Bakanlıkça Uygulanan İdari Para Cezalarının Muhasebeleştirilmemesi ve Raporlanmaması (Sayıştay)

BULGU: Bakanlıkça Uygulanan İdari Para Cezalarının Muhasebeleştirilmemesi ve Raporlanmaması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Tarım ve Orman Bakanlığı birimlerince ilgili mevzuat hükümlerine dayanılarak uygulanan idari para cezalarının tarh, tahakkuk ve tahsil işlemlerinin genel kabul görmüş ilkelere göre muhasebeleştirilmesinde yaşanan sorunlar nedeniyle dönemine ilişkin tutarların tam ve doğru biçimde faaliyet sonuçları tablosuna yansıtılamadığı tespit edilmiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre; (I) sayılı Cetvelde gösterilen Devlet tüzel kişiliğine dahil genel bütçeli bir kamu idaresi olan Tarım ve Orman Bakanlığı; 5488 sayılı Tarım Kanunu, 1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu, 5262 sayılı Organik Tarım Kanunu, 5553 Sayılı Tohumculuk Kanunu, 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu, 6343 sayılı Veteriner Hekimliği Mesleğinin İcrasına, Türk Veteriner Hekimleri Birliği ile Odalarının Teşekkül Tarzına ve Göreceği İşlere Dair Kanun, 4634 sayılı Şeker Kanunu, 5403 Sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu, 4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun, 4250 Sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu, mülga 4703 sayılı Ürünlere İlişkin Teknik Mevzuatın Hazırlanması ve Uygulanmasına Dair Kanun, 7223 sayılı Ürün Güvenliği ve Teknik Düzenlemeler Kanunu, 4207 sayılı Tütün Ürünlerinin Zararlarının Önlenmesi ve Kontrolü Hakkında Kanun, 4915 sayılı Kara Avcılığı Kanunu, 5199 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu, 2872 sayılı Çevre Kanunu, 2873 sayılı Milli Parklar Kanununa dayanarak idari para cezaları uygulamaktadır.
5018 sayılı Kanun’un “Gelirlerin dayanakları” kenar başlıklı 37’nci maddesinde; “Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır. Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelirlerinin kanuni dayanakları bütçelerinde gösterilir. Bütçelerde yer alan gelirler, ilgili kanunlarında belirtilen usullere göre tarh, tahakkuk ve tahsil edilir. Genel bütçe gelirlerinin tarh, tahakkuk ve tahsili Maliye Bakanlığı veya tarh ve tahakkuka ilgili mevzuatına göre yetkili idareler tarafından yapılır.” hükmüne yer verilmiştir.
Yukarıda zikredilen kanunlar uyarınca Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından uygulanan idari para cezaları aynı zamanda 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 3’üncü maddesindeki “Bu Kanunun; idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümleri, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde, diğer genel hükümleri, idari para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanır” hükmü uyarınca Kabahatler Kanunu’na tabi bulunmaktadır.
Nitekim 5326 sayılı Kanun’un “İdari para cezaları” kenar başlıklı 17’nci maddesinde;
-5018 sayılı Kanun’a ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idareleri tarafından verilen idarî para cezalarının Genel Bütçeye gelir kaydedileceği,
-İdari para cezalarına İlişkin kesinleşen kararların Maliye Bakanlığınca belirlenecek tahsil daireleri tarafından 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre tahsil edileceği,
-İdarî para cezası tamamen tahsil edildikten itibaren en geç bir ay içinde durumun ilgili kamu kurum ve kuruluşuna bildirileceği,
-Kabahat dolayısıyla idarî para cezası veren kamu görevlisinin, ilgilinin rıza göstermesi halinde bunun tahsilatını derhal kendisinin gerçekleştireceği, idarî para cezasını kanun yoluna başvurmadan önce ödeyen kişiden bunun dörtte üçünün tahsil edileceği, peşin yapılan ödemenin kişinin bu karara karşı kanun yoluna başvurma hakkını etkilemeyeceği, hususları hükme bağlanmış,
Yine Kanun’un “Başvuru yolu” kenar başlıklı 27’nci maddesinde ise, “idari para cezasının kesinleşmesine ilişkin hükümlere yer verilmiş; idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idarî yaptırım kararına karşı, kararın tebliği veya tefhimi tarihinden itibaren en geç onbeş gün içinde, sulh ceza mahkemesine başvurulabileceği, bu süre içinde başvurunun yapılmamış olması halinde idarî yaptırım kararının kesinleşeceği, mücbir sebebin varlığı dolayısıyla bu sürenin geçirilmiş olması halinde bu sebebin ortadan kalktığı tarihten itibaren en geç yedi gün içinde karara karşı başvuruda bulunulabileceği, bu başvurunun, kararın kesinleşmesini engellemeyeceği; ancak, mahkemenin yerine getirmeyi durdurabileceği” düzenlemesine yer verilmiştir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun uygulanmasına ilişkin hususların açıklandığı Hazine ve Maliye Bakanlığının 442 Seri No.lu Tahsilat Genel Tebliği’nde (12.03.2007/26520);
