Yüklenicinin Yaklaşık Maliyete Kıyasla Çok Yüksek Fiyat Teklif Ettiği İş Kalemlerinde Aşırı İş Artışı Yapılması ve Düşük Fiyatlı İşlerin Hiç Yapılmaması veya Az Yapılması (Sayıştay)

BULGU: Yüklenicinin Yaklaşık Maliyete Kıyasla Çok Yüksek Fiyat Teklif Ettiği İş Kalemlerinde Aşırı İş Artışı Yapılması ve Düşük Fiyatlı İşlerin Hiç Yapılmaması veya Az Yapılması

2023 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

İdare tarafından birim fiyat teklif almak suretiyle ihalesi yapılan park bahçe ve yeşil alanların bakım onarım ve yapım işleri ihalelerinde yaklaşık maliyet cetveli birim fiyatlarına göre yüksek fiyat teklif edilen iş kalemlerine öncelik verildiği ve bu iş kalemlerinde yüksek oranlarda iş artışlarına gidildiği, düşük fiyat teklif edilen iş kalemlerinde ise imalatların bir kısmının yapılmadığı veya çok az yapıldığı ayrıca planlamanın sağlıklı yapılmaması sebebiyle birçok iş kaleminin imalatının yapılmadığı ve yeni iş kalemlerinin ihale konusu işler kapsamına dâhil edildiği görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel İlkeler” başlıklı 5’inci maddesinde; idarelerin, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu oldukları belirtilmiştir.
Aynı Kanun’un “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38’inci maddesinde ise; ihale komisyonu tarafından diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanların tespit edileceği, teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğu idarece tespit edilen bileşenler ile ilgili ayrıntılı bilgi isteneceği, aşırı düşük tekliflerin tespit ve değerlendirilmesinde Kamu İhale Kurumu tarafından yapılan düzenlemelerin esas alınacağı ifade edilmiştir.
Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktarların tespiti” başlıklı 9’uncu maddesinde özetle; yaklaşık maliyet hesabına esas miktarların tespiti için yapılması gereken çalışmalardan bahsedilmiştir. Bu çalışmalar; arazi ve zemin etüdünün yapılması, projelerin hazırlanması, mahal listesinin hazırlanması, metraj listelerinin hazırlanması, birim fiyat ve imalat tariflerinin hazırlanması olarak ifade edilmiştir.
Yönetmelik’in “Yaklaşık maliyet hesabına esas fiyat ve rayiçlerin tespiti” başlıklı 10’nuncu maddesine göre; idarelerce, ihale konusu işin yaklaşık maliyetine ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespitinde; ihaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ihale konusu işe benzer nitelikteki işlerin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatlar, kamu kurum ve kuruluşlarınca belirlenerek yayımlanmış birim fiyat ve rayiçler, ilgili meslek odaları, üniversiteler veya benzeri kuruluşlarca belirlenerek yayımlanmış fiyat ve rayiçler, yüklenici veya alt yüklenici olarak faaliyet gösteren, konusunda deneyimli kişi ve kuruluşlardan alınacak, ihale konusu işe benzer nitelikteki işlere ilişkin maliyetler ve idarenin piyasa araştırmasına dayalı rayiç ve fiyat tespitleri esas alınır.
Yapım İşleri Genel Şartnamesinin “İş programı” başlıklı 17’nci maddesinin birinci fıkrasında, yüklenicinin, sözleşme veya eklerinde belirlenen süre içinde, idarece verilen örneklere uygun bir iş programını hazırlayarak, onaylanmak üzere idareye teslim edeceği, üçüncü fıkrasında ise; idarenin, iş programını, verildiği tarihten başlamak üzere sözleşme veya eklerinde belirtilen süre içinde, olduğu gibi veya gerekli gördüğü değişiklikleri yaparak onaylayacağı ve onaylı bir nüshasını yükleniciye vereceği, iş programlarının idarenin onayıyla geçerli olacağı ifade edilmiştir. Söz konusu madde gereği, iş programları yükleniciler tarafından hazırlanır ve idarelerin onayıyla geçerlilik kazanırlar. İş programlarının, imalatların dengeli olarak yapılmasını sağlayacak şekilde hazırlanması idarelerin görevidir.
