Yapım İşi İhalelerinde Kesin Proje ve Mahal Listeleri Hazırlanmadan İhaleye Çıkılması (Sayıştay)

BULGU: Yapım İşi İhalelerinde Kesin Proje ve Mahal Listeleri Hazırlanmadan İhaleye Çıkılması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Özel Bütçeli İdare

Genel Müdürlük ve Bölge Müdürlükleri tarafından ihale edilen yapım işlerinde işe ilişkin kesin projelerin ve mahal listelerinin hazırlanmadan ihaleye çıkıldığı tespit edilmiştir.
Kesin Proje Olmadan İhaleye Çıkılması
Genel Müdürlük ve 1’inci (İstanbul) Bölge Müdürlüğü tarafından ihale edilen yapım işlerinin gerekli projeler hazırlanmadan veya kesin proje olmadan ihale edildiği görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde, projeler;
“Ön proje: Belli bir yapının kesin ihtiyaç programına göre; gerekli arazi ve zemin araştırmaları yapılmadan, bilgilerin halihazır haritalardan alındığı, çevresel etki değerlendirme ve fizibilite raporları dahil elde edilen verilere dayanılarak hazırlanan plân, kesit, görünüş ve profillerin belirtildiği bir veya birkaç çözümü içeren projeyi,
Kesin proje: Belli bir yapının onaylanmış ön projesine göre; mümkün olan arazi ve zemin araştırmaları yapılmış olan, yapı elemanlarının ölçülendirilip boyutlandırıldığı, inşaat sistem ve gereçleri ile teknik özelliklerinin belirtildiği projeyi,
Uygulama projesi: Belli bir yapının onaylanmış kesin projesine göre yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği proje” şeklinde tanımlanmıştır.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’nci maddesinde;
“Yapım işlerinde arsa temin edilmeden, mülkiyet, kamulaştırma ve gerekli hallerde imar işlemleri tamamlanmadan ve uygulama projeleri yapılmadan ihaleye çıkılamaz. İhale konusu yapım işinin özgün nitelikte ve karmaşık olması nedeniyle teknik ve malî özelliklerinin gerekli olan netlikte belirlenemediği durumlarda ön veya kesin proje üzerinden ihaleye çıkılabilir. Uygulama projesi bulunan yapım işlerinde anahtar teslimi götürü bedel teklif alınmak suretiyle ihale yapılması zorunludur. Ancak, doğal afetler nedeniyle uygulama projesi yapılması için yeterli süre bulunmayan yapım işlerinde ön veya kesin proje üzerinden, her türlü onarım işleri ile işin yapımı sırasında belli aşamalarda arazi ve zemin etütleri gerekmesi veya uygulamada imar ve güzergâh değişikliklerinin muhtemel olması nedenleriyle ihaleden önce uygulama projesi yapılamayan, bina işleri hariç, yapım işlerinde ise kesin proje üzerinden ihaleye çıkılabilir. Bu işlerin uygulama projesi yapılabilen kısımlar için anahtar teslimi götürü bedel, uygulama projesi yapılamayan kısımlarda ise her bir kalem iş için birim fiyat teklif almak suretiyle ihale yapılabilir” hükmü yer almaktadır.
4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun “Sözleşme Türleri” başlıklı 6’ncı maddesinde;
“Kamu İhale Kanununa göre yapılan ihaleler sonucunda;
a) Yapım işlerinde; uygulama projeleri ve bunlara ilişkin mahal listelerine dayalı olarak, işin tamamı için isteklinin teklif ettiği toplam bedel üzerinden anahtar teslimi götürü bedel sözleşme,
c) Yapım işlerinde; ön veya kesin projelere ve bunlara ilişkin mahal listeleri ile birim fiyat tariflerine, mal veya hizmet alımı işlerinde ise işin ayrıntılı özelliklerine dayalı olarak; idarece hazırlanmış cetvelde yer alan her bir iş kaleminin miktarı ile bu iş kalemleri için istekli tarafından teklif edilen birim fiyatların çarpımı sonucu bulunan toplam bedel üzerinden birim fiyat sözleşme,
d) Yapım işlerinde; niteliği itibarıyla iş kalemlerinin bir kısmı için anahtar teslimi götürü bedel, bir kısmı için birim fiyat teklifi alma yöntemleri birlikte uygulanmak suretiyle gerçekleştirilen ihaleler sonucunda karma sözleşme,
Düzenlenir.” hükümleri yer almaktadır.