– Kamu idareleri tarafından verilecek idari para cezalarının 5326 sayılı Kabahatler Kanunu kapsamında olduğu,
– İdarî para cezalarına ilişkin kesinleşen kararların 6183 sayılı Kanun hükümlerine göre tahsil edilmek üzere Maliye Bakanlığınca belirlenecek tahsil dairelerine gönderileceği,
– Kanun yoluna başvurulmaması veya kanun yoluna başvurulması halinde yargılama aşamalarının son bulması neticesinde idari para cezalarının kesinleşerek takip edilebilir aşamaya geleceği,
– İdari para cezalarına ilişkin kararların 5326 sayılı Kabahatler Kanunu hükümleri kapsamında, ilgili kamu idarelerince 7201 sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine göre ilgililere tebliğ edileceği,
– İdari para cezalarında ödeme zamanının 5326 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesine göre ilgilisine tebliğ edildiği tarihten itibaren bir ay olduğu,
– Ödeme veya kesinleşme süresi içerisinde ödenmeyen idari para cezasına ilişkin idari yaptırım kararlarının, kararların kesinleşmesini müteakip tahsil için borçlunun gelir veya kurumlar vergisi yönünden bağlı olduğu vergi dairesine gönderileceği,
– Vergi daireleri tarafından, idari para cezalarının tamamı tahsil edildiği tarihten itibaren bir ay içinde durumun ilgili idarelere bildirileceği,
– 5326 sayılı Kanun’un 17’nci maddesi uyarınca, idari para cezasını kanun yoluna başvurmadan önce (15 gün içinde) ödeyen kişiden bunun dörtte üçünün tahsil edileceği, tahsilat esnasında düzenlenecek makbuzlarda idari para cezası tutarı, indirim tutarı ve tahsilat tutarı ayrı ayrı gösterileceği,
– İdari para cezalarında kullanılacak tutanakların seri ve sıra numaraları birbirini takip eder şekilde bastırılması, görevli personele zimmetle teslim edilmesi, tutanakların iptal edilmesi gerektiğinde iptal işlemlerinin tutanağın üzeri çizilmek ve iptal şerhi konulmak suretiyle gerçekleştirileceği ve tutanakların güvenliği konusunda özen gösterilmesi gerektiği, belirtilmiştir.
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin “Faaliyet hesapları” kenar başlıklı 257’nci maddesinde;
“Bu ana hesap grubunun, kamu idarelerinin faaliyet dönemine ilişkin olarak tahakkuk eden her türlü gelir ve giderlerin ekonomik sınıflandırmaya uygun olarak izlenmesi ve faaliyet sonuçlarının üretilmesi için kullanılacağı”,
“Gelirler hesabı” kenar başlıklı 259’uncu maddesinde;
“Bu hesabın, bütçe ile ilgili olsun veya olmasın genel kabul görmüş muhasebe ilkelerine göre tahakkuk eden her türlü gelirin izlenmesi için kullanılacağı”, düzenlenmiş,
Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin 390 – 394 arası maddelerinde ise gelirler hesabına yapılacak kayıtlara ilişkin açıklamalara yer verilerek, tahakkuk eden alacakların bir yandan 600 Gelirler Hesabına alacak, 120 veya 220 Gelirlerden Alacaklar Hesabına borç kaydedilerek gerçekleştirileceği, kurala bağlanmıştır.
Belirtilen mevzuat hükümlerine göre bakanlık ilgili birimlerince uygulanan idari para cezalarına ilişkin tarh, tahakkuk işlemleri ile kesinleşme öncesi rızaen tahsil işlemlerinden Tarım ve Orman Bakanlığının yetkili ve sorumlu bulunduğu, kesinleşen idari para cezalarının takip ve tahsil işlemlerinden ise vergi dairelerinin yetkili ve sorumlu olduğu anlaşılmaktadır.
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin faaliyet hesaplarına ilişkin açıklamaları uyarınca, Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından tahakkuk ettirilen her türlü gelirin 6. grup faaliyet hesaplarına kaydedilerek izlenmesi ve faaliyet sonuçları arasında raporlanması; kesinleşerek takip ve tahsil edilebilir hale gelen idari para cezasına ilişkin alacakların ise vergi daireleri tarafından 120 Gelirlerden Alacaklar Hesabında izlenmesi gerektiği açıktır. Bu çerçevede idari para cezalarına ilişkin tutarların muhasebeleştirilmesi, tarh, tahakkuk ve tahsiline ilişkin mali işlemlerin mevzuatına uygun olarak yürütülmesi hesap verme sorumluluğunun sağlanabilmesi bakımından önemli ve gereklidir.
