Yemek Hizmeti Alımına ilişkin Şartname ve Sözleşmelerin Mevzuata Uygun Düzenlenmemesi ve Kontrol Sisteminin Etkin İşletilmemesi (Sayıştay)

BULGU: Yemek Hizmeti Alımına ilişkin Şartname ve Sözleşmelerin Mevzuata Uygun Düzenlenmemesi ve Kontrol Sisteminin Etkin İşletilmemesi

2022 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Yemek pişirme, taşıma, dağıtım ve sonrası hizmetleri alımı ihalelerine ilişkin olarak yaşanan sorunlara aşağıda bentler halinde yer verilmiştir.
Yemek Hizmeti Sunumunun İhale Dokümanında Yer Alan Hükümlere Uygun
Olarak Gerçekleşmesine Yönelik Kontrol Teşkilatı Tarafından Görevlerinin Yerine Getirilmesindeki Eksiklikler
Sağlık tesislerinde yemek hizmeti alımlarının ihale dokümanına uygun olarak gerçekleştirilmesinde, kontrol teşkilatlarınca yapılan denetimlerde eksiklikler bulunmakta, teknik şartnameye uygun olmayan malzeme ve ekipmanlar kullanılmakta, sağlık tesislerine teslim edilmesi gereken malzeme ve ekipmanlar teslim edilmemekte, sözleşmesinde ve şartnamesinde öngörülen kayıtlar usulüne uygun tutulmamaktadır.
Hizmet İşleri Genel Şartnamesi’nin “Malzeme, tesis ve işçilik kalitesi” başlıklı 17’nci maddesinde bütün malzemelerin, tesislerin ve işçiliğin sözleşmede ve eklerinde belirtilen tip ve türlerde ve kontrol teşkilatının talimatlarına uygun olacağı belirtilmiştir. Şartname’nin “Teknik dokümanı idare tarafından verilen işler” başlıklı 23’üncü maddesine göre sözleşme konusu işin proje veya bu mahiyette teknik dokümana dayalı olarak yaptırılması ihale dokümanında belirtilmiş ise, söz konusu iş, idare tarafından yükleniciye verilecek teknik dokümana ve detaylarına uygun olarak yapılacaktır. “Kontrol teşkilatı ve yetkileri” başlıklı 26’ncı maddesine göre; sözleşmeye bağlanan her türlü iş, idare tarafından görevlendirilen kontrol teşkilatının denetimi altında, yüklenici tarafından yönetilir ve gerçekleştirilir. Yüklenici, bütün işleri kontrol teşkilatının sözleşme ve eklerindeki hükümlere aykırı olmamak şartı ile vereceği talimata göre yapmak zorundadır. Sözleşmede aksine bir hüküm yoksa kontrol teşkilatı; işlerin yürütülmesiyle ilgili olarak her türlü denetim, malzeme, işlerin ve sözleşmesinde onaya sunulması gerektiği belirtilen yüklenici personelinin onay veya reddi, ödeme miktarlarının tespiti, işlerin düzeltilmesi ve sözleşmenin gereklerinin yerine getirilmesi konusunda talimat vermeye ve uygulamaya yetkili olup fesih, tasfiye, süre uzatımı, iş artışı, iş eksilişi, kabul, yüklenici nam ve hesabına iş yaptırma ve alt yüklenicileri onaylama hususlarında ise idareye görüş bildirir. Yüklenici kullanacağı her türlü malzemeyi kontrol teşkilatına gösterip iş için elverişli olduğunu kabul ettirmeden iş yerinde kullanamaz. Yüklenicinin işyerine getirdiği malzemenin, teknik şartnamesine veya daha önce alınmış mühürlü örneğine uygun ve işe elverişli olmadığı anlaşıldığı takdirde yüklenici, kontrol teşkilatının bu husustaki yazılı tebligatı tarihinden başlamak üzere on gün içinde bu malzemeyi işyerinden kaldırıp uzaklaştırmak zorundadır. Bunu yapmadığı takdirde kontrol teşkilatı bu malzemeyi, bütün zarar ve giderleri yükleniciye ait olmak üzere, işyeri çevresi dışına çıkarmaya yetkilidir. Sözleşme konusu iş süreklilik gösteren bir mahiyette ise, işin yapılmasına ilişkin kayıtlar sözleşmesinde belirtilen sıklıkta tutulur ve bu tutanaklar yüklenici tarafından da imzalanır. İşlerin eksik, kötü ve sözleşmeye aykırı olarak yapılması durumunda sözleşmede belirtilen cezalar uygulanır.
Hizmet İşleri Genel Şartnamesi’nin “Hatalı, kusurlu ve eksik işler” başlıklı 32’nci maddesine göre kontrol teşkilatı, yüklenici tarafından yapılmış olan işin eksik, hatalı ve kusurlu olduğunu veya malzemenin şartnamesine uygun olmadığını gösteren belirtiler ve kanıtlara ulaştığı takdirde, gerek işin yapımı sırasında ve gerekse kabule kadar olan sürede bu gibi eksiklik, hata ve kusurların incelenmesi ve tespiti için yüklenicinin yapması gerekenleri kendisine tebliğ eder. Belli dönemler halinde (günlük, haftalık, vs) tekrarlanmak suretiyle ifa edilen sürekli nitelikteki işlerde kontrol teşkilatı, yapılan işle ilgili olarak Genel Şartname’nin 34’üncü maddesindeki esaslara göre bu dönemler itibarıyla kayıt tutar. Hakediş ödemelerinde bu kayıtlar da dikkate alınır ve sözleşme ve eklerine aykırı olarak gerçekleştirildiği tutanağa yazılan işler için sözleşmesinde belirtilen kesinti ve cezalar uygulanır.