Aktarılan mevzuat hükümlerinden yapım işlerinde uygulama projesi üzerinden ihaleye çıkılmasının genel kural olduğu, işin özgün nitelikte ve karmaşık olması nedeniyle teknik ve mali özelliklerin gerekli netlikte belirlenemediği, doğal afetler nedeniyle uygulama projesi yapılması için yeterli süre bulunmaması, işin yapımı sırasında arazi ve zemin etütleri gerekmesi veya imar ve güzergah değişiklikleri muhtemel olması hallerinde kesin proje üzerinden ihaleye çıkılmasına izin verildiği görülmektedir.
Konuya ilişkin tespitler aşağıda sıralanmıştır;
– Genel Müdürlük tarafından pazarlık usulü ile 2021 yılında ihale edilen Güzelyurt-Lefke Yolu Km:10+000-17+245 Kesiminin (İkmal) Yapım İşinde ihale dokümanında teklif türü belirlenirken kesin proje üzerinden birim fiyat teklif alınmak suretiyle ihaleye çıkılacağı belirtilmişse de, EKAP üzerinden isteklilere verilen projelerde güzergaha ilişkin plan ve tip kesitlere ilişkin bilgiler yer aldığı, imalata ilişkin ayrıntılı bilgilerin bulunmadığı ve verilen bu dokümanın da 2013 tarihli olduğu görülmektedir.
Ayrıca, ihale dokümanı kapsamında isteklilere 2011 yılında hazırlanan bölgedeki diğer güzergahları da içerisinde barındıran jeolojik-jeoteknik raporu verilmiş olsa da bahsedilen raporun ihale konusu ikmal işine ait detaylı bilgileri içermediği, bu durumunda yapılacak işlerin net olarak belli olmayarak sağlıklı teklif verilmesine engel olduğu değerlendirilmektedir.
– Yine, Genel Müdürlükçe ihale edilen “KKTC D850 Karayolunun Batısında Yer Alan Muhtelif 3. Sınıf Yollar İle Muhtemel Yerleşim Yerleri İç Ulaşım Yolları ve Türkmenköy Kavşağı-Dörtyol Yolunun Yapım, Onarım ve Üstyapı Takviyesi İşleri” ile “KKTC D850 Karayolunun Doğusunda Yer Alan Muhtelif 3. Sınıf Yollar İle Muhtemel Yerleşim Yerleri İç Ulaşım Yollarının Yapım, Onarım ve Üstyapı Takviye İşleri” ihalelerinde ihale aşamasında isteklilere proje olarak KKTC’de işin yapılacağı yerleri gösteren bir harita verilmiş olup bu harita ön proje olarak nitelendirilmiştir. Kesin proje üzerinden ihale edilmesi gereken bu iş için KKTC haritası üzerinden yolların gösterilmesi bu şartı taşımadığı gibi, idarece nitelendirildiği şekilde yukarıdaki tanımı bulunan ön proje şartlarını da taşımamaktadır.
