testine Tabi Hizmetler’den Alt Alt Yüklenici görevlendirilmeksizin bizzat Hizmet Sağlayıcılar tarafından sunulan Hizmetler’de, ilgili Hizmet Sağlayıcı’nın Ek 17 (Pazar Testi Prosedürü) Madde 7, 13, 19 ve 20’de atıfta bulunulan “mevcut Alt Alt Yüklenici” olarak değerlendirildiği ve bu doğrultuda ilgili Hizmet Sağlayıcı’nın Ek 17 (Pazar Testi Prosedürü) Madde 19’da düzenlenmiş olan “ön alım hakkı” kapsamında mevcut Alt Alt Yüklenici kavramı içerisinde yorumlanacağı ve aşağıda belirtildiği şekilde işbu Hizmetler’de ön alım hakkının “mevcut Alt Alt Yüklenici” sıfatıyla ilgili Hizmet Sağlayıcı tarafından kullanılacağı konusunda mutabakata varmışlardır.”
ifadesine yer verilmiştir.
Ek-17’nin “Ön Alım Hakkı ve Atama” başlıklı 19’uncu maddesinde;
“.Şirket, Pazar Testi Teklif Süresi’nin sona ermesinden itibaren 5 (beş) İş Günü içerisinde, Uygun Teklif’in içeriğine dair bir bildirimi Pazar Testine Tabi Hizmet(ler)’in mevcut Alt Alt Yüklenici’sine verilmesini sağlayacak ve bilgilendirme amacıyla bir nüshasını da İdare’ye sunacaktır. Mevcut Alt Alt Yüklenici bildirimi almasından itibaren 5 (beş) İş Günü içerisinde Uygun Teklif’e eşdeğer bir teklif verme iradesine sahip olduğunu belirten yazılı bir bildirimi (“Ön Alım Hakkı Kullanma Bildirimi”) Şirket’e, Hizmet Sağlayıcısı’na ve İdare’ye vermek suretiyle ön alım hakkını kullanabilecektir.” hükümlerine yer verilmiştir.
Ek-17 (Pazar Testi Prosedürü) 1’inci maddesinde öngörüldüğü üzere Ek-17’de açıkça tanımlanmamış terimler için Ek-1 (Tanımlar ve Sözleşmenin Yorumlanması) ekinde yer verilen tanımlara haiz olacağı düzenlendiğinden ve Alt Alt Yüklenici kavramı “Hizmet Sağlayıcı ve Müteaahhit haricinde, bir Alt Alt Sözleşme imzalayan herhangi bir Alt Yüklenici’yi ifade eder.” olarak tanımlandığından mevcut Hizmet Sağlayıcı, sözleşme kapsamında alt alt yüklenici atanmayan hizmetler için alt alt yüklenici olarak değerlendirilemeyecektir.
İdare tarafından pazar testi sürecinin amacının fiyat ve hizmet şartlarının güncellenmesi olduğu, yapılan işlemde üçüncü kişilerin hak kaybının olmadığı ileri sürülse de kamu özel iş birliği modeli ile işletilen şehir hastanelerinde pazar testi süreçlerinin ilk kez yapılması ve diğer şehir hastanelerinde yürütülen süreçlerde aynı uygulamaya devam edilmesi halinde ortaya çıkabilecek sonuçların öngörülmesinin mümkün olmadığı ve her halükarda yapılan işlemin Sözleşme eki Ek-17’ye uygun olarak yürütülmediği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, Sözleşme’ye ilişkin iş ve işlemlerde Sözleşme ve eklerinde yer alan hususların gözetilmesi, Pazar testi prosedürlerinde alt alt yüklenici atanmayan hizmetlerde hizmet sağlayıcının mevcut alt alt yüklenici olarak tanımlanmasının uygun olmadığı değerlendirilmektedir.
o) Mersin Şehir Hastanesi Pazar Testi Teklif Değerlendirme Kararlarının Damga Vergisine Tabi Tutulmaması
KÖİ modeli ile işletilen Mersin Şehir Hastanesinde hizmetlere ilişkin Sözleşme eki Ek- 17 (Pazar Testi Prosedürü) kapsamında yürütülen pazar testinde, uygun teklifin belirlendiği pazar testi teklif değerlendirme kararlarının damga vergisine tabi tutulmadığı görülmüştür.