Yukarıdaki mevzuat hükümlerinden ve açıklamalardan anlaşılacağı üzere, aşırı düşük teklif sorgulaması sadece toplam teklif bedeli üzerinden yapılmakta, iş kalemi bazında tekliflerin sorgulanması ve teklifin değerlendirme dışı bırakılmasına yönelik mevzuatta herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır. Bu nedenle birden fazla kalemden oluşan ihalelerde bazı istekliler bazı iş kalemlerine çok yüksek, bazı iş kalemlerine ise çok düşük teklifler verebilmektedir. Ancak, iş kalemlerine ait fiyat teklifi verilirken o kalemlerin rayiç fiyatları dikkate alınmamaktadır. Diğer bir ifadeyle ihalelere katılan istekliler, toplamda (bütün iş kalemleri bazında) en düşük teklifi vererek ihaleyi kazanabilmektedirler. Dolayısıyla iş kalemlerinin bazılarına aşırı yüksek bazılarına ise aşırı düşük teklif verilmekte ve sözleşmeler de bu şekilde imzalanmaktadır.
İdarenin sorumluluğunda olan park ve bahçelerin yapım, bakım ve onarım işlerinde yaklaşık maliyet cetveli birim fiyatlarına göre yüksek fiyat teklif edilen iş kalemlerine öncelik verildiği ve bu iş kalemlerinde yüksek oranlarda iş artışlarına gidildiği (sözleşmedeki imalat miktarlarının aşıldığı), düşük fiyat teklif edilen iş kalemlerinde ise imalatların yapılmadığı veya çok az yapıldığı tespit edilmiştir.
2022/365066 İKN’li “2022 Yılı İstanbul Geneli Parkları ve Yeşil Alanlarında Yapım ve Onarım İşi”nin hakediş ödemeleri incelendiğinde; 149.844.000,00 TL sözleşme bedelli ihale kapsamında toplam 1.290 farklı iş kaleminin bulunduğu ve yaklaşık maliyet hesap cetveline göre toplam parasal tutarı 91.402.867,10 TL olan 951 adet iş kaleminde imalat gerçekleşme yüzdesinin %0’da kaldığı görülmüştür. İmalatı yapılan 339 iş kaleminden 156 tanesinin gerçekleşme yüzdesinin %50’nin altında, 66 iş kaleminin gerçekleşme yüzdesinin %50 ile %100 arasında, 117 iş kaleminin ise imalat gerçekleşme yüzdesinin %100’ün üzerinde gerçekleştiği anlaşılmıştır. Bazı iş kalemlerinde ise imalat gerçekleşme yüzdesinin %72.308, %57.500 gibi çok yüksek miktarlara kadar ulaştığı tespit edilmiştir.
Yaklaşık maliyet hesap cetveline göre fazla yapılan iş kalemleri, genel olarak yüklenicinin birim fiyat bazında yaklaşık maliyete göre yüksek teklif verdiği iş kalemlerinde meydana gelmiştir. Yüklenicinin yüksek fiyat verdiği ve gerçekleşme yüzdesinin %100’ün üzerinde olduğu toplam 101 adet iş kalemi olduğu görülmüştür. Bu 101 adet iş kaleminin yaklaşık maliyet hesap cetvelindeki toplam parasal tutarı 5.460.012,37 TL olup yüklenicinin bu iş kalemlerinde gerçekleştirdiği toplam imalatın parasal değerinin 63.328.118,40 TL olarak gerçekleştiği tespit edilmiştir. Fazla imalat yapılan 101 adet iş kaleminden ise sadece 6 tanesi revize birim fiyat uygulamasına tabi olmuştur. Yüklenicinin birim fiyat bazında düşük teklif verdiği iş kalemlerinde ise gerçekleşme seviyelerinin düşük düzeylerde kaldığı görülmüştür. Yüklenicinin, yaklaşık maliyet hesap cetveline göre düşük fiyat teklif ettiği ve imalatın hiç gerçekleşmediği veya az gerçekleştiği toplam 516 adet iş kalemi mevcuttur. Bu 516 adet iş kaleminin yaklaşık maliyet hesap cetvelindeki toplam parasal tutarı 114.939.832,19 TL iken gerçekleşen imalatların toplam parasal tutarı ise 5.051.840,33 TL’de kalmıştır.
Yaklaşık maliyet hesap cetvelinde mevcut iş kalemlerindeki planlanan ile gerçekleşen imalatlar arasındaki bu farklılığın yanı sıra ihale konusu iş kapsamında önceden öngörülemeyen ve daha sonra iş artışı kapsamında yeni birim fiyat hesaplamak suretiyle iş kapsamına dâhil edilen yeni iş kalemleri de mevcut olup bahsedilen iş kapsamında, parasal tutarı toplam 44.185.823,25 TL olan 57 adet yeni iş kalemi iş kapsamına dâhil edilmiştir. Yeni birim fiyat hesaplanmak suretiyle iş kapsamında dâhil edilen yeni iş kalemlerinin imalat tutarı ilk ihale bedelinin %29,50’sine tekabül etmektedir.
Yüklenicinin yaklaşık maliyet hesap cetveline göre yüksek fiyat teklif ettiği aynı zamanda yüksek oranlarda imalatların gerçekleştiği ve revize birim fiyatın uygulanmadığı iş kalemleri ile yüklenicinin düşük fiyat teklif ettiği ve düşük oranlarda imalat gerçekleşmelerinin olduğu iş kalemlerinden ihale konusu iş içerisinde parasal tutar olarak öneme sahip olanlardan bazı örnekler aşağıdaki tablolarda yer almaktadır.
Tablo 17: 2022/365066 İKN’li İhalede Yaklaşık Maliyet Hesap Cetveline Göre Fazla Gerçekleşen İmalatlar

