2021 Yılı Bütçesindeki Yatırım Projelerine Ait Ödeneklerin Ait Olduğu Yılda Gerçekleştirilmeden Giderleştirilmesi (Sayıştay)

BULGU: 2021 Yılı Bütçesindeki Yatırım Projelerine Ait Ödeneklerin Ait Olduğu Yılda Gerçekleştirilmeden Giderleştirilmesi

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Bakanlık harcama birimleri tarafından yürütülen projeler için konulan ödenekler, projeler için öngörülen iş, mal ve hizmetler alınmadan ve hiçbir harcama yapılmadan, gerçekleştirme belgelerine dayanmaksızın il özel idaresi hesaplarına para transferi yapılarak 2021 yılı bütçesinden gider yapılmıştır.
Yatırım programında yer alan projelerin gerçekleştirilmesi için ihtiyaç duyulan kaynaklar, ilgili yılları Bütçe Kanunları ile Tarım ve Orman Bakanlığı bütçesinin 06.Sermaye Giderleri tertibine konulan ödeneklerle sağlanmaktadır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun 20-d fıkrasında; kamu idarelerinin, bütçelerinde yer alan ödeneklerin üzerinde harcama yapamayacağı, bütçeyle verilen ödeneklerin, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iş, satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılacağı, 20-f fıkrasında; cari yılda kullanılmayan ödeneklerin yıl sonunda iptal edileceği, 32’nci maddesinde; bütçelerden harcama yapılabilmesinin, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkün olduğu, harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgilere yer verileceği, harcama yetkililerinin harcama talimatlarının bütçe ilkeleri ile kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumlu oldukları düzenlenmiştir. Kanun’un 33’üncü maddesinde “giderin gerçekleştirilmesi” işlemlerine yer verilmiş olup bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerektiği ifade edilmiştir. Giderin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Kamu gelir ve giderlerinin yılı başlıklı 51’inci maddesinde, kamu gelir ve giderlerinin tahakkuk ettirildikleri malî yılın hesaplarında gösterileceği, bütçe gelirlerinin tahsil edildikleri, bütçe giderlerinin ise ödendikleri yılda muhasebeleştirileceği düzenlenmiştir.
2021-2023 Dönemi Bütçe Hazirlama Rehberi’ne göre; Sermaye giderleri, normal ömrü bir yıldan fazla olan mal ve hizmet alımları ile sabit sermaye edinimleri ve gayri maddi aktiflerin edinimi için yapılan, bütçe hazırlama rehberi ve merkezi yönetim bütçe kanunları ile belirlenen asgari değerleri aşan ödemelerdir.
İlgili idare bütçesinden, kişi veya kurumların sermaye nitelikli ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla karşılıksız olarak yapılan kaynak aktarımları Rehber’de “sermaye transferleri” olarak tanımlanmıştır.
5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunun 6’ncı maddesi; “Bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşlarının; yapım, bakım ve onarım işleri, devlet ve il yolları, içme suyu, sulama suyu, kanalizasyon, enerji nakil hattı, sağlık, eğitim, kültür, turizm, çevre, imar, bayındırlık, iskân, gençlik ve spor gibi hizmetlere ilişkin yatırımları ile bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşlarının görev alanına giren diğer yatırımlarını, kendi bütçelerinde bu hizmetler için ayrılan ödenekleri il özel idarelerine aktarmak suretiyle gerçekleştirebileceği, aktarma işleminin ilgili bakanın onayıyla yapılacağı ve bu ödeneklerin tahsis amacı dışında kullanılamayacağı ile işin il özel idaresinin tabi olduğu usul ve esaslara göre sonuçlandırılacağı” şeklindedir.
2021 yılı Bütçe Kanunu’nun “Aktarma, ekleme, devir ve iptal işlemleri” başlıklı 6’ncı maddesinde, Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinden hizmeti yaptıracak olan kamu idaresi, yıl içinde hizmeti yürütecek olan idarenin bütçesine ödenek aktarmaya yetkili olduğuna ilişkin hükümler yapılan aktarmaların gerekçesi olarak ileri sürülmekle birlikte, bu aktarma ekleme ve devir işlemleri genel bütçe kapsamındaki idarelerin birbirlerine olan aktarımlarını kapsamaktadır.
Strateji Geliştime Başkanlığı tarafından Tarım ve Orman Bakanlığı 2021 yılı Bütçesinde 06. Sermaye Giderleri harcama kalemine konulan toplam 78.040.565,75 TL ödeneğin İl Özel İdarelerine aktarıldığı, İl Özel İdareleri tarafından 2021 yılı içerisinde aktarılan 78.040.565,75 TL tutarın yalnızca 7.231.969,73 TL’si harcandığı bildirilmiştir. Aktarılan tutarlardan harcanmayan ve Bakanlık bütçesine gider yazılan tutar toplam 70.808.596,02 TL’dir.
Yapılan aktarım projelerin gerçekleştirilmesi için ihtiyaç duyulan sabit sermaye edinimleri, gayrimenkuller ya da gayri maddi aktiflerin edinilmesi için bütçedeki ekonomik sınıflandırmasına uygun gider kalemlerine harcanması gerekirken, hiçbir gider kalemine harcanmadan il özel idarelerine transfer edilerek giderleştirilmiştir.