Hizmet İşleri Genel Şartnamesi’nin “İlgili kayıtlar” başlıklı 34’üncü maddesine göre, işyerinde, işin sözleşme ve eklerine ve iş programına uygun olarak yapılmasını temin ve bunun kontrolü için idarenin sözleşmesinde belirlediği kayıtlar, yüklenici ile birlikte kontrol teşkilatı tarafından tutulur. Sözleşme konusu iş, belli bir hizmetin dönemler halinde (günlük, haftalık, vs) ifa edilmesi suretiyle yapılan sürekli nitelikte bir iş ise, yukarıda sözü edilen kayıtlar bu dönemler itibariyle tutulur ve kayıtlara itiraz da kayıtların tutulduğu sırada yapılır. Bu kayıtlarda işin sözleşme ve eklerine uygun olarak yapılıp yapılmadığı, işlerdeki hata, kusur ve eksiklikler, kaç kişinin çalıştığı ve hangi makine ve ekipmanın kullanıldığı ve kontrol teşkilatı tarafından gerek görülen diğer hususlar belirtilir. Bu kayıt ve itirazlar hem hakediş ödemelerinde, hem de sözleşmenin sona erdiği tarihte kabul komisyonu tarafından gerçekleştirilecek kabul işlemlerinde esas alınır.
Sağlık tesisleri tarafından gerçekleştirilen yemek hizmeti alımı işlerinde teknik şartnamede belirtilen özelliklere uygun olmayan malzeme ve ekipmanların kullanıldığı, yemek üretiminin idare mutfağında gerçekleştirileceği hallerde ihale dokümanında yüklenici tarafından sağlık tesislerine teslim edilmesi gerektiği belirtilen malzeme ve ekipmanların teslim edilmediği, ihale dokümanında kontrol teşkilatı tarafından tutulacağı belirtilen kayıtların tutulmadığı, şartnameye aykırı malzeme ve ekipmanların tespitine yönelik kontrol teşkilatlarınca etkin bir denetim gerçekleştirilmediği tespit edilmiştir.
Bu itibarla, sağlık tesisleri tarafından gerçekleştirilen yemek hizmeti alımlarının ihale dokümanında yer alan hükümlere uygun olarak gerçekleştirilmesine yönelik kontrol teşkilatlarının görevlerini yerine getirmesi ve şartnameye uygun malzeme ve ekipmanın kullanılmasının sağlanması gerekmektedir.
İdari Şartname ve Sözleşme Tasarılarında Fiyat Farkına İlişkin Mevzuata Aykırı Hükümlere Yer Verilmesi
Sağlık tesisleri tarafından gerçekleştirilen yemek hizmeti alımlarında fiyat farkı hesabında kullanılacak ağırlık oranlarına ilişkin sabit katsayılar, işin niteliğine ve işte kullanılan girdilere uygun biçimde toplamı bire (1.00) eşit olacak şekilde belirlenerek ihale dokümanında gösterilmemekte, fiyat farkı formülünde yer alan endekslerden Go ve Gn için Endeks Tablosunun 10 numaralı “Gıda Ürünleri” sütunundaki sayı veya bu endeksin alt endekslerinde belirtilen sayılardan uygun olanı ihale dokümanında belirtilmemekte ve ihale dokümanında fiyat farkı hesabında temel endeks olarak ihale tarihinin içinde bulunduğu aya ait endeks yerine ihale tarihinin içinde bulunduğu aydan önceki aylara ait endekslerin esas alınacağı hükmüne yer verilmektedir.
b1) Ağırlık Oranlarına İlişkin Sabit Katsayıların, İşin Niteliğine ve İşte Kullanılan Girdilere Uygun Biçimde Toplamı Bire (1.00) Eşit Olacak Şekilde Belirlenerek İhale Dokümanında Gösterilmemesi
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na Göre İhale Edilen Hizmet Alımlarında Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar’ın “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde, 4734 sayılı Kanuna göre ihale edilen ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’na göre Türk parası üzerinden sözleşmeye bağlanan hizmet alımlarında uygulanacak fiyat farkının bu Esaslara göre hesaplanacağı belirtilmiştir.
