Yüksek Personel Giderleri Nedeniyle İktisadi İşletmenin Ticari Borçlarını ve Çalışanların Kıdem Tazminatlarını Ödeyemez Duruma Gelmesi; Üniversitenin Mali Külfet ve Hukuki Sorunlarla Karşı Karşıya Kalması (Sayıştay)

BULGU: Yüksek Personel Giderleri Nedeniyle İktisadi İşletmenin Ticari Borçlarını ve Çalışanların Kıdem Tazminatlarını Ödeyemez Duruma Gelmesi; Üniversitenin Mali Külfet ve Hukuki Sorunlarla Karşı Karşıya Kalması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Üniversite

Sosyal Tesisler İktisadi İşletmesinin istihdam ettiği işçilerin üyesi olduğu Sendika ile yaptığı toplu iş sözleşmeleriyle işçilere asgari ücretin üstünde ücret, ilave tediye, sosyal yardım, zam ve tazminat ödendiği; 2024 yılında işçilik giderlerinin toplam işletme cirosu içerisindeki payının %71’e (otopark gelirleri dahil %61’e) çıktığı; 2024 yılında ticari borçları 20.353.699,58 TL, İşletme zararı 8.039.571,84 TL olduğu; öz kaynakları 8.708.628,29 TL eksi bakiyeye

düştüğü ve toplam varlıklarıyla toplam yükümlülüklerini karşılayamaz duruma geldiği; ticari borçlarını ve mevcut işçilerin kıdem tazminatlarını ödeneme kabiliyetini kaybettiği; piyasaya olan borçlarından ve kıdem tazminatlarından dolayı Üniversite tüzel kişiliğini ağır mali külfet ve hukuki sorunlarla karşı karşıya bıraktığı; İşletmenin kuruluş amacını gerçekleştiremeyecek duruma geldiği ve mali sürdürülebilirliğini kaybetmeye başladığı tespit edilmiştir.

A- İKTİSADİ İŞLETMELERİN HUKUKİ YAPISI

Kamu idarelerince işletilen eğitim ve dinlenme tesisi, misafirhane, kreş, anaokulu, spor tesisi, yemekhane ve benzeri sosyal tesislerden, katma değer vergisi ve kurumlar vergisi mükellefi sayılanlar Sosyal Tesisler İktisadi İşletmesi olarak adlandırılmaktadır.

Diğer sosyal tesisler gibi “Sosyal Tesisler İktisadi İşletmeleri” de, vergi mükellefiyetinden kaynaklanan özel durumlar hariç “Kamu Kurum ve Kuruluşlarınca İşletilen Sosyal Tesislerin Muhasebe Uygulamalarına Dair Esas ve Usuller” hükümleri ile bu kapsamdaki diğer düzenlemelere tabidir.

1 Seri Nolu Kurumlar Vergisi Genel Tebliğinde; kâr amacı gütmemeleri koşuluyla kamu idarelerine ait sosyal tesislerin kurumlar vergisinden muaf olacağı, sosyal tesislerin kamu personeli dışındaki kişilere de hizmet vermesi durumunda iktisadi işletme mahiyetini kazanacağı ve kurumlar vergisi mükellefi sayılacağı ifade edilmiştir.

Gelir İdaresi Başkanlığının çeşitli özelgelerinde de, sosyal tesislerin bağlı olduğu kamu idaresi mensupları dışındaki kişi ve kuruluşlara da hizmet vermesi durumunda iktisadi işletmeye dönüşeceği ve KDV mükellefi sayılacağı belirtilmektedir.

Tüm sosyal tesisler gibi iktisadi işletmelerin de ayrı tüzel kişiliği bulunmamakta ve üniversitenin bir birimi olarak faaliyetlerini sürdürmektedirler.

Üniversite sosyal tesisler iktisadi işletmeleri tüm yönleriyle kapsayan tek bir yasal düzenleme bulunmamaktadır. İşin doğası gereği bu işletmeler, sosyal tesislere ilişkin temel düzenlemelerin yanında, kendilerini ilgilendirebilecek farklı yasal düzenlemelere de tabidir. İlgisine göre Ticaret Kanunu, Borçlar Kanunu, Kurumlar Vergisi Kanunu, Katma Değer Vergisi Kanunu, İş Kanunu, gıdayla ilgili mevzuat vb düzenlemelere tabi olabilmektedir.