– Yine, Genel Müdürlükçe ihale edilen Yenikent-Temelli Yolu işinde teklif türü belirlenirken drenaj miktarlarının, dolgu altı zayıf zemin tabakası kalınlığının, üst yapı kalınlıklarının işin devamı sırasında farklılık gösterebileceği belirtilerek kesin proje üzerinden birim fiyat teklif alınmak suretiyle ihale edileceği belirtilmiş; ancak ihale dokümanı kapsamında isteklilere yaklaşık 39 kilometrelik yol güzergahına ilişkin yatay düşey paftalar proje olarak verilmiştir. Yolun genel bir yerleşim planı niteliğindeki bu dokümanın kesin proje kapsamında değerlendirilemeyeceği, içerdiği bilgilerden ön proje tanımına uygun olduğu değerlendirilmektedir.
– 1 inci (İstanbul) Bölge Müdürlüğünce pazarlık usulü ile ihale edilen “Sancaktepe Şehir Hastanesi Bağlantı Yolu, Çerkezköy Yan Yol Genişletmesi, Büyükçekmece ve Bölge Geneli Trafik Güvenliği Açısından İhtiyaç Duyulan Kavşakların Yapılması İşi” nin yol yapımı sırasında imalat miktarlarının değişiklik gösterebileceği gerekçesiyle birim fiyatlı olarak ihale edileceği belirtilse de ihale aşamasında isteklilere herhangi bir proje verilmediği, imalat yapılacak şehirler arasındaki proje başlangıç ve bitiş kilometre bilgilerini içeren itinerer ile ihalenin gerçekleştirildiğini görülmüştür.
– 1 inci (İstanbul) Bölge Müdürlüğünce pazarlık usulü ile ihale edilen “Hayrabolu Çevre Yolu Km:42+500-51+500 Arası Toprak İşleri, Sanat Yapıları, Üstyapı, Köprü İşleri ve Çeşitli İşler Yapım İşi” nde Genel Müdürlükten alınan olur gerekçesinde kamulaştırma işlemlerinin devam etmekte olduğu, uygulama projelerinin tamamlandığı belirtilse de, işin devamı sırasında imalat kalemlerinde nitelik ve nicelik olarak farklılıklar meydana gelebileceği gerekçesiyle birim fiyat teklif alınmak suretiyle ihale gerçekleştirilmiş, ihale aşamasında isteklilere bir proje verilmeyerek güzergahın başlangıç ve bitiş kilometre bilgilerini içeren itinerer ile ihale sonuçlandırılmıştır.
– Yine 1 inci (İstanbul) Bölge Müdürlüğünce pazarlık usulü ile ihale edilen “İzmit (TEM Otogar (K1) Köpr Kav Dahil)-Kandıra Bölünmüş Yolu Km:0+000 – 3+200 Km:0+000-37+418 ve Ağva-Kandıra-Kaynarca yolu Km:109+000-127+325 Kesimlerinin Yapım İşi” ihale aşamasında herhangi bir proje isteklilere verilmeksizin itinerer üzerinden ihale edilmiştir.
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerinden de görüleceği üzere yapım işi ihalelerinde uygulama projeleri üzerinden ihaleye çıkılması esas olmakla birlikte yine mevzuatta belirlenen hallerde de kesin proje üzerinden ihaleler gerçekleştirilebilmektedir. Yukarıda bilgileri verilen ihalelelerde kesin proje üzerinden ihaleye çıkılacağı belirtilse de doküman kapsamında isteklilere verilen belgelerin kesin proje şartlarını taşımadığı görülmüştür.
Ayrıca Yapım İşleri ihaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “İhale ve ön yeterlik dokümanının içeriği” başlıklı 13 üncü maddesine göre; İhale dokümanında; isteklilere talimatları da içeren idari şartname, sözleşme tasarısı, işin projesini de kapsayan teknik şartname ile gerekli diğer belge ve bilgilerin bulunması gerekmektedir.
Kamu İdaresince yukarıda belirtilen işlerin dökümanlarının mevzuatın aradığı şartları taşıdığı ifade edilmiş olsa da ihale dökümanlarında isteklilere verilen itinererlerin ön proje şartlarını dahi taşımadığı değerlendirilmektedir.