Esasların “Fiyat farkı hesabı” başlıklı 5’inci maddesinin birinci fıkrasına göre Sağlık Uygulama Tebliğinde fiyatları belli olan teşhis ve tedaviye yönelik hizmet alımları ve elektronik haberleşme hizmeti alımları dışında kalan diğer hizmet alımlarında fiyat farkı aşağıda yer verilen açıklamalar ve formüle göre hesaplanacaktır;
“… c) Diğer hizmet alımlarında;
F = An x B x ( Pn-1)

(2) Formüllerde yer alan;
a) F: Fiyat farkını (TL),
b) B: 0,90 sabit katsayısını,
An: İlk geçici hakedişte (n=1) olmak üzere (n) inci hak edişte; birim fiyatlı işlerde uygulama ayında gerçekleşen iş kalemlerinin sözleşme fiyatlarıyla çarpılması sonucu bulunan tutarı (TL), götürü bedel işlerde ise uygulama ayında gerçekleşen ilerleme yüzdesiyle sözleşme bedelinin çarpılması sonucu bulunan tutarı (TL),
ç) Pn: İlk geçici hakedişte (n=1) olmak üzere (n) inci hakedişte, fiyat farkı hesabında kullanılan temel endeksler ve güncel endeksler ile a1, a2, b1, b2, (Ek ibare: 24.02.2022-31760 R.G./2. md.; yürürlük: 26.03.2022) b3 ve c değerlerinin ağırlık oranlarını temsil eden katsayıların yukarıdaki formüle uygulanması sonucu bulunan fiyat farkı katsayısını,
a1: Haftalık çalışma saatinin tamamı idarede kullanılan işçiliklerin ağırlık oranını temsil eden ve 6 ncı maddeye göre fiyat farkı hesaplanan sabit bir katsayıyı,
a2: Haftalık çalışma saatinin tamamı idarede kullanılmayan işçiliklerin ağırlık oranını temsil eden sabit bir katsayıyı,
b1: Akaryakıtın ağırlık oranını temsil eden sabit bir katsayıyı,
(Değişik bent: 24.02.2022-31760 R.G./2. md.; yürürlük: 26.03.2022) b2: Diğer katı veya sıvı yakıtların ağırlık oranını temsil eden sabit bir katsayıyı,
ğ) (Ek bent: 24.02.2022-31760 R.G./2. md.; yürürlük: 26.03.2022) b3: Malzeme veya diğer hizmetlerin ağırlık oranını temsil eden sabit bir katsayıyı
c: Makine ve ekipmanın amortismanına ilişkin ağırlık oranını temsil eden sabit bir katsayıyı,
(3) (Değişik fıkra: 24.02.2022-31760 R.G./2. md.; yürürlük: 26.03.2022) Ağırlık oranlarına ilişkin sabit katsayıların, işin niteliğine ve işte kullanılan girdilere uygun biçimde toplamı bire (1.00) eşit olacak şekilde belirlenerek ihale dokümanında gösterilmesi ve her sabit katsayı için dördüncü fıkraya göre hesaplamaya esas endeksin belirlenmesi zorunludur. Katsayıların belirlenmesinde öncelikle a2, b1, b2, b3 ve c katsayıları belirlendikten sonra bunların toplamı birden çıkarılarak bulunan sayı a1 katsayısı olarak alınır.”
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na Göre İhale Edilen Hizmet Alımlarında Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar’ın “Fiyat farkı hesabı” başlıklı 5’inci maddesinin üçüncü fıkrasında ağırlık oranlarına ilişkin sabit katsayıların, işin niteliğine ve işte kullanılan girdilere uygun biçimde toplamı bire (1.00) eşit olacak şekilde belirlenerek ihale dokümanında gösterilmesinin ve her sabit katsayı için dördüncü fıkraya göre hesaplamaya esas endeksin belirlenmesinin zorunlu olduğu, katsayıların belirlenmesinde öncelikle a2, b1, b2, b3 ve c katsayıları belirlendikten sonra bunların toplamı birden çıkarılarak bulunan sayının a1 katsayısı olarak alınacağı hüküm altına alınmıştır.
Sağlık tesisleri tarafından haftalık çalışma saatinin tamamının idarede kullanıldığı veya kullanılmadığı işçiliklere ait ağırlık oranları, yemek hizmeti alımı taşımalı olarak temin edildiğinde akaryakıtı temsil eden ağırlık oranı, malzeme veya diğer hizmetlere ilişkin ağırlık oranı ile makine ve ekipmanların amortismanına ilişkin ağırlık oranını temsil eden sabit katsayılar işin niteliğine ve işte kullanılan girdilere uygun olacak şekilde belirlenmemektedir. Yemek hizmetinin taşımalı olarak temin edileceği durumlarda akaryakıt ağırlık oranı veya makine ve ekipman kullanılacağı durumlarda amortismana ilişkin ağırlık oranı “0” olarak belirlenmektedir.
Bu itibarla, fiyat farkı formülünde yer alan ağırlık oranlarına ilişkin sabit katsayıların işin niteliğine ve işte kullanılan girdilere uyumlu olacak şekilde belirlenmesi gerekmektedir.