Pamukkale Üniversitesi Sosyal Tesisler İktisadi İşletmesi 13.04.2009 tarihinde uygulamaya konulan “Pamukkale Üniversitesi Tesis Kurma ve İşletme Yönergesi” ile faaliyetine başlamıştır. 23.09.2016 tarihinde Yönerge yenilenmiş, 27.10.2016 ve 25.12.2020 tarihlerinde de üzerinde kısmi değişiklikler yapılmıştır.

Sosyal tesisler iktisadi işletmelerinin tabi olduğu yasal düzenlemeler aşağıda incelenmiştir. İncelenen bu düzenlemeler aynı zamanda Pamukkale Üniversitesi Sosyal Tesisler İktisadi İşletmesi Yönergesinin de dayanağını oluşturmaktadır.

2547 sayılı Kanunun 46 ve 47 nci Maddeleri ile Bu Maddelere Göre Çıkarılan Yönetmelikler;

2547 sayılı Kanun’un 46 ve 47 nci maddeleri;

2547 sayılı Kanunun 46 ncı maddesinin (k) bendinde, hizmetlerine ihtiyaç duyulan öğrencilerin, öğrenim gördükleri yükseköğretim kurumların sosyal tesislerinde geçici işlerde kısmi zamanlı olarak çalıştırılabileceği düzenlenmiştir.

Aynı Kanunun “Sosyal hizmetler” başlıklı 47 ncı maddesinde ise; öğrencilerin beden ve ruh sağlığının korunması, barınma, beslenme, çalışma, dinlenme ve boş zamanlarını değerlendirme gibi sosyal ihtiyaçlarını karşılama hizmetleri yükseköğretim kurumlarının görevleri arasında sayılmıştır.

Belirtilen sosyal hizmetlerin ne şekilde sunulacağı konusunda Kanunda ve diğer hukuki metinlerde bütüncül bir düzenleme mevcut değildir. Bu hizmetlerin sunum şekli üniversitelere göre değişebilmektedir. Bu hizmetler, üniversite bütçesi içerisinde, sosyal tesisler yoluyla, iktisadi işletmeler yoluyla veya kiraya verilen yerler üzerinden sunulmaktadır.

“Yükseköğretim Kurumları, Mediko-Sosyal Sağlık, Kültür ve Spor İşleri Dairesi Uygulama Yönetmeliği” (RG- 03.02.1984/18301);

Yönetmeliğin “Kuruluş ve Kapsam” başlıklı 1 inci maddesinde; 2547 sayılı Kanunun 46 ve 47 nci maddeleri uyarınca üniversitelerde kurulacak Mediko-Sosyal, Sağlık, Kültür ve Spor İşleri Dairesinin kuruluş, görev, yetki ve sorumluluğuna ilişkin genel hükümleri kapsadığı belirtilmiştir.

Yönetmeliğin 10-18 inci maddelerinde, öğrencilere sunulacak sağlık hizmetleri, psikolojik danışma ve rehberlik hizmetleri, sosyal hizmetler, kültürel hizmetler ve spor hizmetleri ayrıntılı olarak sayılmıştır. Ancak bu hizmetlerin hangi kaynaktan karşılanacağına ve nasıl yürütüleceğine ilişkin düzenlemelere yer verilmemiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 191 inci Maddesi;

657 sayılı Kanunun 191 inci maddesi; “Devlet Memurları için lüzum ve ihtiyaç görülen yerlerde çocuk bakımevi ve sosyal tesisler kurulabilir. Bunların kuruluş ve işletme esas ve usulleri Devlet Personel Başkanlığı ile Maliye Bakanlığı’nca birlikte hazırlanacak genel yönetmelikle belirlenir.” hükmü gereğince, memurlar için çocuk bakımevi ve sosyal tesis kurulmasına ve işletilmesine imkan sağlanmıştır.

Bu hizmetlerin nasıl yürütüleceğine ilişkin hususlar Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından uygulamaya konulan “Kamu Kurum ve Kuruluşlarınca İşletilen Sosyal Tesislerin Muhasebe Uygulamalarına Dair Esas ve Usuller” ve ilgili Tebliğlerle düzenlenmektedir.

