Kadastro Çalışmaları Tamamlanmış Orman Alanının %13’ünün Tapuya Tescil Edilememesi (Sayıştay)

BULGU: Kadastro Çalışmaları Tamamlanmış Orman Alanının %13’ünün Tapuya Tescil Edilememesi

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Özel Bütçeli İdare

Orman Genel Müdürlüğü “Kadastro Envanter Verilerine” göre, 1937 yılından günümüze kadar kadastrosu tamamlanan 24,5 milyon hektar ormanlık alandan 3,2 milyon hektar alanın tapuya tescil edilemediği görülmüştür.
2021 yılı sonu itibariyle, gerek Orman Genel Müdürlüğünün tek başına gerek Kadastro Kanunu’nda yapılan değişiklik ile Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü (TKGM) ile beraber yürüttüğü kadastro çalışmaları neticesinde, kadastrosu tamamlanan 24,5 milyon hektarlık kısmın %87’sinin tapuya tescili sağlanmış, kalan %13’lük kısım ise henüz tapuya tescil edilememiştir.
Orman kadastrosu (orman sınırlaması), mevcut orman varlığının yetkilendirilmiş teknik heyetler tarafından haritalama metotları ile sınırlarının belirlenmesi; tapuya tescili ise sınırlaması yapılmış orman alanlarının resmi olarak kütüğe kaydedilmek suretiyle sınırının kesinleşmesi anlamına gelmektedir. Ormanın devamlılığının korunması ve ormancılık çalışmalarının verimli bir şekilde yapılabilmesi orman kadastrosunun yapılmasına bağlıdır.
Kadastro çalışmalarındaki ana amaç mülkiyet sorunlarını çözmeye yöneliktir. Tescilin tamamlanamaması kadastro çalışmalarının amacına ulaşmaması anlamına gelmektedir. Orman kadastrosu ve genel kadastronun değişik zamanlarda farklı birim ve kanunlara göre yapılmış olmasından kaynaklanan farklılıklar nedeniyle bu iki kadastro aynı tapu sicilinde örtüşmemektedir. Tescil bekleyen birimlere ait fenni hataların TKGM ile birlikte düzeltilmesi için, 2018 yılında, 3402 sayılı Kadastro Kanunu’nun 4’üncü maddesinde 7139 sayılı Kanun ile değişiklik yapılmıştır. Ayrıca ek fıkrada, TKGM’nin teknik işlerinin bir kısmını veya tamamını -giderleri Orman Genel Müdürlüğü tarafından TKGM Döner Sermaye İşletmesi hesabına yatırılması kaydıyla- ihale yoluyla yaptırabileceği hükme bağlanmıştır. Bu hükümlere göre, tescil çalışmaları TKGM ile birlikte yapılmaktadır.
Orman kadastro çalışmaları ile arazi kadastro çalışmalarının ayrı ayrı yürütülmüş olmasından kaynaklanan teknik ve hukuki problemlerin çözümü için Kadastro Kanunu’nda yapılan düzenlemeden sonra, çalışmaların eş zamanlı yapılmaya başlandığı görülmüştür. 6495 sayılı Kanun ile getirilen ek hükümlerden sonra, iki kurumun ortak çalışmasının önü açılmıştır ancak bu düzenlemeler halen yetersizdir. Çünkü iki kurum tarafından kadastrosu yapılan aynı yer için 6292 sayılı Kanun gereği bir protokol yapılmış olsa dahi fenni hatalar sebebiyle ilerleme kaydedilememektedir.
Daha önce yapılan çalışmalar, özellikle hazırlanan haritaların tescil mevzuatlarına uygun olmamasından dolayı, TKGM tarafından iade edilmiştir. Son yasal düzenlemelerle TKGM ile birlikte çalışma yapılmak suretiyle, tescil miktarlarının arttığı gözlenmektedir. Buna karşılık halen kadastrosu tamamlanmış alandan tescil edilmemiş %13 oranında orman alanı bulunmaktadır.
Orman kadastrosu yapıldığı halde, çeşitli teknik nedenlerle tescil bekleyen kadastro birimlerinin tescillerinin sağlanabilmesi için TKGM ile 06.05.2016 ve 21.11.2018 tarihli protokoller imzalanmıştır. “Kadastro Altlıklarının Sayısallaştırılması ve Tescil Çalışmaları Protokolü” kapsamında TKGM Döner Sermaye İşletmesine 2014 yılından 2021 yılı sonuna kadar toplam 567.100.000,00 TL ödenek aktarılmıştır. 2014-2021 yıllarında orman kadastrosu (ORKA) ile tescile yönelik yenileme (3402 sayılı Kanun /22-a uygulaması) ve güncelleme ihaleleri yapılmıştır.
Yapılan incelemede, kadastro komisyonlarının çalışma koşullarının güçlüğü, teknik ve hukuki nedenlerle tescil ve 2/B programlarının tamamlanamadığı anlaşılmaktadır. 2021 yılında 14.000 hektar alan; 2010-2021 yıllarında ise toplam olarak 640.000 hektar alan 6.831 sayılı Orman Kanunu’nun 3302 sayılı Kanun’la değişik 2/A ve 2/B madde uygulaması kapsamında orman sınırları dışına çıkarılmıştır.
Orman Kanunu’nun Ek-16 madde uygulamasında, toplam 1670 hektar alan orman sınırları dışarısına çıkarılırken, 4088 hektar alan orman sınırlarına dâhil edilmiştir. 2021 yılı sonu itibariyle 24.500.000 hektar orman alanının 21.300.000 hektarı tapuya tescil edilmiş olup 3.200.000 hektar orman alanın tescili yapılamamıştır.