Tablo 18: 2022/365066 İKN’li İhalede Yaklaşık Maliyet Hesap Cetveline Göre Az Gerçekleşen İmalatlar

2021/384683 İKN’li “İstanbul Geneli Parkları, Yeşil Alanları ve Kamu Bahçelerinde Yapım, Onarım ve Tadilat İşi”nin hakediş ödemeleri incelendiğinde; 208.711.619,39 TL sözleşme bedelli ihale kapsamında toplam 1.056 farklı iş kaleminin bulunduğu ve yaklaşık maliyet hesap cetveline göre toplam parasal tutarı 82.914.524,11 TL olan 699 adet iş kaleminde imalat gerçekleşme yüzdesinin %0’da kaldığı görülmüştür. İmalatı yapılan 357 iş kaleminden 184 tanesinin gerçekleşme yüzdesinin %50’nin altında, 65 iş kaleminin gerçekleşme yüzdesinin %50 ile %100 arasında, 108 iş kaleminin ise imalat gerçekleşme yüzdesinin %100’ün üzerinde gerçekleştiği anlaşılmıştır. Bazı iş kalemlerinde ise imalat gerçekleşme yüzdesinin %41.550, %20.019 gibi çok yüksek miktarlara kadar ulaştığı tespit edilmiştir.
Yaklaşık maliyet hesap cetveline göre fazla yapılan iş kalemleri, genel olarak yüklenicinin birim fiyat bazında yaklaşık maliyete göre yüksek teklif verdiği iş kalemlerinde meydana gelmiştir. Yüklenicinin yüksek fiyat verdiği ve gerçekleşme yüzdesinin %100’ün üzerinde olduğu toplam 66 adet iş kalemi olduğu görülmüştür. Bu 66 adet iş kaleminin yaklaşık maliyet hesap cetvelindeki toplam parasal tutarı 3.499.010,53 TL olup yüklenicinin bu iş kalemlerinde gerçekleştirdiği toplam imalatın parasal değerinin 53.567.749,12 TL olarak gerçekleştiği tespit edilmiştir. Fazla imalat yapılan 66 adet iş kaleminden ise sadece 10 tanesi revize birim fiyat uygulamasına tabi olmuştur. Yüklenicinin birim fiyat bazında düşük teklif verdiği iş kalemlerinde ise gerçekleşme seviyelerinin düşük düzeylerde kaldığı görülmüştür. Yüklenicinin, yaklaşık maliyet hesap cetveline göre düşük fiyat teklif ettiği ve imalatın hiç gerçekleşmediği veya az gerçekleştiği toplam 499 adet iş kalemi mevcuttur. Bu 499 adet iş kaleminin yaklaşık maliyet hesap cetvelindeki toplam parasal tutarı 139.113.581,46 TL iken gerçekleşen imalatların toplam parasal tutarı ise 19.136.412,54 TL’de kalmıştır.
Yaklaşık maliyet hesap cetvelinde mevcut iş kalemlerindeki planlanan ile gerçekleşen imalatlar arasındaki bu farklılığın yanı sıra ihale konusu iş kapsamında önceden öngörülemeyen ve daha sonra iş artışı kapsamında yeni birim fiyat hesaplamak suretiyle iş kapsamına dâhil edilen yeni iş kalemleri de mevcut olup bahsedilen iş kapsamında parasal tutarı toplam 79.152.475,81 TL olan 241 adet yeni iş kalemi iş kapsamına dâhil edilmiştir. Yeni birim fiyat hesaplanmak suretiyle iş kapsamında dâhil edilen yeni iş kalemlerinin imalat tutarı ilk ihale bedelinin %37,92’sine tekabül etmektedir.
Yüklenicinin yaklaşık maliyet hesap cetveline göre yüksek fiyat teklif ettiği aynı zamanda yüksek oranlarda imalatların gerçekleştiği ve revize birim fiyatın uygulanmadığı iş kalemleri ile yüklenicinin düşük fiyat teklif ettiği ve düşük oranlarda imalat gerçekleşmelerinin olduğu iş kalemlerinden ihale konusu iş içerisinde parasal tutar olarak öneme sahip olanlardan bazı örnekler aşağıdaki tablolarda yer almaktadır.
Tablo 19: 2021/384683 İKN’li İhalede Yaklaşık Maliyet Hesap Cetveline Göre Fazla Gerçekleşen İmalatlar