Öncelikle projelerin idarece ihale dokümanının içerisine koyulması ve isteklilerin ihaleden önce projeleri ihale dokümanında görmesi ve tekliflerini buna göre hazırlamaları öngörülmüştür. Dolayısıyla mevzuatın öngördüğü şekilde proje olmadan ihaleye çıkılması mümkün görülmemektedir.
Bu kapsamda ihale edilecek işlerde mevzuatın öngördüğü şekilde projelerin hazırlanması ve bu yolla mevcut işin daha net tarif edilerek isteklilerin daha gerçekçi teklif verebilmelerin sağlanması gerektiği değerlendirilmektedir.
İhale Edilen İşlerde Mahal Listelerinin Bulunmaması
Genel Müdürlük ve Bölge Müdürlüklerince ihale edilen yapım işleri ihale dokümanlarında mahal listelerinin bulunmadığı görülmüştür.
4735 sayılı Kamu İhale Sözleşme Kanunu’nun “Sözleşme Türleri” başlıklı 6’ncı maddesinin birinci fıkrasında “a) Yapım işlerinde; uygulama projeleri ve bunlara ilişkin mahal listelerine dayalı olarak, işin tamamı için isteklinin teklif ettiği toplam bedel üzerinden anahtar teslimi götürü bedel sözleşme,
Yapım işlerinde; ön veya kesin projelere ve bunlara ilişkin mahal listeleri ile birim fiyat tariflerine, mal veya hizmet alımı işlerinde ise işin ayrıntılı özelliklerine dayalı olarak; idarece hazırlanmış cetvelde yer alan her bir iş kaleminin miktarı ile bu iş kalemleri için istekli tarafından teklif edilen birim fiyatların çarpımı sonucu bulunan toplam bedel üzerinden birim fiyat sözleşme” düzenleneceği hüküm altına alınmıştır.
Aktarılan mevzuat hükmü çerçevesinde yapım işlerinde ihale edilen işlerin anahtar teslimi götürü bedel sözleşme üzerinden ihaleye çıkılabilmesi için uygulama projesinin; birim fiyatlı olarak ihaleye çıkılabilmesi için ihale dokümanında ön veya kesin projelerin, bunlara ilişkin mahal listelerinin ve birim fiyat tariflerinin bulunması gerekmektedir.
İhale edilen işlerde istekliler projelere ve bunlara ilişkin mahal listelerinde gösterilen işlerin tamamına teklif vermektedir. Mahal listeleri, yapım işlerinde hangi imalatın hangi alana uygulanacağını gösteren dokümanlardan birisi olup, isteklilerin hazırlayacakları teklifleri de doğrudan etkileyen unsurlardan biridir. Bu anlamda, yapım işlerinde projelerle birlikte mahal listelerinin de hazırlanıp ihale dokümanına dahil edilmek suretiyle ihaleye çıkılması gerekmektedir. Buna rağmen, gerek Genel Müdürlük, gerek bölge müdürlüklerinde yapılan ihalelerde mahal listesi hazırlanmadığı ve ihale dokümanı kapsamında isteklilere verilmediği bu uygulamanın genellik arz ettiği görülmüştür.
Birim fiyatlı işlerde sözleşme sırasında değişmesi öngörülen projelerin değişeceği varsayımıyla ihaleden önce proje hazırlamaktan kaçınılması mümkün olmadığı gibi, sözleşmeden sonra mahal listelerinin değişeceği varsayımıyla da, ihaleden önce işe ilişkin mahal listelerinin hazırlanmasından kaçınılması mümkün değildir.
Bu nedenle, ihale edilen yapım işlerinde mevzuatın öngördüğü şekilde projeler ve imalat iş kalemlerinin hangi alanlara uygulanacağını gösteren mahal listeleri hazırlanarak ihale dokümanına dahil edilmesi ve bu suretle ihaleye çıkılmamasının sağlanması gerekmektedir.