Yemek Hizmeti Alımına İlişkin Şartname ve Sözleşmelerin Mevzuata Uygun Düzenlenmemesi (Sayıştay)

BULGU: Yemek Hizmeti Alımına İlişkin Şartname ve Sözleşmelerin Mevzuata Uygun Düzenlenmemesi

2023 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Yemek pişirme, taşıma, dağıtım ve sonrası hizmetleri alımı ihalelerinde; fiyat farkı hesabında ağırlık oranlarına ilişkin sabit katsayıların işin niteliği ve kullanılan girdilere uygun olarak belirlenmediği, kapasite raporlarına ilişkin belirtilen miktarların mevzuatın öngördüğü üst sınırı aştığı, ihale konusu ile ilgisi bulunmayan ve işin niteliğinin gerektirmediği kalite ve standarda ilişkin belgelerin istenildiği görülmüştür.
a) Ağırlık Oranlarına İlişkin Sabit Katsayıların, İşin Niteliğine ve İşte Kullanılan Girdilere Uygun Biçimde Toplamı Bire Eşit Olacak Şekilde Belirlenerek İhale Dokümanında Gösterilmemesi
Sağlık tesisleri tarafından gerçekleştirilen yemek hizmeti alımlarında fiyat farkı hesabında kullanılacak ağırlık oranlarına ilişkin sabit katsayıların, işin niteliğine ve işte kullanılan girdilere uygun biçimde toplamı bire (1.00) eşit olacak şekilde belirlenerek ihale dokümanında gösterilmediği görülmüştür.
4734 Sayılı Kamu İhale Kanununa Göre İhale Edilen Hizmet Alımlarında Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar’ın “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde, 4734 sayılı Kanuna göre ihale edilen ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’na göre Türk parası üzerinden sözleşmeye bağlanan hizmet alımlarında uygulanacak fiyat farkının bu Esaslara göre hesaplanacağı belirtilmiştir.
Esaslar’ın “Fiyat Farkı Hesabı” başlıklı 5’inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde Sağlık Uygulama Tebliğinde fiyatları belli olan teşhis ve tedaviye yönelik hizmet alımları ve elektronik haberleşme hizmeti alımları dışında kalan diğer hizmet alımlarında fiyat farkının nasıl hesaplanacağı açıklanmıştır. Esaslar’ın 5’inci maddesinin üçüncü fıkrasında ise fiyat farkı formülünde yer alan ağırlık oranlarına ilişkin sabit katsayıların, işin niteliğine ve işte kullanılan girdilere uygun biçimde toplamı bire (1.00) eşit olacak şekilde belirlenerek ihale dokümanında gösterilmesinin ve her sabit katsayı için dördüncü fıkraya göre hesaplamaya esas endeksin belirlenmesinin zorunlu olduğu, katsayıların belirlenmesinde öncelikle a2, b1, b2, b3 ve c katsayıları belirlendikten sonra bunların toplamı birden çıkarılarak bulunan sayının a1 katsayısı olarak alınacağı hüküm altına alınmıştır.
Yapılan incelemede sağlık tesisleri tarafından haftalık çalışma saatinin tamamının idarede kullanıldığı veya kullanılmadığı işçiliklere ait ağırlık oranları, yemek hizmeti alımı taşımalı olarak temin edildiğinde akaryakıtı temsil eden ağırlık oranı, malzeme veya diğer hizmetlere ilişkin ağırlık oranı ile makine ve ekipmanların amortismanına ilişkin ağırlık oranını temsil eden sabit katsayıların işin niteliğine ve işte kullanılan girdilere uygun olacak şekilde belirlenmediği tespit edilmiştir. Örneğin yemek hizmetinin taşımalı olarak temin edileceği durumlarda akaryakıt ağırlık oranı veya makine ve ekipman kullanılacağı durumlarda amortismana ilişkin ağırlık oranı “0” olarak belirlenmektedir.