Tablo 20: 2021/384683 İKN’li İhalede Yaklaşık Maliyet Hesap Cetveline Göre Az Gerçekleşen İmalatlar

2022/1232800 İKN’li “Büyükçekmece Gölü Doğal Yaşam Parkı Projesi 1. Bölge Yapım İşi”nin hakediş ödemeleri incelendiğinde; 58.692.262,69 TL sözleşme bedelli ihale kapsamında toplam 355 farklı iş kaleminin bulunduğu ve yaklaşık maliyet hesap cetveline göre toplam parasal tutarı 22.627.413,23 TL olan 225 adet iş kaleminde imalat gerçekleşme yüzdesinin %0’da kaldığı görülmüştür. İmalatı yapılan 130 iş kaleminden 27 tanesinin gerçekleşme yüzdesinin %50’nin altında, 31 iş kaleminin gerçekleşme yüzdesinin %50 ile %100 arasında, 72 iş kaleminin ise imalat gerçekleşme yüzdesinin %100’ün üzerinde gerçekleştiği anlaşılmıştır. Bazı iş kalemlerinde ise imalat gerçekleşme yüzdesinin %18.839, %7.500 gibi çok yüksek miktarlara kadar ulaştığı tespit edilmiştir.
Yaklaşık maliyet hesap cetveline göre fazla yapılan iş kalemleri, genel olarak yüklenicinin birim fiyat bazında yaklaşık maliyete göre yüksek teklif verdiği iş kalemlerinde meydana gelmiştir. Yüklenicinin yüksek fiyat verdiği ve gerçekleşme yüzdesinin %100’ün üzerinde olduğu toplam 49 adet iş kalemi olduğu görülmüştür. Bu 49 adet iş kaleminin yaklaşık maliyet hesap cetvelindeki toplam parasal tutarı 4.164.035,33 TL olup yüklenicinin bu iş kalemlerinde gerçekleştirdiği toplam imalatın parasal değerinin 14.946.704,45 TL olarak gerçekleştiği tespit edilmiştir. Fazla imalat yapılan 49 adet iş kaleminden ise sadece 2 tanesi revize birim fiyat uygulamasına tabi olmuştur. Yüklenicinin birim fiyat bazında düşük teklif verdiği iş kalemlerinde ise gerçekleşme seviyelerinin düşük düzeylerde kaldığı görülmüştür. Yüklenicinin, yaklaşık maliyet hesap cetveline göre düşük fiyat teklif ettiği ve imalatın hiç gerçekleşmediği veya az gerçekleştiği toplam 110 adet iş kalemi mevcuttur. Bu 110 adet iş kaleminin yaklaşık maliyet hesap cetvelindeki toplam parasal tutarı 24.966.149,35 TL iken gerçekleşen imalatların toplam parasal tutarı ise 886.123,40 TL’de kalmıştır.
Yaklaşık maliyet hesap cetvelinde mevcut iş kalemlerindeki planlanan ile gerçekleşen imalatlar arasındaki bu farklılığın yanı sıra ihale konusu iş kapsamında önceden öngörülemeyen ve daha sonra iş artışı kapsamında yeni birim fiyat hesaplamak suretiyle iş kapsamına dâhil edilen yeni iş kalemleri de mevcut olup bahsedilen iş kapsamında parasal tutarı toplam 5.545.648,39 TL olan 18 adet yeni iş kalemi iş kapsamına dâhil edilmiştir. Yeni birim fiyat hesaplanmak suretiyle iş kapsamında dâhil edilen yeni iş kalemlerinin imalat tutarı ilk ihale bedelinin %9,45’ine tekabül etmektedir.
Yüklenicinin yaklaşık maliyet hesap cetveline göre yüksek fiyat teklif ettiği aynı zamanda yüksek oranlarda imalatların gerçekleştiği ve revize birim fiyatın uygulanmadığı iş kalemleri ile yüklenicinin düşük fiyat teklif ettiği ve düşük oranlarda imalat gerçekleşmelerinin olduğu iş kalemlerinden ihale konusu iş içerisinde parasal tutar olarak öneme sahip olanlardan bazı örnekler aşağıdaki tablolarda yer almaktadır.