b2) Fiyat Farkı Formülünde Yer Alan Endekslerden Go ve Gn İçin Endeks Tablosunun 10 Numaralı “Gıda Ürünleri” Sütunundaki Sayı veya Bu Endeksin Alt Endekslerinde Belirtilen Sayılardan Uygun Olanının İhale Dokümanında Belirtilmemesi
4734 Sayılı Kamu İhale Kanununa Göre İhale Edilen Hizmet Alımlarında Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar’ın “Fiyat farkı hesabı” başlıklı 5’inci maddesinde;
“…(4) Formüldeki temel endeksler (o) ve güncel endeksler (n) ‘den;
Go, Gn: İhale konusu hizmet kapsamında yer alan malzeme ve diğer hizmetler için fiyat farkı hesabına esas sayı veya sayıları,
(5) Yukarıdaki endekslerden Go ve Gn için idarece; Endeks Tablosundan alt sektörler itibarıyla malzeme ve diğer hizmetlerin niteliği ve gereklerine uygun olan endeksin tespit edilerek ihale dokümanında belirtilmesi zorunludur. İdarelerin bu tespiti yapamamaları durumunda ise Go ve Gn endeksleri için Endeks Tablosunun “Genel” sütunundaki sayılar esas alınır. Ancak malzemeli yemek hizmeti alımlarında Endeks Tablosunun 10 numaralı “Gıda Ürünleri” sütunundaki sayı veya bu endeksin alt endekslerinde belirtilen sayılardan uygun olan birinin veya birkaçının ihale dokümanında belirtilmesi gerekir.” hükmüne yer verilmiştir.
Sağlık tesisleri tarafından gerçekleştirilen yemek hizmeti alımına ait ihale dokümanlarında, Go ve Gn endeksleri için Endeks Tablosunun 10 numaralı “Gıda Ürünleri” sütunundaki sayı veya bu endeksin alt endekslerinde belirtilen sayılardan uygun olan birinin veya birkaçının belirtilmediği tespit edilmiştir.
Bu itibarla, yemek hizmeti alımlarında fiyat farkı hesaplanması durumunda Go ve Gn endeksleri için Endeks Tablosunun 10 numaralı “Gıda Ürünleri” sütunundaki sayı veya bu endeksin alt endekslerinde belirtilen sayılardan uygun olan birinin veya birkaçının ihale dokümanlarında belirtilmesi gerekmektedir.
b3) İhale Dokümanında Fiyat Farkı Hesabında Temel Endeks Olarak İhale Tarihinin İçinde Bulunduğu Aydan Önceki Aylara Ait Endekslerin Esas Alınacağı Hükmüne Yer Verilmesi
Sağlık tesisleri tarafından yemek hizmeti alımı ihalelerinde fiyat farkı hesabında temel endeks olarak ihale tarihinin içinde bulunduğu aya ait endeks yerine ihale dokümanının hazırlandığı tarihte açıklanmış bulunan endeksin esas alınacağına dair hükümlere yer verilmektedir.
4734 Sayılı Kamu İhale Kanununa Göre İhale Edilen Hizmet Alımlarında Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar’ın “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde temel endeks, ihale tarihinin içinde bulunduğu aya ait Endeks Tablosundaki sayı olarak belirtilmiştir.
4734 Sayılı Kamu İhale Kanununa Göre İhale Edilen Hizmet Alımlarında Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar’ın “Fiyat farkı hesabı” başlıklı 5’inci maddesinin beşinci fıkrası aşağıdaki şekildedir:
“Yukarıdaki endekslerden Go ve Gn için idarece; Endeks Tablosundan alt sektörler itibarıyla malzeme ve diğer hizmetlerin niteliği ve gereklerine uygun olan endeksin tespit edilerek ihale dokümanında belirtilmesi zorunludur. İdarelerin bu tespiti yapamamaları durumunda ise Go ve Gn endeksleri için Endeks Tablosunun “Genel” sütunundaki sayılar esas alınır. Ancak malzemeli yemek hizmeti alımlarında Endeks Tablosunun 10 numaralı “Gıda Ürünleri” sütunundaki sayı veya bu endeksin alt endekslerinde belirtilen sayılardan uygun olan birinin veya birkaçının ihale dokümanında belirtilmesi gerekir.”
Sağlık tesisleri tarafından gerçekleştirilen bazı yemek hizmeti alımı ihalelerinin idari şartname ve sözleşme tasarılarında, Esaslar’ın “Fiyat farkı hesabı” başlıklı 5’inci maddesinin beşinci fıkrasında yer alan “Endeks Tablosunun 10 numaralı “Gıda Ürünleri” sütunundaki sayı veya bu endeksin alt endekslerinde belirtilen sayılardan uygun olan birinin veya birkaçının ihale dokümanında belirtilmesi gerekir” ifadesi uyarınca fiyat farkı hesabında temel endeks olarak ihale dokümanının hazırlandığı tarihteki endeks değerinin esas alınmasına yönelik hükümlere yer verilmiştir. Ancak madde hükmünde ifade edilen husus Endeks Tablosunun 10 numaralı “Gıda Ürünleri” sütunundaki; 10 veya 10.1, 10.2, 10.3 gibi alt endeks sayılarının ihale dokümanında belirtilmesine yönelik olup endeks değerini ifade etmemektedir. Esaslar’ın “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesine göre temel endeks ihale tarihinin içinde bulunulan aya ait endeks olup değiştirilmesi mümkün değildir.
Bu itibarla, fiyat farkı hesaplanan yemek hizmeti alımlarında temel endeks olarak ihale tarihinin içinde bulunduğu aya ait endeksin temel endeks olarak belirlenmesi gerekmektedir.
