Bakanlıkça Kredilendirilen Organize Sanayi Bölgeleri Yapım İşlerindeki Fiyat Farklarının Yurt İçi Üretici Fiyat Endeksi Oranından Daha Yüksek Seviyede Olması (Sayıştay)

BULGU: Bakanlıkça Kredilendirilen Organize Sanayi Bölgeleri Yapım İşlerindeki Fiyat Farklarının Yurt İçi Üretici Fiyat Endeksi Oranından Daha Yüksek Seviyede Olması

2023 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Bakanlık tarafından kredilendirilen Organize Sanayi Bölgeleri (OSB) yapım işlerinin ihale işlem dosyaları ve hakedişlerinin incelenmesi sonucunda, söz konusu yapım işlerinde fiyat farkı ödemelerine ilişkin olarak eskalasyon fiyat farkı ve yıl içi fiyat farkı olmak üzere iki ayrı fiyat farkının birlikte uygulandığı ve bunun sonucunda fiyat farkı ödemelerinin Yurt İçi Üretici Fiyat Endeksi (Yİ-ÜFE) oranından çok daha yüksek bir seviyeye ulaşmasına neden olunduğu tespit edilmiştir.
4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu’nun “Krediler” başlıklı 14’üncü maddesinde OSB faaliyetleri için gerekli olan ve Bakanlıkça uygun görülecek projeler için kredi verilebileceği ifade edilmiştir. Anılan Kanun’un “Bakanlığın yetkileri” başlıklı 23’üncü maddesinde de Bakanlık kanalıyla kredi kullanan bölgelerin altyapı, sosyal hizmet tesisleri ve proje ihalelerinde, ihale komisyonu teşkil edilmesi de dâhil olmak üzere ihale ile ilgili bütün işlemlerin, Bakanlıkça belirlenecek usul ve esaslar dâhilinde OSB yönetimi tarafından yürütüleceği ve ihalelerin ne şekilde yapılacağı, komisyonların teşkili ile hakedişlerin düzenlenmesi ve onaylanmasıyla ilgili hususların yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiştir.
Organize Sanayi Bölgeleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Bakanlık Kredisi Kullanan OSB’lerde İhale Esasları” başlıklı sekizinci bölümünün “Kapsam” başlıklı 71’inci maddesinde OSB’lerin, bedelini Bakanlıktan aldıkları kredilerden karşıladıkları her türlü yapım işlerinin, Yönetmelik hükümlerine tabi olduğu, “İhale dosyasının hazırlanması” başlıklı 73’üncü maddesinde ihale konusu işlerin her türlü özelliğini belirten ihale şartnamesi, sözleşme tasarısı ve teknik şartnamelerin Bakanlık tarafından tespit edilecek kriterlere göre OSB tarafından hazırlatılarak ihale dosyası oluşturulacağı, “İhale komisyonu” başlıklı 77’inci maddesinde OSB’nin, ihalenin Bakanlıkta ve Bakanlıkça oluşturulacak komisyon marifetiyle yapılmasını isteyebileceği, “İstisnalar” başlıklı 81’inci maddesinde de Yönetmelikte ve ihale dosyasında yer almayan diğer hususlar için kamu ihale mevzuatının ilgili maddelerinin kıyasen uygulanacağı belirtilmiştir.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri değerlendirildiğinde OSB faaliyetleri gerekli olan Bakanlık tarafından uygun görülen projelerin kredilendirebileceği, kredi kullanılan OSB yapım işlerinin ihale şartnamesi, sözleşme tasarısı ve teknik şartnamelerinin Bakanlıkça tespit edilecek kriterler doğrultusunda oluşturulacağı, OSB’lerin başvurusu dâhilinde ihalenin Bakanlıkta ve Bakanlıkça oluşturulacak komisyon marifetiyle yapılabileceği ve söz konusu Yönetmelik ve ihale dosyasında hüküm bulunmayan hallerde kamu ihale mevzuatlarının kıyasen uygulanacağı anlaşılmaktadır.
Söz konusu ihalelerin sözleşmelerinin incelenmesi sonucunda, fiyat farkı ödemelerine ilişkin olarak eskalasyon fiyat farkı ve yıl içi fiyat farkı olmak üzere iki ayrı fiyat farkı uygulamasının birlikte uygulandığı tespit edilmiştir.
Sözleşme hükümleri değerlendirildiğinde eskalasyon fiyat farkının, uygulama yılı birim fiyatları ile sözleşme birim fiyatları arasındaki fark olduğu anlaşılmaktadır. Diğer bir ifadeyle işin devamı sırasında sözleşmede yer alan iş kalemlerinin fiyatlarının Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından güncellenmesi durumda güncellenmiş birim fiyatlar uygulama yılı birim fiyatı kabul edilerek sözleşme birim fiyatları ile arasındaki fark eskalasyon fiyat farkı olarak yükleniciye ödenmektedir. Ayrıca son yıllarda inşaat ve tesisat fiyatları yıl içinde birden fazla kez güncellendiği için eskalasyon fiyat farkına esas olan uygulama yılı birim fiyatları da bu doğrultuda yıl içinde birden fazla kez güncellenmektedir.
Sözleşme kapsamındaki ikinci fiyat farkı uygulaması olan ve yıl içi fiyat farkı olarak ifade edilen uygulama ise, ihale yılında ihale tarihinin içinde bulunduğu aya ait endeks, sonraki yıllarda ise ilgili uygulama yılından bir önceki yılın Aralık ayına ait Yİ-ÜFE Genel Endeksi Temel Endeks, hakedişin düzenlendiği tarihin içinde bulunduğu aydan bir önceki aya ait Yİ- ÜFE Genel Endeksi de Güncel Endeks kabul edilerek hesaplanan fiyat farkı oranının sözleşme konusu işin uygulama yılı birim fiyatlarına uygulanmasıdır. Görüldüğü üzere yıl içi fiyat farkı uygulaması iki aşamadan oluşmaktadır. Birinci aşamada fiyat farkına esas hakediş tutarları sözleşme birim fiyatları ile yapılan işler sonucunda oluşmakta iken ikinci aşamada fiyat farkına esas hakediş tutarları sözleşme birim fiyatları ile yapılan işlerin tutarları ve eskalasyon fiyat farkı tutarlarının toplanması suretiyle oluşmaktadır. Diğer bir ifadeyle eskalasyon fiyat farkı olarak hesaplanan tutarlar için ilave olarak yıl içi fiyat farkı ödemesi yapılmaktadır.
Aşağıdaki tabloda Bakanlığın doğrudan kamu ihale mevzuatına tabi olarak yürüttüğü yapım işleri ile Bakanlık tarafından kredilendirilen OSB yapım işlerinde ödenen fiyat farklarının hakedişlere oranına ve Yİ-ÜFE değişim oranlarına ilişkin karşılaştırmaya yer verilmiştir.
Tablo 4: Fiyat Farkı Karşılaştırma Tablosu

