|
ÖZET: Yapım işlerinde, şartların oluşmadığı durumlarda iş artışı verilmesi ve yeni birim fiyatların hatalı belirlenmesi konuları, 2021 yılı Sayıştay Denetim Raporları’nda ele alınmıştır. İncelemeler, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu çerçevesinde yapılan yapım işlerinde, iş artışı için gerekli şartların sağlanmadığını göstermektedir. Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nde belirtilen kurallar gereği, iş artışının öngörülemeyen durumlar nedeniyle zorunlu olması, sözleşmeye esas proje içinde kalması ve idareyi külfete sokmadan asıl işten ayrılmasının mümkün olmaması gibi temel şartların birlikte gerçekleşmesi gerekmektedir. Ancak yapılan incelemelerde, bu şartların yerine getirilmediği ve iş artış kararlarının teknik gerekçeler olmaksızın verildiği tespit edilmiştir.
Ayrıca, sözleşmelerde yer almayan iş kalemlerine ait yeni birim fiyatların, yerel rayiçlere uygunluk onayı alınmadan oluşturulduğu görülmüştür. Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin ilgili maddelerine göre, yeni fiyatların belirlenmesinde yeterli fiyat araştırması yapılması ve ticaret veya sanayi odasından onay alınması gerekmektedir. Ancak, incelemeler sonucunda, bu süreçlerin ihmal edildiği ve fiyatların yeterince araştırılmadan belirlendiği anlaşılmıştır. Kamu idaresi, tespit edilen mevzuata aykırılıkların giderileceğini ve benzer durumların yaşanmaması için gerekli önlemlerin alınacağını belirtmiştir. |
BULGU: Yapım İşlerinde Şartları Oluşmadığı Halde İş Artışı Verilmesi ve Bu Kapsamda Yeni Birim Fiyatların Hatalı Belirlenmesi
2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Üniversite ve Üniversite Döner Sermayesi
Üniversitenin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümlerine göre ihalesi yapılan ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’na göre sözleşmeye bağlanan yapım işlerinin incelenmesinde;
A) Şartları oluşmadığı halde iş artışı verildiği görülmüştür.
4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu hükümlerine paralel olarak Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Sözleşme kapsamında yaptırılabilecek ilave işler, iş eksilişi ve işin tasfiyesi” başlıklı 21’nci maddesinde;
“(1) Yapım sözleşmelerinde, öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olması halinde, artışa konu olan işin
Sözleşmeye esas proje içinde kalması,
İdareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak mümkün olmaması,
Şartlarıyla, … birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilen yapım işleri sözleşmelerinde ise %20’sine kadar oran dahilinde, süre hariç sözleşme ve ihale dokümanındaki hükümler çerçevesinde aynı yükleniciye yaptırılabilir.
İşin yukarıdaki şartlar dahilinde tamamlanamayacağının anlaşılması durumunda ise artış yapılmaksızın hesabı genel hükümlere göre tasfiye edilir. Ancak bu durumda, işin tamamının ihale dokümanı ve sözleşme hükümlerine uygun olarak yerine getirilmesi zorunludur. İşin tamamı ifadesinden ilk sözleşme bedeline karşılık gelen iş miktarı anlaşılır.
Sözleşme bedelinin %80’inden daha düşük bedelle tamamlanacağı anlaşılan işlerde, yüklenici işi bitirmek zorundadır. Bu durumda yükleniciye, yapmış olduğu gerçek giderleri ve yüklenici kârına karşılık olarak, sözleşme bedelinin %80’i ile sözleşme fiyatlarıyla yaptığı işin tutarı arasındaki bedel farkının %5’i geçici kabul tarihindeki fiyatlar üzerinden ödenir.” hükmü bulunmaktadır.
Bu hükme göre, meydana gelen iş artışının aynı sözleşme kapsamında, aynı yükleniciye yaptırılması için bir temel şart ve bu temel şarta bağlı iki ayrı şartın birlikte gerçekleşmesi gerekir. Temel şart, iş artışının başlangıçta öngörülemeyen durumlar nedeniyle zorunlu olmasıdır. Bu temel şarta bağlı diğer şartlar ise iş artışının sözleşmeye esas proje içinde kalması ve idareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak mümkün olmamasıdır.
Öncelikle, öngörülemeyen bir durum nedeniyle iş artışının zorunlu olması halinin teknik gerekçeler ile ortaya konması gerekmektedir. Yapım işinin hazırlık aşamasında bilinmesi mümkün olamadığı için ihale dokümanına yansıtılamayan hususlar, gelişen ve değişen teknolojik şartlar ile birim fiyatlı işlerde proje ve sözleşme kapsamındaki iş kalemlerinin miktarlarında meydana gelen artışlar öngörülemeyen durumlar kapsamına girebilir. Diğer bir ifadeyle, iş artışı kararlarının dayanağı budur.