Yeterlilik Kriteri Olarak İstenen Kapasite Raporlarına İlişkin Belirtilen Miktarların Mevzuatın Öngördüğü Üst Sınırı Aşması veya Miktarın Belirtilmemesi
Yemek hizmeti alımı ihalelerinde yeterlilik kriteri olarak belirlenen kapasite raporuna ilişkin günlük üretim miktarı mevzuatın öngördüğü üst sınırı aşmakta veya kapasite raporuna ilişkin günlük üretim miktarı ihale dokümanında belirtilmemektedir.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Kapasite raporu” başlıklı 73’üncü maddesinde; Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 41’inci maddesi uyarınca idareler tarafından alımın niteliği göz önünde bulundurulmak suretiyle “mesleki ve teknik yeterlik kriteri” olarak kapasite raporuyla ilgili düzenleme yapılabileceğinin hüküm altına alındığı belirtilmiştir. Bu çerçevede, yüklenicinin mutfağında veya tesisinde yemek üretiminin gerçekleştirilmesinin öngörüldüğü yemek hizmeti alımı ihalelerinde kapasite raporuna ilişkin olarak idari şartnamede istenebilecek günlük üretim miktarı, idarenin günlük yemek ihtiyacını aşmayacak şekilde belirlenecektir. İdarenin kendi mutfağında yemek üretiminin gerçekleştirileceği yemek hizmeti alımı ihalelerinde ise idarece öngörülecek kapasite raporuna ilişkin günlük üretim miktarı, idarenin günlük yemek ihtiyacının yarısını (1/2) geçmeyecektir. İhale dokümanında, üretim miktarı belirtilmeden aday veya isteklilerce kapasite raporu sunulacağına yönelik bir düzenleme yapılmayacaktır. Kısmi teklife imkan tanınan ihalelerde, idareler, üretim miktarını gösteren kapasite raporuna ilişkin yeterlik kriterini her bir kısım için ayrı ayrı olmak üzere, o kısım için ihale dokümanında öngörülen miktarı, idarenin kendi mutfağında yemek üretiminin gerçekleştirileceği kısmi teklife imkan tanınan yemek hizmeti alımı ihalelerinde ise idarenin o kısım için öngörülen günlük yemek ihtiyacının yarısını (1/2) aşmamak kaydıyla belirleyerek ön yeterlik şartnamesinde veya idari şartnamede göstereceklerdir.
Sağlık tesisleri tarafından yemek hizmeti alımı ihalelerinde kapasite raporu istenildiği durumlarda idarenin günlük yemek ihtiyacına göre istenebilecek azami miktarı aşacak şekilde günlük üretim miktarları belirlenmekte veya kapasite raporu isteneceği belirtilmekle beraber kapasite raporuna ilişkin istenecek günlük üretim miktarına yer verilmemektedir.
Bu itibarla, yemek hizmeti alımı ihalelerinde sağlık tesislerinin kendi mutfağında yemek üretiminin gerçekleştirileceği durumlarda idarenin günlük yemek ihtiyacının yarısını (1/2), yüklenicinin mutfağında veya tesisinde yemek üretiminin gerçekleştirilmesinin öngörüldüğü durumlarda ise idarenin günlük yemek ihtiyacını aşmayacak şekilde belirlenmesi gerekmektedir.
İdari Şartname, Sözleşme Tasarısı ve Teknik Şartname Düzenlemeleri Arasında Sigorta Türleri ve Teminatları Yönünden Çelişkiler Bulunması
Sağlık tesisleri tarafından gerçekleştirilen yemek hizmeti alımı ihalelerine ait idari şartname, sözleşme tasarısı ve teknik şartname düzenlemeleri arasında sigorta türleri ve sigorta teminatları yönünden birbiriyle çelişen hükümlere ve tutarlara yer verilmektedir.
Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “İhale ve ön yeterlik dokümanının içeriği” başlıklı 12’nci maddesinde ihale dokümanında isteklilere talimatları da içeren idari şartname, sözleşme tasarısı ve teknik şartname ile gerekli diğer belge ve bilgilerin bulunduğu; ihale veya ön yeterlik dokümanında yapılan düzenlemelerin birbirine aykırı olamayacağı belirtilmiştir.
Hizmet İşleri Genel Şartnamesi’nin 19’uncu maddesine göre hizmet türüne göre sigorta gerektiği takdirde uygulanacak sigorta türü veya türleri ve teminat limitleri günün koşullarına uygun olmak şartıyla sözleşmesinde veya eklerinde belirtilir.
Hizmet Alımlarına Ait Tip Sözleşme’nin “İş ve işyerlerinin korunması ve sigortalanması” başlıklı 21’inci maddesi ve “Sigorta türleri ile teminat kapsamı ve limitleri” başlıklı 21.2’nci alt maddesine ait dipnotta, iş ve işyerlerinin korunmasına ilişkin sorumluluk Genel Şartname’nin 19’uncu maddesinde düzenlenen esaslar dahilinde yükleniciye ait olduğu ve 21.1’inci maddesinde işin ve/veya işyerlerinin yüklenici tarafından sigortalattırılacağı belirtilmişse, işin nitelik ve özelliğine göre, sigorta türleri ile teminat kapsam ve limitleri tereddüde yer bırakmayacak şekilde burada belirtileceği, hükmü yer almaktadır.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin 76.3’üncü maddesine göre, istekliler tarafından ilgili mevzuatı gereğince yapılması gereken sigorta giderleri, tip idari şartnamelerin “Teklif fiyata dâhil olan giderler” maddesi kapsamında teklif fiyatına dâhil edilecektir. İhale dokümanında iş ve/veya işyerlerinin sigortalanmasının ayrıca istendiği durumlarda sigorta türü veya türleri ile sigorta teminatının kapsam ve limitinin belirlenmesi gerekmektedir. Sigorta türleri belirtilmesine rağmen sigorta teminatının kapsamı ve limitinin belirlenmediği hallerde iş ve işyerlerinin sigortalanmasının asgari limitler dâhilinde istendiği kabul edilecektir. Sigorta türü veya türlerinin belirlenmediği hallerde ise, iş ve/işyerlerinin sigortalanmasının istenmediği kabul edilmek suretiyle teklifler değerlendirilecektir.