Piyasa testi kavramı Sağlık Bakanlığınca Kamu Özel İş Birliği Modeli ile Tesis Yaptırılması, Yenilenmesi ve Hizmet Alınmasına Dair Uygulama Yönetmeliği’nin “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinin (aa) bendinde;
“Piyasa testi: Teknolojik gelişmeler ve yeni ihtiyaçlar gözönüne alınmak, rekabet ve saydamlık sağlanmak suretiyle, yüklenicinin üstlendiği tıbbi ekipman da dahil her türlü donanım, mefruşat ve hizmetlere ilişkin olarak, belirli dönemlerde ekonomik açıdan en avantajlı fiyatı seçme işlemini,”
olarak tanımlanmıştır.
Yönetmelik’in “Yapım, yenileme ve hizmet alım işlerine karar verilmesi” başlıklı 6’ncı maddesinin altı ve yedinci fıkralarında;
“(6) Bu Yönetmelik çerçevesinde yapılacak olan işlere yönelik araştırma-geliştirme, proje ve danışmanlık hizmetleri ile ileri teknoloji ve yüksek mali kaynak gerektiren bazı hizmetler bu Yönetmelikte yer alan ihale usulleri ile temin edilebilir.
(7) Sözleşme kapsamında bulunan donanım, mefruşat ve diğer hizmetlerin piyasa testleri için bu Yönetmelikte tanımlanan usuller uygulanır.”
hükümlerine yer verilmiştir.
Yönetmelik’in “İhale usulleri” başlıklı 16’ncı maddesinde ise Yönetmelik kapsamındaki işlerin yaptırılmasında açık ihale, belli isteklikler arasında ihale ve pazarlık usulünün uygulanacağı düzenlenmiştir.
Yönetmelik’in “Ön hazırlıklar ve yetkilendirme” başlıklı 7’nci maddesinin dördüncü fıkrasında;
“İhale yetkilisi, Bakanlık ve bağlı kuruluşlarının merkez teşkilatında ilgili birimin, Bakanlık onayı ile taşra birimlerince yapılmasına karar verilen işlerde ise ilgili taşra biriminin en üst yöneticisidir. Tesisin işletilmesi döneminde sözleşmenin yürütülmesi yetki ve sorumluluğu ile harcama yetkisi, ilgili taşra biriminin en üst yöneticisine aittir. Döner sermaye kaynaklarından bu Yönetmelik kapsamında yapılacak harcamalarda harcama yetkisi Bakanlıkça belirlenen limitler dahilinde yardımcılara veya en yakın alt kademe yöneticilere devredilebilir.”
ifadesine yer verilerek Bakanlık onayı ile taşra birimlerince yapılmasına karar verilen işlerde ihale yetkilisinin taşra biriminin en üst yöneticisi olduğu düzenlenmiştir.
Yönetmelik’in “Ödemelerin hesaplanması ve ödeme usulleri” başlıklı 56’ncı maddesinin beşinci fıkrasında;
“Bu Yönetmelik kapsamında yapılan sözleşmeler ile yükleniciye verilen hizmetler beş yılı geçmemek üzere sözleşmede belirlenecek sürelerde, donanım ise ihale dokümanında belirtilen süreler sonunda piyasa testi ile güncellenerek satın alınır. Piyasa testinden amaç, bir hizmet veya hizmetler grubuna veyahut donanıma ilişkin olarak ekonomik açıdan en avantajlı fiyatı belirlemektir.”
hükmü ile yüklenici tarafından verilen hizmetlerin beş yılı geçmemek üzere piyasa testi ile güncellenip satın alınacağı, ekonomik açıdan en avantajlı fiyatın belirlenmesinin piyasa testinin amacı olduğu belirtilmiştir.
Pazar testi Sözleşme eki Ek-17’nin (Pazar Testi Prosedürü) 1’inci maddesinde;
“Ek 17 (Pazar Testi Prosedürü) Şirket, Hizmet Sağlayıcı ve Alt Alt Yüklenici arasında yapılacak Alt Alt Sözleşme’ye esas teşkil eden süreci tanımlar.”
şeklinde tanımlanmıştır.
488 sayılı Damga Vergisi Kanunu’na ekli (1) sayılı Tabloda; “Kararlar ve Mazbatalar” maddesinde, İhale Kanunlarına tabi olan veya olmayan resmi daire ve kamu tüzel kişiliğini haiz kurumların her türlü ihale kararlarının binde 5,69 oranında damga vergisine tabi olduğu düzenlenmiştir.