“Kamu Kurum ve Kuruluşlarınca İşletilen Sosyal Tesislerin Muhasebe Uygulamalarına Dair Esas ve Usuller” (RG: 30.12.2005);

“Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde; belirtilen Esas ve Usullerin kamu kurum ve kuruluşlarına ait sosyal tesislerin muhasebe kayıt ve işlemlerini kapsadığı; vergi mükellefiyetinden dolayı iktisadi işletme hüviyeti kazanan sosyal tesislerin ise muhasebe işlemleri ve mali tabloların hazırlanması dışındaki konularda kapsama dahil olduğu ifade edilmiştir.

“Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde, sosyal tesisin tanımı; “Kapsama dahil kamu kurum ve kuruluşlarınca işletilen eğitim ve dinlenme tesisi, misafirhane, kreş, anaokulu, spor tesisi, yemekhane ve benzeri sosyal tesisleri,” şeklinde yapılmıştır.

“Taşınır işlemleri” başlıklı 57 inci maddesinde, sosyal tesislerin edinmiş oldukları taşınırlar hakkında 5018 sayılı Kanun’un 44 ve 45 inci maddelerine göre düzenlenen yönetmelik hükümlerine tabi olduğu; “Vergi ve Sosyal Güvenlik İşlemleri” başlıklı 58 inci maddesi; vergi ve sosyal güvenlik işlemlerinde ilgili mevzuat hükümlerinin saklı olduğu ve bu hükümlerin öncelikli olarak uygulanacağı ifade edilmiştir.

“2017-6 Sayılı Kamu Sosyal Tesislerinin İşletilmesine İlişkin Tebliğ” (RG: 07.07.2017);

Tebliğin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde; amacın kamu idarelerince işletilen sosyal tesislerin etkili, ekonomik ve verimli işletilmesine, güçlü bir idari ve mali yapının oluşturulmasına yönelik tedbirlerin alınmasını sağlamak olduğu belirtilmiştir.

Tebliğin “Alınması gereken tedbirler” başlıklı 5 inci maddesinde; sosyal tesisler tarafından üretilen mal ve hizmetlerin fiyatı, piyasa koşulları ve maliyeti göz önünde tutularak belirleneceği, sosyal tesislerin işletmeye açık olmadığı veya kapasite kullanım oranının düşük olduğu dönemlerde tamamen veya kısmen kiraya verilmesi imkânları araştırılarak, uygulamaya bu yönde ağırlık verileceği; ayrıca sosyal tesisler kurulmasında ve yönetilmesinde kamu maliyesine yük getirilmemesinin esas olduğu ve kamu maliyesine yük getirilmemesi için ilave tedbirlerin alınması gerektiği belirtilmiştir.

Tebliğin “Mali sürdürülebilirlik” başlıklı 7 inci maddesinde; mali açıdan sürdürülebilir olmadığı tespit edilen sosyal tesislere ilişkin olarak 5 inci maddede yer alan tedbirlere ilaveten, sosyal tesislerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde işletilebilmesi için gerekli her türlü tedbirleri almaları gerektiği ifade edilmiştir.

Tebliğin 5 ve 7 nci maddeleri uyarınca; gerekli tedbirler alınmasına rağmen kamu maliyesine yük olan, borçlarını ödemekte zorlanan, mali yönden kendi kendine yeterli olamayan ve mali sürdürülebilirliğini kaybeden işletmelerin kapatılması veya kiraya vermesi de dahil olmak üzere gerekli tüm tedbirlerin alınması gerekmektedir.

“Pamukkale Üniversitesi Rektörlüğü Sosyal Tesisler İktisadi İşletme Yönergesi” (23.09.2016 tarihli Yönerge);

Yönergenin “Yasal dayanak” başlıklı 3 üncü maddesinde; 2547 sayılı Kanun’un 46 ve 47 nci maddesi ile bu maddelere dayanılarak çıkarılan Yönetmelik hükümleri, 657 sayılı Kanun’un 191 inci maddesi gereğince hazırlanan Esas ve Usuller ile 2017-6 nolu Tebliğ yasal dayanak olarak sayılmıştır.

Görüleceği üzere yasal dayanak maddesinde, sosyal tesislerle ilgili yukarıda sayılan yasal dayanaklar “Pamukkale Üniversitesi Rektörlüğü Sosyal Tesisler İktisadi İşletmesi”nin de yasal dayanağı olarak kabul edilmiştir.