Sağlık tesisleri tarafından gerçekleştirilen yemek hizmeti alımı ihalelerine ait idari şartname, sözleşme tasarısı ve teknik şartname düzenlemeleri arasında sigorta türleri ve teminatları yönünden çelişkiler bulunmaktadır. Örneğin bir ihalede kişi başı tazminat oranı idari şartnamede 10.000 TL olarak belirtilirken sözleşme tasarısında 30.000 TL olarak belirtilmiştir. Teknik şartnamede yangın paket sigortası için teminat limitlerinin her mutfak için 100.000 TL, her yemekhane için 50.000 TL olacağı hükmüne yer verilirken sözleşme tasarısında her mutfak için 200.000 TL, her yemekhane için 100.000 TL olacağı hükmüne yer verilmektedir.
Bu itibarla, sigorta türleri ile teminat kapsam ve limitleri, tereddüte yer bırakmayacak ve ihale dokümanında yapılan düzenlemeler birbirine aykırı olamayacak şekilde idari şartname, sözleşme tasarısı ve teknik şartnamede belirtilmesi gerekmektedir.
İhale Dokümanında ve Zeyilname ile İhale Dokümanında Yapılan Değişikliklerle Kamu İhale Kanunu’nun Temel İlkelerine Aykırı Hükümlere Yer Verilmesi
Sağlık tesisleri tarafından gerçekleştirilen yemek alımı ihalelerinde sözleşme imzalanması aşamasında istenebilecekler arasında sayılmayan belgeler sözleşme aşamasında istenilmekte, ihale dokümanında ve ihale dokümanına daha sonra zeyilname ile eklenen hükümlerle 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun temel ilkelerine aykırı olarak yeterlilik kriterleri ve belgeleri belirlenmektedir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesine göre idareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.
Aynı Kanun’un “İhaleye katılımda yeterlik kuralları” başlıklı 10’uncu maddesinde ihaleye katılacak isteklilerden, ekonomik ve malî yeterlik ile mesleki ve teknik yeterliklerinin belirlenmesine ilişkin olarak madde hükmünde belirtilen bilgi ve belgelerin istenebileceği; bu madde kapsamında istenen belgelerden hangilerinin taahhütname olarak sunulabileceği Kurum tarafından belirleneceği; gerçeğe aykırı hususlar içeren taahhütname sunulması veya ihale üzerinde kalan istekli tarafından taahhüt altına alınan durumu tevsik eden belgelerin sözleşme imzalanmadan önce verilmemesi halinde bu durumda olanlar ihale dışı bırakılarak geçici teminatları gelir kaydedileceği belirtilmiştir.
Anılan Kanun’un “Şartnameler” başlıklı 12’nci maddesinde “ihale konusu mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin teknik kriterlerine ihale dokümanının bir parçası olan teknik şartnamelerde yer verilir. Belirlenecek teknik kriterler, verimliliği ve fonksiyonelliği sağlamaya yönelik olacak, rekabeti engelleyici hususlar içermeyecek ve bütün istekliler için fırsat eşitliği sağlayacaktır. ” hükmüne yer verilmiştir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İhale dokümanında değişiklik veya açıklama yapılması” başlıklı 29’uncu maddesine göre ilân yapıldıktan sonra ihale dokümanında değişiklik yapılmaması esastır. Değişiklik yapılması zorunlu olursa, bunu gerektiren sebep ve zorunluluklar bir tutanakla tespit edilerek önceki ilânlar geçersiz sayılır ve iş yeniden aynı şekilde ilân olunur. Ancak, ilân yapıldıktan sonra, tekliflerin hazırlanmasını veya işin gerçekleştirilmesini etkileyebilecek maddi veya teknik hatalar veya eksikliklerin idarece tespit edilmesi veya isteklilerce yazılı olarak bildirilmesi halinde, ihale dokümanında değişiklikler yapılabilir. Yapılan bu değişikliklere ilişkin ihale dokümanının bağlayıcı bir parçası olan zeyilname, son teklif verme gününden en az on gün öncesinde bilgi sahibi olmalarını temin edecek şekilde ihale dokümanı alanların tamamına gönderilir. Zeyilname ile yapılan değişiklikler nedeniyle tekliflerin hazırlanabilmesi için ek süreye ihtiyaç duyulması halinde, ihale tarihi bir defaya mahsus olmak üzere en fazla yirmi gün zeyilname ile ertelenebilir.