Kanun’un “Kağıtların mahiyetinin tayini” başlıklı 4’üncü maddesinde; “Bir kağıdın tabi olacağı verginin tayini için o kağıdın mahiyetine bakılır ve buna göre tabloda yazılı vergisi bulunur.
Kağıtların mahiyetlerinin tayininde, şekli kanunlarda belirtilmiş olanlarda kanunlardaki adlarına, belirtilmemiş olanlarda üzerlerindeki yazının tazammun ettiği hüküm ve manaya bakılır.
Mahiyeti tayin edilmek istenen kağıt üzerinde başka bir kağıda atıf yapılmışsa, atıf yapılan kağıdın hükümlerine nazaran iktisap ettiği mahiyete göre vergi alınır.”
denilmektedir.
Pazar testi prosedüründe İdare ve Şirket arasında Ek-17 (Pazar Testi Prosedürü) gereği çeşitli hususlarda mutabakat sağlanmaktadır. İdare tarafından ön yeterlik ilanına çıkılmakta ve ön yeterlik değerlendirmesi sonucunda yeterlilik sağlayanlar ilgili hizmete teklif vermeleri için davet edilmektedir. Katılımcılar tarafından verilen teklifler İdare tarafından oluşturulan Pazar Testi Teklif Değerlendirme Komisyonu tarafından değerlendirilmekte ve (mevcut Alt Alt yüklenicinin ön alım hakkını kullanmaması halinde) uygun teklif veren istekliler ile Hizmet Sağlayıcı arasında Alt Alt Sözleşme imzalanmaktadır. Mevcut Alt Alt Yüklenicinin ön alım hakkını kullanması halinde ise mevcut Alt Alt Yüklenici ile Hizmet Sağlayıcı arasında Alt Alt Sözleşme imzalanmaktadır.
Yapılan incelemede, Bakanlık tarafından pazar testi sürecine ilişkin olarak yetkilendirilen Mersin İl Sağlık Müdürlüğü tarafından Mersin Şehir Hastanesinde sunulan hizmetlere ilişkin olarak yürütülen pazar testi neticesinde Pazar Testi Teklif Değerlendirme Komisyonu tarafından belirlenen ve İl Sağlık Müdürü tarafından onaylanan pazar testi teklif değerlendirme kararlarının damga vergisine tabi tutulmadığı tespit edilmiştir.
488 sayılı Kanun’un 4’üncü maddesi gereği, ortaya çıkan pazar testi teklif değerlendirme kararının mahiyetinin tespit edilmesi için; 4’üncü maddenin ikinci fıkrası kapsamında şekli kanunlarda pazar testi teklif değerlendirme kararı olarak beliren komisyon kararına ilişkin bir atıf bulunmamakla birlikte kararın mahiyeti itibariyle içerdiği hüküm ve mana ihale komisyon kararı niteliğinde olduğundan Tablo 1’de yer alan “Kararlar ve Mazbatalar” maddesi kapsamında Uygun Teklif damga vergisine tabi tutulmalıdır.
Bu itibarla; şehir hastanelerine ilişkin olarak yürütülen pazar testlerinde uygun teklifin belirlendiği pazar testi teklif değerlendirme komisyonu kararlarının damga vergisine tabi tutulması, ayrıca ön alım hakkı kullanımına ilişkin mevcut Alt Alt Yüklenici tarafından yapılacak bildirim uygun teklife eşdeğer nitelikte bir teklif olduğundan ve pazar testi sonuç değerlendirme kararı böylece nihai hal aldığından ön alım hakkı kullanımı halinde bu kararın damga vergisine tabi tutulması gerektiği değerlendirilmektedir.
p) Mersin Şehir Hastanesinde Bina ve Arazi, Ortak Hizmetler Yönetimi ve HBYS Hizmetlerinin Pazar Testi Süreçlerinin Yürütülmemesi
KÖİ modeli ile işletilen Mersin Şehir Hastanesinde bina ve arazi hizmeti, ortak hizmetler yönetimi hizmeti ve hastane bilgi yönetim sistemi (HBYS) uygulama ve işletim hizmeti dışındaki hizmetlerde pazar testi süreci sonuçlandırılmasına rağmen söz konusu üç hizmet için pazar testi süreçleri sonuçlandırılamamıştır.