Yönergenin “Personel istihdam edilmesi” başlıklı 14 üncü maddesinde; Tesislerin işletilmesinde, bedeli işletme gelirlerinden (öncelik kısmi zamanlı öğrenci) olmak üzere işçi çalıştırılabileceği; işçi maaşlarının asgari ücret üzerinden ödeneceği; işçilerin mesleki bilgisi ve gayretli çalışması dikkate alınarak asgari ücretten fazla ücret ödemesi tesis müdürünün gerekçeli teklifi ve Yönetim Kurulu Kararı ile yapılacağı ifade edilmiştir.

Belirtilen düzenlemelere göre, İktisadi İşletmede çalıştırılacak işçilere asgari ücret ödeneceği konusunda herhangi bir tereddüt bulunmamaktadır. Kendileri de, bir yıllık belirli süreli iş sözleşmesi imzalayarak işe alındıklarını ve geçici olduğunu bilmektedirler.

Yukarıda incelenen Sosyal Tesisler İktisadi İşletmesinin tabi olduğu yasal düzenlemelere göre;

Üniversite Sosyal Tesisler İktisadi İşletmesi, memur ve öğrencilerle birlikte, memur ve öğrencilerin misafirleri, hastaneye gelen hasta ve yakınları da hizmet sunmaları nedeniyle vergi mükellefi haline geldikleri için “İktisadi İşletme” olarak kurulmuştur. Yukarıdaki düzenlemelerden de anlaşılacağı üzere, iktisadi işletmeler esas itibariyle bir sosyal tesis olup, özel düzenlemeler hariç sosyal tesislerin tabi olduğu hukuka tabidir.

İktisadi işletmelerinin hukuki durumuyla ilgili olarak, Sayıştay Temyiz Kurulunun 2021/48169 sayılı Kararında; Üniversite iktisadi işletmelerinin üniversitenin sorumluluğundaki sosyal faaliyetleri kapsadığı, sermayesinin tamamının üniversiteye ait olduğu, karar organlarının Rektör tarafından atanan üniversite mensuplarından oluştuğu, söz konusu işletmenin üniversiteden ayrı ve bağımsız tüzel kişiliğini haiz ticari işletme olmadığı, özel düzenlemeler hariç bağlı olduğu üniversitenin mevzuatına tabi olduğu karara bağlanmıştır.

İktisadi İşletmelerin, iktisadi kamu kuruluşlarıyla veya belediye şirketleriyle herhangi bir ilgisi bulunmamaktadır. İktisadi kamu kuruluşları, kamu hukuku tüzel kişilerine bağlı iktisadi işletmelerdir. 233 sayılı KHK’ye dayanarak kurulan bu kuruluşlar, kamu iktisadi teşebbüsleri ve iktisadi devlet teşekküllerinden oluşmaktadır. Belediye şirketleri ise belediye kanunlarının açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulmakta ve kanuna dayanak tüzel kişiliklerini kazanmaktadır.

Sosyal Tesis İktisadi İşletmeleri, KİT veya belediye şirketleri gibi ayrı tüzel kişiliği olan bağımsız kuruluşlar değildir. Tüzel kişilikleri olmadığı için ilgili mevzuat gereği, bu işletmeler kurulurken isimlerinin önüne mutlaka bağlı olduğu kamu idaresinin ismi eklenmektedir. Bu İşletmeler, üniversite tüzel kişiliği bünyesinde bir birim olarak faaliyette bulunmakta ve nihai olarak tüm borç ve diğer yasal yükümlülüklerinden üniversite tüzel kişiliği sorumlu olmaktadır.

B- YASAL DÜZENLEMELERE AYKIRI UYGULAMALAR

İşçi Ücretlerinin Toplu İş Sözleşmesiyle Belirlenmesi;

Yönergenin 14 üncü maddesine göre, işçi ücretlerinin asgari ücret üzerinden ödenmesi gerekir. İşçinin mesleki bilgisi ve gayretli çalışması dikkate alınarak Yönetim Kurulu Kararıyla ancak asgari ücretin üzerinde bir ödeme yapılabilir.

Yine aynı maddenin ikinci fıkrasının (c) bendinde ise, “İşe alımı yapılacak personelin çalışma süresi en fazla bir yıldır. Bir yılın sonunda iş sözleşmesi sona erer.” düzenlemesi yer almaktadır.