Bu itibarla, fiyat farkı formülünde yer alan ağırlık oranlarına ilişkin sabit katsayıların işin niteliğine ve işte kullanılan girdilere uyumlu olacak şekilde belirlenmesi gerekmektedir.
b) Kapasite Raporlarına İlişkin Belirtilen Miktarların Mevzuatın Öngördüğü Üst Sınırı Aşması
Yemek hizmeti alımı ihalelerinde yeterlilik kriteri olarak belirlenen kapasite raporuna ilişkin günlük üretim miktarlarının azami miktarı aşacak şekilde belirlendiği görülmüştür.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Kapasite Raporu” başlıklı 73’üncü maddesinde; Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 41’inci maddesi uyarınca idareler tarafından alımın niteliği göz önünde bulundurulmak suretiyle “mesleki ve teknik yeterlik kriteri” olarak kapasite raporuyla ilgili düzenleme yapılabileceğinin hüküm altına alındığı belirtilmiştir. Bu çerçevede, yüklenicinin mutfağında veya tesisinde yemek üretiminin gerçekleştirilmesinin öngörüldüğü yemek hizmeti alımı ihalelerinde kapasite raporuna ilişkin olarak idari şartnamede istenebilecek günlük üretim miktarı, idarenin günlük yemek ihtiyacını aşmayacak şekilde belirlenecektir. İdarenin kendi mutfağında yemek üretiminin gerçekleştirileceği yemek hizmeti alımı ihalelerinde ise idarece öngörülecek kapasite raporuna ilişkin günlük üretim miktarı, idarenin günlük yemek ihtiyacının yarısını (1/2) geçmeyecektir. İhale dokümanında, üretim miktarı belirtilmeden aday veya isteklilerce kapasite raporu sunulacağına yönelik bir düzenleme yapılmayacaktır. Kısmi teklife imkan tanınan ihalelerde, idareler, üretim miktarını gösteren kapasite raporuna ilişkin yeterlik kriterini her bir kısım için ayrı ayrı olmak üzere, o kısım için ihale dokümanında öngörülen miktarı, idarenin kendi mutfağında yemek üretiminin gerçekleştirileceği kısmi teklife imkan tanınan yemek hizmeti alımı ihalelerinde ise idarenin o kısım için öngörülen günlük yemek ihtiyacının yarısını (1/2) aşmamak kaydıyla belirleyerek ön yeterlik şartnamesinde veya idari şartnamede göstereceklerdir.
Yapılan incelemede sağlık tesisleri tarafından yemek hizmeti alımı ihalelerinde kapasite raporu istenildiği durumlarda idarenin günlük yemek ihtiyacına göre istenebilecek azami miktarı aşacak şekilde günlük üretim miktarları belirlendiği tespit edilmiştir.
Bu itibarla, istenilecek kapasite raporlarının yemek hizmeti alımı ihalelerinde sağlık tesislerinin kendi mutfağında yemek üretiminin gerçekleştirileceği durumlarda idarenin günlük yemek ihtiyacının yarısını (1/2), yüklenicinin mutfağında veya tesisinde yemek üretiminin gerçekleştirilmesinin öngörüldüğü durumlarda ise idarenin günlük yemek ihtiyacını aşmayacak şekilde belirlenmesi gerekmektedir.
İhale Konusu ile İlgisi Bulunmayan ve İşin Niteliğinin Gerektirmediği Kalite ve Standarda İlişkin Belgelerin İstenilmesi
Sağlık tesisleri tarafından gerçekleştirilen yemek alımı ihalelerinde sözleşme imzalanması aşamasında istenebilecekler arasında sayılmayan belgelerin sözleşme aşamasında istenildiği, ihale konusu ile ilgisi bulunmayan ve işin niteliğine uygun olmayan kalite ve standarda ilişkin belgelere ihale dokümanında yer verildiği ve sağlık tesisleri için gerçekleştirilen yemek hizmeti alımı ihalelerinde temin edilecek hizmet aynı nitelikte olmasına rağmen her bir sağlık tesisinin düzenledikleri ihale dokümanında birbirinden farklı sayıda ve nitelikte kalite ve standarda ilişkin belgelerin istenildiği görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel İlkeler” başlıklı 5’inci maddesine göre idareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.