Yukarıda bahsedilen giderlere ait Ödeme Emri Belgeleri ve eki Harcama talimatlarından;
– Ödeneklerin önemli bir kısmının ait oldukları projelerde kullanılmak üzere 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 6’ncı maddesine dayanılarak İl Özel İdarelerine yılın son günlerinde aktarıldıkları,
– Bakanlık harcama birimlerince 2021 yılı içerisinde ilgili yatırım projelerinin gerektirdiği mal ve hizmetlerin alınmadığı ve işlerin yaptırılmadığı, dolayısıyla gerçekleştirme işlemleri yapılmadığı halde, bu işlemlerin 830.06.Sermaye Giderleri tertibinde bütçe gideri olarak muhasebeleştirildiği,
– Yılı içerisinde kullanılamayan ödeneklerin yılsonunda iptal edilmesi yerine, 5302 sayılı Kanun’un 6’ncı maddesine istinaden İl Özel İdareleri eliyle gerçekleştirilmek üzere transfer edildiği,
– İlgili proje ödeneklerindeki gider çeşitlerine göre; makine, teçhizat, bakliyat vb. birçok mal alımı yapılması veya gayrimenkul sermaye üretim gideri yapılması gerekliliği nedeniyle 2021 yılındaki Bakanlık Faaliyet Sonuçları Tablosunda, alınan veya değeri artan maddi duran varlıkların eksik raporlanması sonucu Bilançoda hataya sebep olduğu,
Ayrıca proje kapsamında alınan taşınırların kayda girilmemesi ve ilgili kişilere tesliminde de çıkışının yapılmamasının taşınırların korunması, saklanması ve yönetilmesi açsından zafiyetlere yol açacağı,
– Bahse konu projelerin çok bileşenli uzun süreli, uzman işgücü ihtiyacı gerektirmesi gibi nedenlerle İl Özel İdarelerinin projeler için gerekli faaliyet, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesinde yetersiz kalacaklarından İl Tarım ve Orman Müdürlükleri tarafından gerçekleştirildiği anlaşılmaktadır.
Tarım ve Orman Bakanlığına 2021 yılı bütçesi ile verilen ödeneklerin, bütçelerin yıllık olması ve bütçeyle verilen ödeneklerin, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iş, satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılacağı ve cari yılda kullanılmayan ödeneklerin yılsonunda iptal edileceği kuralı gereği 2021 yılında kullanılması gerekmektedir. 5302 sayılı İl Özel İdareleri Kanunu’nun ödenek aktarımına cevaz veren hükümlere göre harcanması şartlarını taşıdığı kabul edilse dahi, 2021 yılı bütçesindeki ödeneklerin 2021 yılında yaptırılan iş ve satın alınan mal ve hizmetlerde kullanılabileceği kuralını değiştirmemektedir. Bununla birlikte ödenek aktarımı işlemi ancak aynı bütçeli idareler arasında olabileceği dikkate alındığında özel idare kanununda yapılması istenen aktarımın bu haliyle mümkün olmadığı, bunun yerine YİKOB larda olduğu gibi bir uygulamaya cevaz verdiği anlaşılmaktadır. Ancak burada yıl devrine ilişkin hüküm olmaması nedeniyle, ödeneklerin aktarım suretiyle gerçekleştirilmesi usulü benimsenmiş olsa dahi, 2021 yılı bütçesi ile verilen ödeneklerin 2021 yılında harcaması zorunludur. Bütçe ile öngörülen amaçlarla yapılacak harcamaların gider çeşitlerine uygun olarak 2021 yılı içerisinde tamamlanması ve giderlerin Bakanlık Faaliyet sonuçları arasında, edinilen varlıkların ise 2021 Bilançosunda raporlanması gerekmektedir. Aksi uygulama bütçelerin yıllık olması kuralına aykırılık teşkil edecektir.
Bakanlık bütçesine konulan proje ödenekleri, başka kamu idarelerince verilebilecek hizmetlerden de değildir. Bu yönüyle de aktarım şartlarını taşımamaktadır.
Sonuç olarak, Bakanlık genel müdürlükleri bütçelerinde bulunan ve Tarım ve Orman İl Müdürlükleri eliyle yürütülen projelerde yılsonunda harcanamayan ödeneklerin iptal edilmemesi amacıyla il özel idarelerine kaynak aktarımı yoluna gidildiği anlaşılmıştır.
Mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin sağlanabilmesi, 2021 yılı bütçesi ile yılında harcanma izni verilen proje kapsamındaki ödeneklerin ve hazine birliğinin sağlanabilmesi, faaliyet ve bütçe hesaplarında muhasebeleştirilerek tam olarak raporlanabilmesi amacıyla,
-Fiilen Bakanlık taşra teşkilatı tarafından gerçekleştirilen proje ödeneklerinin il özel idarelerine ödenek aktarılması yerine, kendisine ödenek verilen harcama birimlerince gerçekleştirilmesi,
-Projesinde öngörülen mal ve hizmetler alınmadan ve işler yaptırılmadan bütçe ödeneklerinin kullanılmaması,
-5018 sayılı Kanun’da belirlenen gider gerçekleştirme usulüne ve ilgili mevzuatına uygun olarak gerçekleştirme belgeleri tamamlanmadan gider yapılmaması,
-Proje kapsamındaki tüm alım ve yapım işlemlerin sistemli ve zamanında muhasebeleştirilmesine ilişkin tedbirlerin alınması sağlanmalıdır.