Yönergenin 8, 11 ve 14 inci maddesinde de düzenlendiği üzere İşletmenin esas faaliyetleri Rektör tarafından atanan personel eliyle yürütülmektedir. Hizmetlerin sunulmasında yarı zamanlı olarak öğrencilerin çalıştırılmasına öncelik verileceği, ihtiyaç duyulması durumunda bir yıllık sözleşmelerle işçi istihdam edileceği, istihdam edilecek işçilere asgari ücret ödeneceği açıkça ortaya konulmuştur. Asgari ücretin üzerinde ödeme yapılabilmesi ancak Yönetim Kurulu kararıyla mümkün olabilmektedir.

İktisadi İşletmenin “İşveren” sıfatıyla toplu iş sözleşmesi imzalayarak ücret belirlenmesi hususunda ne özel mevzuatında ne de genel üniversite mevzuatında herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır. İktisadi İşletmede istihdam edilen işçiler, sosyal tesis hizmetlerinde geçici olarak istihdam edilen personel olup, hangi şartlarda kendilerinden hizmet alınacağı da açıkça bilinmektedir.

Üniversitenin sosyal tesisler kapsamında sunduğu hizmetlerde geçici olarak istihdam edilen işçilerin, kamu idarelerinde 4D kapsamında kadrolu olarak istihdam edilen işçiler gibi sendikaya üye olmaları ve ücretlerini toplu iş sözleşmeleriyle belirlemesinin yasal dayanağı bulunmamaktadır.

696 sayılı KHK’nin 127 maddesiyle taşerondan kamuya geçen işçiler kamu idarelerinin esas faaliyetleri kapsamında kadrolu olarak, belirsiz süreli iş sözleşmesiyle hizmet sunmakta ve sendikal hakları ilgili mevzuatta düzenlenmektedir. İktisadi İşletmede çalışan işçilerin, taşerondan kamuya geçen Üniversitenin kadrolu (4D) işçilerini örnek alarak sendika üyesi olmaları ve ücretlerini toplu iş sözleşmeleriyle belirlemelerinin yasal dayanağı bulunmamaktadır.

Bütün bunlara rağmen; İktisadi İşletme bünyesinde istihdam edilen işçilerin Türkiye Otel, Lokanta, Dinlenme Yerleri İşçileri Sendikasına (TOLEYİS) üye oldukları, İşveren olarak “Üniversite Sosyal Tesisler İktisadi İşletmesi” ile toplu iş sözleşmeleri imzalandığı, toplu iş sözleşmeleriyle esas ücret, ilave tediye, kıdem zammı, yemek yardımı, vasıta yardımı ve diğer sosyal yardımlar belirlendiği ve bu tutarlar üzerinden işçi ücretleri ödendiği görülmüştür. Toplu iş sözleşmesiyle ödenen ücretler ve asgari ücretle karşılaştırmaları aşağıda incelenmiştir.

Yönergeye göre işçilik ödemeleri asgari ücret üzerinden (Yönetim Kurulunun kararıyla arttırılabilir) yapılması gerekirken toplu iş sözleşmeleriyle belirlenmesi nedeniyle işçilik giderlerinin yüksek düzeylere çıktığı ve finansal bakımdan İşletmeyi olumsuz etkilediği anlaşılmıştır. İşçilik giderleri (otopark gelirleri hariç) işletme cirosu içerisindeki payı 2024 yılında %72’lere çıkmıştır. Aynı sektörde faaliyet gösteren firmalarda bu oranın %30’larda olduğu bilinmektedir. Finansman desteği sağlanabilmesi için Üniversitenin mülkiyetindeki otoparkların işletmesi de protokolle İktisadi İşletmeye tahsis edilmiştir. Aşağıda açıklandığı üzere “otopark” sosyal tesis olarak sayılmadığı için İşletmeye tahsis edilmesinin yasal dayanağı bulunmamaktadır.

İşçi ücretlerinin hangi esaslara göre ödeneceğinin Yönergede açıkça düzenlenmiş olması, asgari ücretin üzerinde ancak Yönetim Kurulu kararıyla ödeme yapılabilecek olması ve ayrıca iktisadi işletmelerde belirli süreli sözleşmelerle geçici olarak istihdam edilen işçilerin toplu iş sözleşmeleriyle ücretlerinin belirleneceğine ilişkin herhangi bir yasal düzenlemenin bulunmaması nedeniyle toplu iş sözleşmeleriyle işçilerin mali haklarının belirlenmesi mümkün değildir.