Tabloda belirtilen veriler değerlendirildiğinde Bakanlık tarafından kredilendirilen yapım işlerinde gerçekleşen fiyat farkı oranlarının, Bakanlığın kamu ihale mevzuatına tabi olarak yürüttüğü ihalelerde gerçekleşen fiyat farkı oranlarından ve Yİ-ÜFE değişim oranlarından daha yüksek seviyelerde olduğu anlaşılmaktadır. Diğer bir ifadeyle söz konusu fiyat farkı uygulaması, OSB Yapım işi yüklenicilerine fiyat artışlarından daha yüksek oranda bir fiyat farkı ödenmesine neden olmaktadır. Fiyat farkı uygulamasının amacı ise tamamlanması belirli bir süreyi kapsayan işlerde yüklenicinin fiyat değişimlerinden etkilenmemesi ve işin sağlıklı bir şekilde sürdürülmesi için yükleniciye belirli esaslara göre bir fark ödemesi yapılmasıdır. Bu nedenle, fiyat farkı ödemelerinin doğal sınırı fiyatlarda gerçekleşen artış oranıdır. Ancak Bakanlık tarafından öngörülen söz konusu fiyat farkı uygulması fiyatlarda gerçekleşen artış oranlarından daha yüksek bir oranda fiyat farkı ödemesine neden olmaktadır.
Ayrıca gereğinden fazla ödenen fiyat farkı tutarları, OSB’leri desteklemek için kullandırılan düşük faizli kredi tutarlarının yükselmesine, söz konusu krediler ödeneğine dayanarak verildiği için Bakanlık bütçe giderlerinin artmasına ve bunun sonucunda desteklenebilecek OSB sayısının azalmasına neden olacaktır. Söz konusu durum OSB’ler açısından değerlendirildiğinde ise destek mahiyetinde kullandırılan kredi tutarlarını olması gerekenden daha fazla yükselterek kredi geri ödemelerinin zorlaşmasına ve söz konusu destek uygulamasının mali bir külfete dönüşmesine neden olacaktır.
Diğer yandan kredilendirilen bazı OSB yapım işlerinin yıl içi fiyat farkı formülünde sabit katsayı olan B katsayısının 1,20 olarak belirlendiği (diğer sözleşmelerde 0.90) tespit edilmiştir. Bunun sonucunda da yıl içi fiyat farkı formülü ile hesaplanan fiyat farkı tutarları, fiyat değişimlerinden bağımsız olarak % 20 oranında artmıştır. Keza 1,20 olarak belirlenen B katsayısı ile hesaplanan yıl içi fiyat farkının eskalasyon fiyat farkı ile beraber uygulandığı düşünüldüğünde toplam fiyat farkı ödemesi çok daha yüksek bir seviyeye çıkmaktadır.
Bu itibarla, Bakanlık tarafından kredilendirilen OSB yapım işi ihalelerinde uygulanan fiyat farkı uygulamasının, kredi tutarlarının gereğinden fazla yükselmesine, bunun sonucunda da Bakanlık ve OSB’ler açısından belirli risklerin oluşmasına neden olduğu ve fiyat farkı uygulamasının amacına ve kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ilkesine aykırılık oluşturduğu anlaşılmaktadır.
Kamu idaresi tarafından, kredilendirilen OSB yapım işi ihalelerinin sözleşmelerinde öngörülen fiyat farkına ilişkin düzenlemelerin yukarıda yer verilen tespit ve öneriler doğrultusunda gözden geçirilebileceği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, Bakanlık tarafından kredilendirilen OSB yapım işi ihalelerinin sözleşmelerinde öngörülen fiyat farkı uygulamasının sonuçları dikkate alındığında, hali hazırda sözleşmelerde yer alan fiyat farkına ilişkin hükümlerin değiştirilmesi ve fiyatlarda yaşanan artış oranlarını aşmayacak bir fiyat farkı uygulamasının tercih edilmesi gerekmektedir.