İş artışının diğer iki şartı ise artışa konu işin sözleşmeye esas proje içinde kalması ve idareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak mümkün olmamasıdır. İş artışı kapsamında yapılan imalatların sözleşme kapsamında yapıldığının kabulü için bu imalatların işin mütemmim cüzü veya işin tamamlanması için bu imalatların yapılmasının zorunlu olması gerekir. İş artışının diğer bir şartı olan idareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak mümkün olmaması şartının gerçekleştiğinin kabulü için ise iş artışı kapsamında yapılan imalatların ayrı bir ihale ile yapılması hâlinde idarenin külfete girmesi gerekir. Bu külfet işin gecikmesinin yaratacağı ekonomik kayıplar veya daha pahalıya mal olması vb. şeklinde olabilir. Söz konusu zorunlu şartların varlığının da ihtiyaç duyulan yeni iş kalemleri ile vazgeçilen imalatlara ait iş kalemleri belirlenmek ve bunların miktar ve fiyatları ile mukayeseli keşifleri yapılmak suretiyle ortaya konması gerekmektedir.
Yapılan iş artışlarına ilişkin kararların onay ve eklerinin incelenmesinde, teknik gerekçeler bulunmadan yasal sınırlar dahilinde iş artışlarının peşinen verildiği, ihtiyaç duyulan yeni iş kalemleri ile vazgeçilen imalatlara ait iş kalemlerinin belirlenmediği, bunların miktar ve yeni birim fiyatları üzerinden mukayeseli keşiflerin yapılmadığı tespit edilmiştir.
B) Sözleşmelerinde ve iş artışları onay ve eklerinde bulunmayan ancak fiilen gerçekleştirildiği hakedişlerden anlaşılan iş kalemlerine ait yeni birim fiyatların, fatura/proforma faturaya dayalı olarak oluşturulduğu ancak faturaların yerel rayiçlere uygun olduğuna ilişkin ticaret ve/veya sanayi odasının onayının alınmadığı görülmüştür.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Sözleşmede bulunmayan veya fiyatı belirli olmayan işlerin fiyatının tespiti” başlıklı 22’nci maddesinde, yeni fiyatın tespitinde iş kalemi veya iş grubunun niteliğine göre oluşturulan analizlerden birinin kullanılacağı; bu analizlere, kaynakların verimli kullanılması gözetilerek yüklenicinin teklifinin ekinde idareye verdiği teklif rayiçler, idarede veya diğer idarelerde mevcut rayiçler, ihaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ve ihale konusu işe benzer nitelikteki yapım işlerinin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatlar ile idarece kabul edilmek şartıyla ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanmış uygulama ayına ait yerel rayiçlerin biri, birkaçı veya tamamının uygulanabileceği vurgulanmıştır.
Oda Muamelat Yönetmeliği’nin “Faturaların rayice uygunluğunun onayı” başlıklı 38’inci maddesinde; faturaya konu mal veya hizmetle iştigal eden en az üç işletmeden belgelendirilmek suretiyle alınacak fiyatların ortalaması veya alınan fiyatlardan birbirine en yakın olanların dikkate alınarak faturaların rayice uygunluğunun onayının yapılacağı, onay işleminin fatura asılları üzerine yapılacağı, ancak, birim fiyatı belirlemek için düzenlenen proforma faturalarda işin tamamının belirtilmesi halinde bu proforma faturaların da onaylanabileceği belirtilmiştir.
Yapılan incelemede; sözleşmede bulunmayan veya fiyatı belli olmayan işler için yeni birim fiyat tespiti yapılırken, yeterli ölçüde fiyat araştırması yapılmadığı ve firmalardan alınan fatura/proforma faturaların ticaret ve/veya sanayi odasına onaylatılmadan fiyatların oluşturulduğu tespit edilmiştir.
Kamu idaresi cevabında, tespit edilen mevzuata aykırı husuların giderilmesi için bundan sonra azami özen ve gayret gösterileceği ve bu durumların olabildiğince yaşanmaması için gerekli tedbirlerin alınacağı ifade edilmekle birlikte, belirtilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde; yapım işlerinde iş artışı verilirken iş artışı karar, onay ve eklerinde teknik gerekçelere yer verilmesi, ihtiyaç duyulan yeni iş kalemleri ile vazgeçilen imalatlara ait iş kalemlerinin belirlenmemesi, bunların miktar ve yeni birim fiyatları üzerinden mukayeseli keşiflerin yapılması, bunlardan yerel rayiçler kullanılarak tespit edilecek olan yeni birim fiyat tespitlerinde, yeterli ölçüde fiyat araştırması yapılarak firmalardan alınan fiyatlardan gerçek piyasa rayiçlerine uygun olup olmadığı konusunda sürecin ticaret ve/veya sanayi odasından alınacak yazılı rayiçlerle netleştirilmesi ile proforma faturaların dikkate alınmaması gerekmektedir.