Sosyal Denge Sözleşmesine Konusu Dışında Hükümler Konulması (Sayıştay)

BULGU: Sosyal Denge Sözleşmesine Konusu Dışında Hükümler Konulması

2023 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir İlçe Belediyesi

Belediye ile Belediye ve Özel İdare Çalışanları Birliği Sendikası (BEM-BİR-SEN) Erzurum Şubesi arasında akdedilen sosyal denge sözleşmesinde mevzuata aykırı olarak bazı düzenlemeler yapıldığı görülmüştür.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesinde; belediyelerin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebileceği, ödenebilecek aylık tutarın 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçemeyeceği ve anılan Kanun’da öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenebileceği hüküm altına alınmıştır.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun 32’nci (Değişik: 4/4/2012-6289/22 md.) maddesinde;
“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.
Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” hükümleri yer almıştır.
4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme’nin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinin (1) numaralı fıkrasında ise;
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32’nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %120’sidir. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla çeşitli adlar altında yapılan ödemeler dahil ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmektedir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre; sosyal denge sözleşmesinde sadece tavan tutarı aşmamak kaydıyla “çeşitli adlar altında yapılan ödemeler dahil ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı” düzenlenebilecektir. Sosyal denge sözleşmelerine farklı ödemelere ve hususlara ilişkin hükümler konulması ilgili mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.
Palandöken Belediyesi ile BEM-BİR-SEN arasında 02.01.2022 tarihinde imzalanan ve yürürlük süresi 01.01.2022 ile 31.12.2023 tarihlerini kapsayan Sosyal Denge Sözleşmesinin;
“Sözleşmenin Kapsamı ve Yararlanma Koşulları” başlıklı 4’üncü maddesinde;
“a) Bu Sosyal Denge Sözleşmesinden BEM-BİR-SEN üyeleri faydalanır.
Sosyal Denge Sözleşmesi imzalandığı tarihte 4688 sayılı sendika kanununun 15.maddesi ve Toplu sözleşmenin Yerel yönetim hizmet koluna ilişkin mali ve sosyal haklar bölümünün 1 ve 2. maddeleri gereği Bem-Bir-Sen üyesi olanlar ile Sendikamız üyesi olmayanlar, ayrıca konumu itibari ile sendika üyesi olamayanlar, sonradan işe girip de üye olmayanlar veya üyelikten çıkarılanların bu Sosyal Denge Sözleşmesinden yararlanabilmesi; BEM-BİR-SEN’e Sözleşme aidatı ödemeyi kabul ve taahhüt edecekleri dilekçeyi idareye vermesi ile mümkündür. Sözleşme aidatı Taban aylığın %2’si olarak Sosyal Denge Tazminatından tevkif eder ve Bem-Bir-Sen’e aktarır.
Konumu itibariyle sendikaya üye olabildiği halde hiçbir sendikaya üye olmayanlardan Taban aylığın %2’si olarak Sosyal Denge Tazminatından tevkif eder ve Bem- Bir-Sen’e aktarır.
Bem-Bir-Sen üyelerinin bu sözleşmeden yararlanması için dilekçe istenmez.”,
Sözleşme Tazminatı Aidatları” başlıklı 6’ncı maddesinde;
“a) İşveren, sendika aidatının düzenli olarak takip edilmesini ve yürütülmesini sağlar. Kesinti tarihini izleyen 5 (beş) işgünü zarfında sendikanın bildirdiği banka hesap numarasına aktarılmasını temin eder.
İşverence, sendika aidatının ödenmesi için tahakkuk esastır. Ödemenin geciktirilmesi halinde temettü faizi işletilir.”
“Yönetici ve Temsilcilerin İşyeri Sendikal Çalışmaları” başlıklı 7’nci maddesinde;
“a) Sendika ve ilgili şube yöneticileri, temsilcileri ve sendika yetkilileri sosyal denge sözleşmesinde düzenlenen amaçlar çerçevesinde sendikal çalışmalarda bulunur.
b) Gerektiğinde işverenle olan ilişkilerin koordineli yürütülmesi amacı ile İşveren temsilcileri ile işyerinde görüşülebilir.
Sendikanın ya da ilgili şubenin yönetiminde yer alan yöneticilerle temsilciler sosyal denge tazminatı sözleşmesinin uygulanması ile işveren ilişkilerinin gerekli kıldığı işlerle, konuların zamanında çözümü için amirinden izin almak şartı ile belirli ve uygun sürelerle işyerinden ayrılabilirler.”