Zeyilname düzenlenmesi halinde, teklifini bu düzenlemeden önce vermiş olan isteklilere tekliflerini geri çekerek, yeniden teklif verme imkanı sağlanır.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinde ihale konusu işin yerine getirilebilmesi için ekonomik ve malî yeterlik ile mesleki ve teknik yeterlikler ile gerekli görülen tesis, makine, teçhizat ve diğer ekipmana ilişkin belgelerin istenilebileceği, idarelerin ihalelerde rekabeti sağlamakla sorumlu olduğu, bu çerçevede isteklilerden teklifleriyle birlikte sunulması istenilecek yeterlik kriteri ve belgelerin ihaleye katılım noktasında rekabeti engeller nitelikte olmaması gerektiği ve tekliflerin hazırlanmasını veya işin gerçekleştirilmesini etkileyebilecek maddi veya teknik hatalar veya eksikliklerin mevcudiyeti halinde ihale dokümanında değişiklik yapılmasının zorunlu olduğu hallerde zeyilname ile ihale dokümanında değişiklik yapılabileceği ifade edilmektedir.
Sağlık tesisleri tarafından gerçekleştirilen yemek hizmeti alımlarına ait ihale dokümanında yemek hizmeti sunumunda rekabeti engelleyecek, hizmetin daha iyi sunulmasına etkisi bulunmayan veya hizmetle ilişkili olmayan düzenlemelere yer verilmektedir. Ayrıca tekliflerin hazırlanmasını veya işin gerçekleştirilmesini etkileyebilecek maddi veya teknik hatalar veya eksiklikleri gidermeye yönelik düzenlenmesi gereken zeyilnameler, düzenlenme amacına aykırı olarak rekabeti engelleyici hükümler içerecek şekilde gerçekleştirilmektedir.
Örneğin yemeğin yükleniciye ait mutfakta üretilmeyeceği ve idareye ait mutfaklarda üretileceği durumlarda, isteklilerin teklifleri kapsamında isteklinin kendi üretim tesisine ait Orman Bakanlığı Gıda Kontrol Laboratuvar Müdürlüklerinden temin edilecek ihale ilan tarihinin öncesine ait çeşitli süreleri (3 ay, 6 ay vb.) kapsayacak şekilde ve her biri farklı aylarda olmak üzere ana yemek, kahvaltı, tatlı, su, ekmek vb. ürünlerin muayene ve analiz raporu sunmaları istenilmektedir. Yemek üretiminin yükleniciye ait mutfakta yapılmayacağı durumda isteklilerin kendilerine ait yemek üretim tesisine ilişkin Orman Bakanlığı Gıda Kontrol Laboratuvar Müdürlüklerinden alınmış muayene ve analiz raporlarının teklif kapsamında sunulmasını gerekli kılan bahse konu düzenlemelerin idare mutfağının kullanılacağı ihale konusu işte isteklilerin katılımını kısıtlayıcı ve rekabeti engelleyici olmaktadır.
Yemek üretiminin hastanede mutfağında yapılacağı belirtilen ihalelerde hastane mutfağının herhangi bir nedenden olayı kullanılamaması halinde yemek hizmetinin dışarıdan bir mutfaktan/yemek üretim merkezinden sağlanmasına yönelik dış mutfak/yemek üretim merkezi ile yapılan sözleşmenin ve mevzuat dahilinde faaliyetini devam ettirdiğine dair belgelerin istekliler tarafından idareye sözleşme imzalanmadan önce sunulması gerektiğine dair hükümlere yer verilmektedir. Sözleşme imzalanmadan önce sunulması gereken belgelerin neler olduğu ve belgelerin sunulmaması halinde hangi yaptırımların uygulanacağı yukarıda yer alan mevzuatta belirtilmiş olup söz konusu belgeler sözleşme imzalanmadan önce sunulması gereken belgeler arasında yer almamaktadır. Yemek üretiminin hastanelerin kendi mutfağında yapılacağı durumlarda sözleşmenin imzalandığı tarihte geçerli olması istenilen bu belgelerin yemek üretiminin yapılacağı mutfağın isteklinin kendi malı olması gerektiği sonucunu doğurmakta ve belgelerin sözleşmenin imzalanmasından önce istenilmesi 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesine aykırılık teşkil etmektedir.
Bu itibarla, ihale dokümanında ve zeyilname ile ihale dokümanına eklenen hükümlerde sözleşme imzalanması aşamasında istenilmeyecek belgelere, fırsat eşitliği ve rekabeti engelleyecek yeterlilik belgelerine yer verilmemesi gerekmektedir.