Kanun’un “İhaleye Katılımda Yeterlik Kuralları” başlıklı 10’uncu maddesinde ihaleye katılacak isteklilerden, ekonomik ve malî yeterlik ile mesleki ve teknik yeterliklerinin belirlenmesine ilişkin olarak madde hükmünde belirtilen bilgi ve belgelerin istenebileceği; bu madde kapsamında istenen belgelerden hangilerinin taahhütname olarak sunulabileceğinin Kurum tarafından belirleneceği; gerçeğe aykırı hususlar içeren taahhütname sunulması veya ihale üzerinde kalan istekli tarafından taahhüt altına alınan durumu tevsik eden belgelerin sözleşme imzalanmadan önce verilmemesi halinde bu durumda olanların ihale dışı bırakılarak geçici teminatlarının gelir kaydedileceği belirtilmiştir. Kanun’un “Şartnameler” başlıklı 12’nci maddesinde, ihale konusu mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin teknik kriterlerine ihale dokümanının bir parçası olan teknik şartnamelerde yer verileceği, belirlenecek teknik kriterlerin verimliliği ve fonksiyonelliği sağlamaya yönelik olacağı, rekabeti engelleyici hususlar içermeyeceği ve bütün istekliler için fırsat eşitliği sağlayacağı ifade edilmiştir.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin “İstenecek Belgeler” başlıklı 65’inci maddesinde; Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 29’uncu maddesinde, idareler tarafından ekonomik ve mali yeterlik ile mesleki ve teknik yeterliğin değerlendirilmesinde kullanılmak üzere hangi belgelerin istenilmesinin zorunlu olduğu ve hangi belgelerin istenemeyeceğinin belirtildiği; bunun dışında kalan hallerde, idarelerce ilanda ve dokümanda belirtilmek kaydıyla, anılan maddede yer verilen belgelerden gerekli görülenler ile makine, teçhizat ve diğer ekipmana ilişkin belgeler, kapasite raporu ve kalite ve standarda ilişkin belgelerin ihale konusu işin niteliği dikkate alınarak Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin ilgili maddeleri ve bu Tebliğ’de yapılan açıklamalar doğrultusunda istenilmesinin mümkün bulunduğu ifade edilmiştir.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Kalite ve Standarda İlişkin Belgeler” başlıklı 74’üncü maddesinde; idarelerin ihale konusu işin niteliğini ve uygulama yönetmeliklerinin bu konuyu düzenleyen maddelerini esas alarak, ihale dokümanında kalite ve standart belgelerine ilişkin düzenleme yapabilecekleri, ihale konusu ile ilgisi bulunmayan veya işin niteliğinin gerektirmediği kalite ve standarda ilişkin belgelerin istenilmesinin 4734 sayılı Kanuna ve Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’ne aykırılık teşkil edeceği, idarelerin kendi hizmet binalarında veya diğer görev sahalarında gerçekleştirilen hizmet alımı ihaleleri (örneğin; yemek hazırlama ve dağıtım hizmetleri gibi) ile personel/ öğrenci taşıma hizmetleri ve araç kiralama hizmet alımı ihalelerinde kalite yönetim sistem belgesi istenmeyeceği, hizmet yeterlilik belgesinin kuruluş yapısı, planlama faaliyetleri ve sorumluluklar göz önünde bulundurulduğunda; idarelerin kendi hizmet binalarında gerçekleştirilen hizmetler ile niteliği gereği hizmet yeterlilik belgesi istenmesi uygun olmayan ihalelerde bu belgenin istenmeyeceği, idarelerin hizmet yeterlilik belgesine yönelik düzenlemelerde hizmet yeterlilik belgesinin hizmet kapsamını ve standardını açık olarak yazacakları belirtilmiştir.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinde, ihale konusu işin yerine getirilebilmesi için ekonomik ve malî yeterlik ile mesleki ve teknik yeterlikler ile gerekli görülen tesis, makine, teçhizat ve diğer ekipmana ilişkin belgelerin istenilebileceği, idarelerin ihalelerde rekabeti sağlamakla sorumlu olduğu, bu çerçevede isteklilerden teklifleriyle birlikte sunulması istenilecek yeterlik kriteri ve belgelerin ihaleye katılım noktasında rekabeti engeller nitelikte olmaması gerektiği, idarelerin ihale dokümanında kalite ve standarda ilişkin belgelerle ilgili ihale konusu işin niteliği dikkate alınarak düzenleme yapabilecekleri, kendi hizmet binalarında gerçekleştirilen hizmetler ile niteliği gereği hizmet yeterlik belgesi istenmesi uygun olmayan ihalelerde hizmet yeterlik belgelerinin istenemeyeceği, ihale konusu ile ilgisi bulunmayan veya işin niteliğinin gerektirmediği kalite ve standarda ilişkin belgelerin istenilmesinin 4734 sayılı Kanuna ve Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’ne aykırılık teşkil edeceği ifade edilmiştir.