Kurum cevabında, “bu hususun Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün yetkisinde olduğu” ve “Orman Genel Müdürlüğünün bir dahlinin olmadığı” ifade edilmiştir. Oysa OGM tarafından ihaleler için Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Döner Sermaye İşletmesine toplam 567.100.000,00 TL ödenek aktarılmıştır. Üstelik bu konudaki çalışmaları Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü ile Orman Bölge Müdürlüğü ortaklaşa yürütmektedir. TKGM ile “Kadastro Altlıklarının Sayısallaştırılması ve Tescil Çalışmaları Protokolü” imzalanmıştır.
Kadastro işlemi, taşınmaz malların hukuksal durumları ile geometrik olarak konumunun ve sınırlarının belirlenmesidir. Ormanların sınırlarının belirlenmesi ve mülkiyetinin tespiti için yapılan aplikasyon işleri ile sınırları kesinleşen yerlerin tapuya tescil işlemleri orman kadastrosunun konusudur. Orman Kanunu’nun 11’inci maddesinde kadastrosu kesinleşmiş ormanların Hazine adına tescil edileceğine hükmedilmiştir. 3402 sayılı Kadastro Kanunu’nun 22’nci maddesinde de ormanların tapuya tescil edilmesi öngörülmüştür. Ormanların tapuya tescil edilebilmesi için orman kadastrosunun tescil mevzuatının öngördüğü kurallara uygun şekilde yapılmış olması gerekmektedir. Oysa kadastrosu yapılan alanların çok büyük bir kısmının, ilgili haritalardaki teknik yetersizlik veya uyumsuzluk nedeniyle, tapuya tescili yapılamamıştır. Nitekim OGM’nin hukuk davalarının yüzde 50’den fazlasının mülkiyete dayalı hususlara ilişkin olduğu görülmüştür.
3402 sayılı Kadastro Kanun’un 4’üncü maddesinde 19.04.2018 tarihinde yapılan 7139 sayılı Kanun’un 35’inci maddesindeki değişiklikle orman tahdidi veya kadastrosu yapılarak kesinleşmiş orman haritalarındaki fenni hataların, kadastro kontrol mühendisi ile orman mühendisinin iştirak ettiği kadastro ekiplerince düzeltilmesi yönünde düzenleme yapılmıştır.
Halen orman kadastro çalışmalarının bir kısmı Orman Genel Müdürlüğüne bağlı orman kadastro komisyonlarınca, bir kısmı da 2005 ve 2018 yıllarında yapılan 3402 sayılı Kadastro Kanununda yapılan değişiklik ile Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün arazi kadastro ekiplerine OGM’yi temsilen orman mühendisi ve tarım idaresini temsilen ziraat mühendisinin katılımı ile oluşan ekiplerce yürütülmektedir.
Yine bu kapsamda, kadastrosu kesinleşen orman alanlarının tapuya tescilinin sağlanması hususuna OGM tarafından hazırlanan OGM Strateji Planları, Performans Programları ve Faaliyet Raporlarında yer verilmiştir. OGM 2021 Yılı Performans Programı’nda, “tescili yapılan orman alanı (kümülatif)” performans göstergesi olarak belirlenmiş, kadastral altlıkların sayısal hale getirileceği ve tapuya tescilinin sağlanacağı açıklanmıştır.
Kurum cevabında ayrıca, orman alanının tescili sağlanmamış olsa dahi korunmasının tam olarak yapıldığı savunulmuştur. Ancak, kadastrosu yapılan Devlet ormanlarının tapuya tescilinin gerçekleştirilmesi halinde mülkiyet hakkı kazanılmaktadır. Bu nedenle orman sınırlarının kontrolünün yapılabilmesi orman kadastrosunun ve tescilinin yapılmasına bağlıdır.
Nitekim 2021 yılı OGM Faaliyet Raporu’nda yer verilen performans göstergesi sonuç formuna göre, “Ormanların ve Doğanın Korunması ve Sürdürülebilir Yönetimi Programı” tescili yapılan orman alanı ile ilişkilendirilmiş ve bu hedefe kısmen ulaşıldığı açıklanmıştır. Stratejik amaçlarda vurgulandığı üzere, orman ve orman kaynaklarının korunması için kadastrosu kesinleşen orman alanlarının tapuya tescilinin sağlanarak, mülkiyet sorunlarının giderilmesi şarttır.
Yukarıda belirtilen hükümler ve açıklamalar gereğince, kadastrosu tamamlanan ormanlık alanların tapuya tescil edilmemesi ve 2/B uygulamalarının sonuçlandırılmaması nedeniyle ormanların sınır sorunlarının devam ettiği değerlendirilmektedir. Orman içinde ve bitişiğinde yaşayanlarla olan mülkiyete ilişkin anlaşmazlıkların ve ihtilafların çözülmesi için orman kadastrosu ve tescili tamamlanmalıdır.
Sonuç olarak, orman kadastrosu tescil işlemlerinin tamamlanması için TKGM ile işbirliğinin geliştirilmesi ve kadastro komisyonlarının çalışmalarını kolaylaştıran önlemlerin alınması ile tescilsiz yerdeki fenni hataların orman kadastro başmühendisliklerince düzeltilerek birimlerin tescil işlemlerinin hızlı bir şekilde bitirilmesi gerekir.
Tablo 10: Tescili Yapılmayan Alanlar ( Bölge Müdürlükleri)

Tablo 11: EK 16 Madde Kapsamından Çıkarılan Alanlar

Tablo 12: EK 16 madde Kapsamında Tahsis Edilen Alan

Tablo 13: Orman Sınırları Dışına Çıkartılan 2-2/A-2/B Alanlar (Kümülatif Olarak)