Özetle belirtmek gerekirse; tarh hesaplama, tahakkuk tahsil edilebilir hale gelme, tahsil ise nakden veya mahsuben ilgililerden alınarak devlet veznelerine alınmasını ifade ettiğinden, idari para cezalarına ilişkin tutarların tarhı idarece tebliğ edildiği tarihte, tahakkuku kanun yoluna başvurulmaması veya kanun yoluna başvurulması halinde yargılama aşamalarının son bulması neticesinde idari para cezalarının kesinleşerek takip edilebilir aşamaya geldiği tarihte, tahsilinin ise 6183 sayılı Kanun uygulanmasına göre ilgililerden alındığı tarihte gerçekleştirilmesi, muhasebe kayıtlarının da buna uygun olarak yürütülmesi gerekmektedir.
Yapılan incelemede Tarım ve Orman Bakanlığı birimlerince gerçekleştirilen tüm idari para cezalarına ilişkin tahakkuk eden tutarların 600 Gelirler hesabında muhasebeleştirilmediği, dolayısıyla yıllık faaliyet sonuçlarına yansıtılamadığı görülmüştür. Esasen, 5018 sayılı Kanun hükümlerinin yürürlüğe alınmasından sonra tahakkuk esasına göre yürütülmesi gereken idare para cezalarının muhasebe kayıtlarında, nakit esasına dayalı kayıt düzeninin devam ettirildiği anlaşılmıştır.
Kesinleşen idari para cezalarına ilişkin tahakkuk işlemlerinin vergi dairelerine intikali alacak devri yerine, yazışma suretiyle sağlanmakta, vergi daireleri ise kesinleşen idari para cezası tutarlarını kendi tahakkukları gibi 600 Gelirler Hesabına kaydederek faaliyet sonuçları tablosuna yansıtmaktadır. Bakanlığın kendi görev alanındaki tabi olduğu yasalara göre 2021 yılında uyguladığı para cezalarının tutarı ve mahiyeti konusunda herhangi bir yardımcı bütünleşik kayıt sistemi bulunmadığından dönemine ilişkin olarak uygulanan idari para cezalarının toplam tutarı belirlenememiştir.
Söz konusu tespitler önceki yıllar Sayıştay Denetim Raporlarında bulgu konusu yapılmış olmakla birlikte halen çözüme kavuşturulamamıştır.
Nitekim İdare tarafından taşra hizmet birimlerine gönderilen 18.08.2021 tarihli ve 1827675 sayılı talimat yazısı doğrultusunda, kimi hizmet birimlerinde idari para cezalarının e- tahsilat sistemine geçilinceye kadar muhasebe kayıtlarını (tahakkuk kaydı) yapmak için çalışmalara başlanıldığı veya muhasebe kayıtlarına alındığı (Örneğin 10. Bölge Müdürlüğü, Rize İl Müdürlüğü gibi), bazı birimlerde ise hala muhasebe kaydı yapılmadan vergi dairelerine doğrudan evrak gönderildiği muhasebe kaydı işlemlerinin nasıl yapılacağı konusunun tam olarak anlaşılmadığı, bu sorunu çözmek için daha önce merkez teşkilatındaki birimler için alınan eğitimin taşra hizmet birimlerine de verilmesi amacıyla Hazine ve Maliye Bakanlığından eğitim talebinde bulunulduğu; idari para cezası kesen birimlerde tahakkuk işlemlerinin muhasebe kayıtlarının yapılmasının sağlanması çalışmaları yanında e-tahsilat sistemine entegrasyon için çalışmaların devam ettiği; Hazine ve Maliye Bakanlığından on-line talep edilen eğitimin yanında Bakanlık tarafından Taşra Hizmet Birimlerine en geç Nisan veya Mayıs ayında “Sayıştay Bulguları ve İzlenmesi” konulu bir eğitim ve istişare toplantısı yapılmasının planlandığı; bu eğitime Hazine ve Maliye Bakanlığı Uzmanları ile Kamu İhale Kurumu Uzmanlarının da katılım sağlamasının düşünüldüğü, belirtilmiştir.
İlgili Kanunlar uyarınca idari yaptırımlar kapsamında verilen idari para cezalarının tarh, tahakkuk ve tahsilinin zamanında ve eksiksiz olarak gerçekleştirilmesinin sağlanması, tahakkuk ve tahsil işlemlerinin zamanaşımına uğratılmaması, yaptırımların etkinliğinin artırılması için;
-Tahakkuk etmiş idari para cezalarından doğan alacakların zamanında muhasebeleştirilerek vergi dairesine intikal ettirilene değin Tarım ve Orman Bakanlığı 12 Faaliyet Alacakları Hesap grubunda izlenmesi,
-İdari para cezalarına ilişkin alacakların Tahsil Dairesine intikal ettirilmesinde kayıp ve hataların önlenmesi için, genel bütçeli idareler arası 51 Değer hareketleri hesap grubu kullanılarak, alacak devirlerinin sağlanması gerektiği değerlendirilmektedir.