Yapılan incelemede sağlık tesisleri tarafından gerçekleştirilen yemek hizmeti alımlarına ait ihale dokümanında hizmetin daha iyi sunulmasına etkisi bulunmayan veya hizmetle ilişkili olmayan düzenlemelere yer verildiği, sağlık tesisleri tarafından gerçekleştirilen yemek hizmeti alımlarında ihale konusu ile ilgisi bulunmayan ve işin niteliğine uygun olmayan kalite ve standarda ilişkin belgelere ihale dokümanında yer verildiği, temin edilecek hizmetin aynı nitelikte olmasına rağmen her bir sağlık tesisinin birbirinden farklı sayı ve nitelikte kalite ile standarda ilişkin belgeler istediği, bazı sağlık tesislerinin birden fazla kalite ve standarda ilişkin belge isterken bazı sağlık tesislerinin hiçbir belge istemediği, yemek hizmeti alımlarına ilişkin istenilen kalite ve standarda ilişkin belgelerde yeknesaklık bulunmadığı tespit edilmiştir.
Örneğin yemeğin yükleniciye ait mutfakta üretilmeyeceği ve idareye ait mutfaklarda üretileceği durumlarda, isteklinin kendi üretim tesisine ait Orman Bakanlığı Gıda Kontrol Laboratuvar Müdürlüklerinden temin edilecek ihale ilan tarihinin öncesine ait çeşitli süreleri (3 ay, 6 ay vb.) kapsayacak şekilde ve her biri farklı aylarda olmak üzere ana yemek, kahvaltı, tatlı, su, ekmek vb. ürünlerin muayene ve analiz raporunun sunulması istenilmektedir.
İhale dokümanında yemek üretiminin hastane mutfağında yapılacağı belirtilen ihalelerde hastane mutfağının herhangi bir nedenden dolayı kullanılamaması halinde yemek hizmetinin dışarıdan bir mutfaktan/yemek üretim merkezinden sağlanmasına yönelik dış mutfak/yemek üretim merkezi ile yapılan sözleşmenin ve mevzuat dahilinde faaliyetini devam ettirdiğine dair belgelerin istekliler tarafından idareye sözleşme imzalanmadan önce sunulması gerektiğine dair hükümlere yer verilmesi bu duruma başka bir örnektir. Sözleşme imzalanmadan önce sunulması gereken belgelerin neler olduğu ve belgelerin sunulmaması halinde hangi yaptırımların uygulanacağı yukarıda yer alan mevzuatta belirtilmiş olup söz konusu belgeler sözleşme imzalanmadan önce sunulması gereken belgeler arasında yer almamaktadır.
Bu itibarla, ihale dokümanında sözleşme imzalanması aşamasında işin niteliğine uygun olmayan kalite ve standarda ilişkin belgelerin istenilmemesi ve sağlık tesisleri tarafından gerçekleştirilen yemek hizmeti alımlarında istenilen kalite ve standarda ilişkin belgelerin işin konusuna göre belirlenerek yeknesaklığın sağlanması gerekmektedir.