Mesleki ve Teknik Yeterlilik İçin İstenilen Belgelerin İhale Konusu ile İlgisi Bulunmayan ve İşin Niteliğinin Gerektirmediği Kalite ve Standarda İlişkin Belgelerden Olması
Sağlık tesisleri tarafından gerçekleştirilen yemek hizmeti alımlarında ihale konusu ile ilgisi bulunmayan ve işin niteliğine uygun olmayan kalite ve standarda ilişkin belgelere ihale dokümanında yer verilmekte ve sağlık tesisleri için gerçekleştirilen yemek hizmeti alımı ihalelerinde temin edilecek hizmet aynı nitelikte olmasına rağmen her bir sağlık tesisi düzenledikleri ihale dokümanında birbirinden farklı sayıda ve nitelikte kalite ve standarda ilişkin belgeler istemektedir.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin “İstenecek Belgeler” başlıklı 65’inci maddesinde; Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 29’uncu maddesinde, idareler tarafından ekonomik ve mali yeterlik ile mesleki ve teknik yeterliğin değerlendirilmesinde kullanılmak üzere hangi belgelerin istenilmesinin zorunlu olduğu ve hangi belgelerin istenemeyeceğinin belirtildiği; bunun dışında kalan hallerde, idarelerce ilanda ve dokümanda belirtilmek kaydıyla, anılan maddede yer verilen belgelerden gerekli görülenler ile makine, teçhizat ve diğer ekipmana ilişkin belgeler, kapasite raporu ve kalite ve standarda ilişkin belgelerin ihale konusu işin niteliği dikkate alınarak Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin ilgili maddeleri ve bu Tebliğde yapılan açıklamalar doğrultusunda istenilmesinin mümkün bulunduğu ifade edilmiştir.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Kalite ve standarda ilişkin belgeler” başlıklı 74’üncü maddesinde;
“74.1. İdareler, ihale konusu işin niteliğini ve uygulama yönetmeliklerinin bu konuyu düzenleyen maddelerini esas alarak, ihale dokümanında kalite ve standart belgelerine ilişkin düzenleme yapabilirler. İhale konusu ile ilgisi bulunmayan veya işin niteliğinin gerektirmediği kalite ve standarda ilişkin belgelerin istenilmesi, 4734 sayılı Kanunun temel ilkelerine ve Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğine aykırılık teşkil edecektir.
İdarece kalite ve standarda ilişkin belge istenmesi durumunda, standarda ilişkin tanıma (kritere), belgenin başvuru veya teklif kapsamında istenmesi halinde ön yeterlik şartnamesinde veya idari şartnamede, yükleniciden istenmesi halinde ise teknik şartnamede yer verilecektir.
74.5.1. İdarelerin kendi hizmet binalarında veya diğer görev sahalarında gerçekleştirilen hizmet alımı ihaleleri (örneğin; temizlik, özel güvenlik, hasta ve ziyaretçi yönlendirme, veri işleme ve otomasyon sisteminin işletimi, yemek hazırlama ve dağıtım hizmetleri gibi) ile personel/ öğrenci taşıma hizmetleri ve araç kiralama hizmet alımı ihalelerinde kalite yönetim sistem belgesi istenmeyecektir.
74.6. Hizmet yeterlilik belgesinin kuruluş yapısı, planlama faaliyetleri ve sorumluluklar göz önünde bulundurulduğunda; idarelerin kendi hizmet binalarında gerçekleştirilen hizmetler (idarelerin hizmet binalarında, servislerce gerçekleştirilecek montaj, bakım ve onarım hizmetleri hariç) ile niteliği gereği hizmet yeterlilik belgesi istenmesi uygun olmayan (personel ve öğrenci taşıma hizmetleri, araç kiralama, mesleki eğitim, toplantı ve organizasyon hizmetleri gibi) ihalelerde bu belge istenmeyecektir. İdareler, hizmet yeterlilik belgesine yönelik düzenlemelerde; hizmet yeterlilik belgesinin hizmet kapsamını ve standardını açık olarak yazmalıdır.” hükmüne yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hüküm ve açıklamalarına göre, idarelerin ihale dokümanında kalite ve standarda ilişkin belgelerle ilgili ihale konusu işin niteliği dikkate alınarak düzenleme yapabilecekleri, kendi hizmet binalarında gerçekleştirilen hizmetler ile niteliği gereği hizmet yeterlik belgesi istenmesi uygun olmayan ihalelerde hizmet yeterlik belgelerinin istenemeyeceği anlaşılmaktadır. İhale konusu ile ilgisi bulunmayan veya işin niteliğinin gerektirmediği kalite ve standarda ilişkin belgelerin istenilmesi, 4734 sayılı Kanun’un temel ilkelerine ve Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’ne aykırılık teşkil edecektir.
Sağlık tesisleri tarafından gerçekleştirilen yemek hizmeti alımlarında ihale konusu ile ilgisi bulunmayan ve işin niteliğine uygun olmayan kalite ve standarda ilişkin belgelere ihale dokümanında yer verilmektedir. Buna ek olarak sağlık tesisleri için gerçekleştirilen yemek hizmeti alımı ihalelerinde temin edilecek hizmet aynı nitelikte olmasına rağmen her bir sağlık tesisi düzenledikleri ihale dokümanında birbirinde farklı sayıda ve nitelikte kalite ve standarda ilişkin belgeler istemektedir. Bazı sağlık tesisleri 10 adet ayrı kalite ve standarda ilişkin belge isterken bazı sağlık tesisleri hiçbir belge istememekte olup yemek hizmeti alımlarına ilişkin istenilen kalite ve standarda ilişkin belgelerde yeknesaklık bulunmamaktadır.
Bu itibarla, yemek hizmeti alımı ihalelerinde işin niteliğine uygun olmayan kalite ve standarda ilişkin belgelerin istenilmemesi ve sağlık tesisleri tarafından gerçekleştirilen yemek hizmeti alımlarında istenilen kalite ve standarda ilişkin belgelerin işin konusuna göre belirlenerek yeknesaklığın sağlanması gerekmektedir.