Büyükçekmece Gölü Doğal Yaşam Parkı Projesi 1. Bölge Yapım İşinde Yaklaşık Maliyet Hesap Cetveline Göre Fazla Yapılan İş Kalemleri (Revize Birim Fiyat
Uygulanmayanlar)

Tablo 22: 2022/1232800 İKN’li İhalede Yaklaşık Maliyet Hesap Cetveline Göre Az Gerçekleşen İmalatlar

Yukarıda bahsi geçen ihale konusu işler için toplamda ekonomik açıdan en avantajlı teklif verilmiş ise de bazı iş kalemleri için uygun teklif verildiği söylenemez. Yani bazı iş kalemleri için teklif edilen fiyatlar gerçeği yansıtmamaktadır. Bu gibi durumlar kamu kaynağının korunması açısından da birtakım riskler oluşturmaktadır. Şöyle ki, sözleşmenin uygulama aşamasında ihale konusu işe ait imalatlardan yüksek teklif edilen iş kalemleri yapılmakta, düşük teklif edilen iş kalemleri ise yapılmamakta veya çok az yapılmaktadır. Yaklaşık maliyet belirlenirken iş kalemlerinin ve yaptırılacak iş miktarlarının doğru tespit edilmesi yukarıda açıklanan sonuçların önüne geçilebilmesine imkan sağlayacaktır.
İsteklinin bazı iş kalemlerine aşırı yüksek veya aşırı düşük fiyat teklif vermiş olduğu durumlarda; idare işin tamamını göz önüne alarak iş programının kaynakların verimli kullanılması sağlayacak şekilde hazırlanmasını/revize edilmesini sağlamalıdır. İdare tarafından ihale öncesi ihtiyaçların tam ve doğru olarak belirlenmesi, sözleşmede belirlenen işlerin miktarlarında önemli bir sebep olmadıkça değişime gidilmemesi ve işin projesine bağlı kalınması esastır. Dolayısıyla idarenin sağlıklı, uygulanabilen ve kamu menfaatini gözeten ihale dokümanı hazırlaması ve yüklenicilerinde bu kapsamda kalmalarının sağlaması son derece önemlidir.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine İdare tarafından, ihale hazırlık süreçlerinde belirlenen projeler arasında yer almayan ancak işin devamı sırasında ortaya çıkan acil revize edilmesi gereken alanlar, halkın müşterek öncelikli taleplerinin değerlendirilmesi, yeni yeşil alan düzenleme ihtiyacının oluşması vb. gibi sebepler sonucunda yeni proje alanlarının eklenerek mahal değişikliklerine gidildiği belirtilmiştir.
Bununla birlikte, ihale kapsamında yapımına başlanan projelerde işin devamı esnasında önceden öngörülemeyen alt yapı, üst yapı gereksinimlerinin değişmesi, ihaledeki tüm projelerin açık yeşil alanlar olması, dolayısıyla karakteristik özelliklerinin değişebilme potansiyeline sahip olması, halkın projedeki değişiklik talepleri vb. hususlar bir arada değerlendirildiğinde kamu yararı gözetilerek proje revizyonlarının yapıldığı, söz konusu değişikliklerden kaynaklı olarak pozların uygulama metrajlarında artış ve azalışlar ile yeni iş kalemleri ihtiyacının hâsıl olduğu, eklenen yeni mahaller ve mevcut mahallerdeki proje revizyonlarına ilişkin belirlenen yeni iş kalemlerinin, Yapım İşleri Genel Şartnamesinin ilgili hükümleri çerçevesinde hazırlandığı ve dosyasına dâhil edildiği ifade edilmiştir.
İdare cevabında, bahsi geçen yapım işlerinin; park, bahçe ve açık alanlara ilişkin olduğu, çok geniş alanları ilgilendirdiği dolayısıyla belirtilen birçok sebepten ötürü proje ve iş değişikliklerine gidildiği ifade edilmiş olsa da bu değişiklikleri minimum seviyeye düşürecek şekilde ihale öncesi süreçte doğru planlamanın yapılarak kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması bağlamında gerekli özenin gösterilmesi uygun olacaktır.