“Sosyal Denge Tazminatından Yararlanamama Şartları” başlıklı 10’uncu maddesinde;
657 sayılı Devlet Memuru Kanunu 125. maddesine göre uygulama yapılır. Cezanın mahkemece haklı bulunması halinde;
Uyarı cezası alması halinde 1 ay,
Kınama cezası alması halinde 2 ay,
Maaş kesim cezası alması halinde 3 ay,
Kademe ilerlemesi durdurulması cezası alması halinde, 4 ay
Geçici olarak görevden uzaklaştırılanlar ile ücretsiz izin alanlar, görevden uzak kaldıkları süre İçerisinde bu yardımdan yararlandırılamazlar.
“Yürürlük ve Süre” başlıklı 11’inci maddesinde;
“Bu Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesi 01.01.2022 tarihinde başlar, 31.12.2023 tarihinde sona erer. Yeni bir Sosyal Denge Sözleşmesi imzalanana kadar süresi sona eren bu Sosyal Denge Sözleşmesindeki tüm maddeler kazanılmış hak olarak devam eder.”
denilmiştir. Oysa Sözleşmede yer alan söz konusu düzenlemeler 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesine aykırılık teşkil etmektedir. Çünkü 4688 sayılı Kanun hükmünden açıkça anlaşılacağı üzere, sosyal denge sözleşmelerinde belediye başkanı ile sendika temsilcisi sadece ödenecek olan sosyal denge tazminat tutarını kanuni sınırlarda tespit etmek üzere yetkilendirilmiştir.
4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme’nin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşmede de sosyal denge tazminatının verilmesi yönündeki sözleşmelerde, “tavan tutarı aşmamak kaydıyla çeşitli adlar altında yapılan ödemeler dahil ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere” göre sosyal denge tazminatının farklı olarak belirlenebilecek olup, bunlardan işin ve yapılan görevin zorluğu, süresi, ağırlığı, sayısı, görev yerinin fiziki, memurun kadro/görev unvanı ve derecesi anlaşılmalıdır.
Bunun dışında sözleşme hakkını toplu sözleşme gibi düşünmek ve sözleşme metnine yetkilendirilen husus dışında; sendika aidatlarının tahsilatı, disiplin cezalarının uygulanması, sözleşmenin yürürlük sürelerinin değiştirilmesi, yönetici ve temsilcilerin işyerinde sendikal çalışmaları, yeni bir Sosyal Denge Sözleşmesi imzalanana kadar süresi sona eren Sosyal Denge Sözleşmesindeki tüm maddelerinin kazanılmış hak olarak devam edeceği şeklinde başkaca hükümler koymak mümkün bulunmamaktadır. Zira 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde mahalli idarelerle imzalanan sözleşmenin Kanun’un uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılamayacağı açıkça belirtilmiştir.
Kamu idaresinin cevabında 4688 sayılı yasanın ve bu yasa uyarınca yapılmış olan toplu sözleşmelere konulan hükümler, uluslararası antlaşmalar ve uluslararası mahkemelerin kararları çerçevesinde değerlendirildiği, yasal hükümler incelendiğinde doğrudan Sosyal Denge sözleşmesinin içeriğine konulan hususların yasaklandığına dair bir hüküm bulunmadığı, Sendika ile Belediye İdaresi arasında gerçekleşen toplu görüşme neticesinde imzalanan sözleşme, uluslararası mevzuat uyarınca toplu iş sözleşmesi olduğu, bu nedenle hem mali hem de sosyal hakların düzenlemesinde hukuken sakınca bulunmadığı, her ne kadar 4688 Sayılı Kanun md.32/1’de “Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.” düzenlemesi mevcut ise de AİHM kararının, Türkiye’nin de taraf olduğu AİHS md. 46 uyarınca bağlayıcılığı mevcut olduğu, Anayasa md. 90/son’a göre; “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aym konuda farklı
hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınır.” denildiği, Anayasa’nın 90. Maddesi mevcut iken kanunla getirilmiş sınırın, uluslararası sözleşme hükümlerine aykırı şekilde yorumlanamayacağı, kanun hükmünün uluslararası sözleşme hükmünden üstün tutulamayacağı, AİHM sosyal denge tazminatı sözleşmelerini, Toplu Sözleşme olarak değerlendirdiği, şu durumda buna aykırı kanun hükümlerinin uluslararası sözleşme hükümlerine uygun hale getirilmesi gerektiği, AİHM kararlarının (34503/97, Demir ve Baykara/Türkiye, 12.11.2008 (BD) yine Anayasa 90’ıncı maddesine göre uygulanması zorunlu kararlardan olduğu belirtilmiştir.