Görevli Şirket ile Bakanlık arasında imzalanan Kamu Özel İş Birliği Modeli ile Mersin Entegre Sağlık Kampüsü Yapım İşleri ile Ürün ve Hizmetlerin Temin Edilmesi İşine Ait Sözleşme ile bu sözleşmeye bağlı olarak imzalanan sözleşme eklerinden olan Ek-17’ye (Pazar Testi Prosedürü) göre pazar testi, pazar testine tabi hizmetlere ilişkin fiili tamamlama belgesinin düzenlenmesini müteakip belirlenen beş yıllık periyotlar içerisinde tekrar edilmek üzere yapılacaktır.
6428 sayılı Kanun’a dayanılarak çıkarılan Sağlık Bakanlığınca Kamu Özel İş Birliği Modeli ile Tesis Yaptırılması, Yenilenmesi ve Hizmet Alınmasına Dair Uygulama Yönetmeliği’nin “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde piyasa testi; teknolojik gelişmeler ve yeni ihtiyaçlar göz önüne alınmak, rekabet ve saydamlık sağlanmak suretiyle, yüklenicinin üstlendiği tıbbi ekipman da dahil her türlü donanım, mefruşat ve hizmetlere ilişkin olarak, belirli dönemlerde ekonomik açıdan en avantajlı fiyatı seçme işlemi olarak tanımlanmıştır. Mezkur Yönetmelik’in “Ödemelerin hesaplanması ve ödeme usulleri” başlıklı 56’ncı maddesinin beşinci fıkrasında; bu Yönetmelik kapsamında yapılan sözleşmeler ile yükleniciye verilen hizmetlerin beş yılı geçmemek üzere sözleşmede belirlenecek sürelerde, donanımın ise ihale dokümanında belirtilen süreler sonunda piyasa testi ile güncellenerek satın alınacağı ve piyasa testinden amacın, bir hizmet veya hizmetler grubuna veyahut donanıma ilişkin olarak ekonomik açıdan en avantajlı fiyatı belirlemek olduğu ifade edilmiştir.
Söz konusu Yönetmelik ve Ek-17 (Pazar Testi Prosedürü) gereğince pazar testine tabi hizmetlerin pazar testi tarihleri beş yıllık periyotlar olarak belirlenmiştir.
Mersin Şehir Hastanesine ilişkin fiili tamamlama tarihinin 16.01.2017 olduğu dikkate alındığında Ek-17 (Pazar Testi Prosedürü) gereğince beş yıllık periyot 16.01.2022 tarihinde son bulmuş olup bina ve arazi hizmeti, ortak hizmetler yönetimi hizmeti ve HBYS hizmeti dışındaki hizmetlerde pazar testi süreci gecikmeli de olsa sonuçlandırılmıştır. Söz konusu üç hizmetle ilgili olarak bina ve arazi hizmeti, ortak hizmetler yönetimi hizmeti ve HBYS hizmeti için ön yeterlik pazar testi ilanları yayımlanmasına rağmen teknik şartname ve donanım listesi ekinde mutabık kalınamamış ve pazar testi süreçleri sonuçlandırılamamıştır.
Söz konusu durumda hizmetlerin son tarihi 16.01.2027 olması sebebiyle bu hizmetlerin pazar testi süreçlerinde yaşanan gecikme nedeniyle dışarıdan yeni bir teklif verilmesi zorlaşmakta, içerideki alt alt yüklenici ise avantajlı haline gelmektedir. Diğer yandan pazar testi sonrası yeni Ek-14 (Hizmet Şartları) kapsamında laboratuvar kan alma noktası personelinin HBYS hizmeti tarafından sağlanması gerekirken İdare tarafından bu hizmetin ilgili koordinasyon kurulu kararı ile şimdilik hasta yönlendirme ve refakat/resepsiyon/yardım masası/taşıma hizmeti (HYRRT) kapsamında verilmesi kararlaştırılmıştır. Bu halde HYRRT hizmeti konusu ihtiyaç duyulan personel sayısı azalmıştır. Eğer ki bu personel olmaksızın HYRRT hizmeti ifa edilebilir halde ise bu hizmet için fazladan bir maliyet öngörülmüş demektir.
Bu itibarla; bina ve arazi hizmeti, ortak hizmetler yönetimi hizmeti ve HBYS hizmetinin pazar testi süreçlerinin sonuçlandırılması gerekmektedir.