14 Kasım 1950 tarihinde Roma’da düzenlenen İnsan Haklarının ve Temel Özgürlüklerinin Korunmasına İlişkin Sözleşme’nin (İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi, AİHS) 11’inci maddesinde “1. Herkes barışçı amaçlarla toplantılar yapmak, dernek kurmak, ayrıca çıkarlarını korumak için başkalarıyla birlikte sendikalar kurmak ve bunlara katılmak haklarına sahiptir. 2. Bu hakların kullanılması, demokratik bir toplumda zorunlu tedbirler niteliğinde olarak; ulusal güvenlik, kamu güvenliği, barış ve düzenin sağlanması ve suç işlemenin önlenmesi, sağlığın veya ahlakın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması amaçlarıyla ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu madde, bu hakların kullanılmasında silahlı kuvvetler ve güvenlik güçleriyle devletin idare mekanizmasında görevli olanlar hakkında yasal sınırlamalar konmasına engel değildir.” denilmiştir.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın;
4709 sayılı Kanun’un 2’nci maddesiyle değişik 13’üncü maddesinde, temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı,
53’üncü maddesinin 5982 sayılı kanun’un 6’ncı maddesiyle eklenmiş 5, 6 ve 7’nci fıkralarında; memurlar ve diğer kamu görevlilerinin toplu sözleşme yapma hakkına sahip olduğu, toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde tarafların Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabileceği, Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararlarının kesin olduğu ve toplu sözleşme hükmünde olduğu, toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususların kanunla düzenleneceği,
128’inci maddesi’nde; memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği, (Ek cümle: 7/5/2010-5982/12 md.) ancak malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümlerinin saklı olduğu hükümleri yer almıştır.
Görüleceği üzere AİHS’nde herkesin çıkarlarını korumak için başkalarıyla birlikte sendikalar kurmak ve sendikalara katılmak hakkı barış ve düzenin sağlanması amacıyla yasayla sınırlanabileceği kabul edilmiştir. Anayasa’nın 13’üncü maddesinde temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, Anayasa’nın 53’üncü maddesindeyse memurlar ve diğer kamu görevlilerinin toplu sözleşme yapma hakkına sahip olduğu, fakat toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususların kanunla düzenlenmesi kabul edilmiştir.
İdarenin cevabında yer alan AİHM’nin 12.11.2008 tarihli ve 34503/97 sayılı kararı, 1982 Anayasında yapılan 07.05.2010 değişikliğinden önceki döneme ait olup Anayasada bu tarihte yapılan değişiklikle memurlara ve kamu görevlilerine kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususları kanunla düzenlenmek üzere toplu sözleşme hakkı tanınmıştır.
4688 sayılı Kanunun 1’inci maddesinde Kanunun amacının kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve meslekî hak ve menfaatlerinin korunması ve geliştirilmesi için oluşturdukları sendika ve konfederasyonların kuruluşu, organları, yetkileri ve faaliyetleri ile sendika ve konfederasyonlarda görev alacak kamu görevlilerinin hak ve sorumluluklarını belirlemek ve toplu sözleşme yapılmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu, 3’üncü maddesinde Kanunun uygulanmasıyla ilgili tanımlar yapılarak “Toplu sözleşme: Bu Kanunda belirtilen esaslar çerçevesinde kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını belirlemek üzere yürütülen toplu sözleşme görüşmeleri sonucunda mutabık kalınması durumunda taraflarca imzalanan sözleşmeyi,” ifade ettiği hükümleri yer almıştır.
Açıklanan AİHS ve kendi iç mevzuatımıza göre temel hak ve hürriyetlerin kullanılması barış ve düzenin sağlanması amacıyla kanunla sınırlanabilecek olup; bu doğrultuda 4688 Sayılı Kanunda toplu sözleşmenin Kanunda belirtilen esaslar çerçevesinde kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını belirlemek üzere yürütülen toplu sözleşme görüşmeleri sonucunda mutabık kalınması durumunda taraflarca imzalanan sözleşme olduğu, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine ilişkin olarak en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediye başkanı arasında imzalanan sosyal denge sözleşmesinin toplu sözleşme sayılmayacağı açıkça hükme bağlanmıştır. Bunun dışında sözleşme hakkını toplu sözleşme gibi düşünmek ve sözleşme metnine yetkilendirilen husus dışında başkaca hükümler koymak açıklanan mevzuata aykırılık oluşturmaktadır.
Bu nedenlerle hukuka aykırı bir şekilde yetkisizce tesis edilen ve yok hükmünde sayılması gereken düzenlemeler içeren bir sözleşmenin toplu iş sözleşmesi gibi değerlendirilmesi, bunun uluslararası sözleşmelerle güvence altına alındığının iddia edilmesi, genel nitelikteki yasal düzenlemeler gerekçe gösterilerek özel nitelikteki açık yasa hükümlerine aykırı düzenlemelerin hukuken geçerli olduğunun ileri sürülmesi mümkün değildir.
Bu itibarla düzenlenecek sosyal denge sözleşmelerinde; sosyal denge tazminatı sözleşmesinin konusu olmayan ve mevzuata aykırı hükümlere yer verilmemesi, sadece ödenecek sosyal denge tazminat tutarına ilişkin düzenlemelere yer verilmesi gerektiği değerlendirilmektedir.