Üniversitenin Mülkiyetindeki Otopark Alanlarının İktisadi İşletmeye Tahsis Edilmesi;

Mevcut İktisadi İşletme özü itibariyle bir sosyal tesis olduğundan, görev alanı da mevzuatta düzenlenen “sosyal tesislerle” sınırlıdır. Yukarıda belirtilen Usul ve Esaslarda açıkça belirtildiği üzere, sosyal tesisler “kamu kurum ve kuruluşlarınca işletilen eğitim ve dinlenme tesisi, misafirhane, kreş, anaokulu, spor tesisi, yemekhane ve benzeri sosyal tesislerden” oluşmaktadır. Görüleceği üzere otoparklar sosyal tesisler kapsamında yer almamaktadır. Aynı şekilde, yine otoparklar hizmetleri, İşletmenin kuruluş dayanağı olan 2547 sayılı Kanunun 47 nci maddesinde düzenlenen öğrencilerin sosyal ihtiyaçları veya 657 sayılı Kanunun 191 inci maddesinde düzenlenen memurların sosyal tesis ihtiyaçları kapsamına da girmemektedir.

Belirtilen nedenlerden dolayı, iktisadi işletmenin görev alanı kapsamında bulunmadığı için otopark yerlerinin İktisadi İşletmeye tahsis edilmesi yasal olarak mümkün değildir.

Diğer yandan, 2547 sayılı Kanunun 55 inci maddesinde, “Taşınır ve taşınmaz malların gelirleri” üniversitelerin gelirleri arasında sayılmıştır. Ek 25 inci maddesinde ise üniversiteye ait taşınmazların kiralanması, satılması ve işletilmesi suretiyle elde edilecek gelirlerin ilgili üniversitenin geliri olduğu hükme bağlanmıştır. Üniversitelerin gelir getirici kiralama işleri ise 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine göre yürütmektedir. Üniversiteye ait taşınmazlar doğrudan üniversite tarafından işletilerek veya ilgili Kanun çerçevesinde ihale edilerek işletilmesi ve tüm gelirinin özel bütçeye gelir kaydedilmesi gerekir.

Üniversiteye ait Hastane Girişi, Polisevi Karşısı ve Bayramyeri Otopark alanlarının işletilmesi, aylık ciro tutarının %2’si karşılığı protokolle İktisadi İşletmeye tahsis edilmiştir. Tahsisin yapılmasındaki amacın İktisadi İşletmeye finansman desteği sağlamak olduğu anlaşılmıştır.

Belirtilen nedenlerden dolayı, otopark yerlerinin ihalesiz bir şekilde protokolle İktisadi İşletmeye tahsis edilmesinin yasal düzenlemelere uygun olmadığı gibi açılacak ihaleye İktisadi İşletmenin katılması da mümkün değildir.

İşçiler Tarafından Açılan Davalarda İktisadi İşletmenin Taraf Olarak Gösterilmesi ve Bu Davalar İçin Dışarıdan Avukatlık Hizmeti Satın Alınması;

İşçi ve işveren ilişkisinden kaynaklanan kıdem tazminatı, ihbar tazminatı, yıllık izin, fazla mesai, hafta tatili, ilave tediye, prim, ikramiye ve kıdem tazminatı için Denizli 3. İş Mahkemesi 2023/82 E. Sayılı, Denizli 5. İş Mahkemesi 2024/38 E. Sayılı, Denizli 1. İş Mahkemesi 2023/397 E. Sayılı, Denizli 2. İş Mahkemesi 2023/182 E. Sayılı Dosyalarla işçiler tarafından davalar açılmıştır. Açılan bu davalarda Davalı olarak “Pamukkale Üniversitesi Sosyal Tesisleri İktisadi İşletmesi” gösterilmiştir.

Tüzel kişiliği olmaması ve bağlı olduğu üniversitenin bir birimi olması nedeniyle açılan davalarda iktisadi işletmelerin taraf olarak gösterilmemesi gerektiği değerlendirilmektedir. Bir kamu işletmesinin açılacak davalarda taraf olabilmeleri için KİT’ler ve Belediye şirketleri gibi kanun veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayandırılarak kurulan iktisadi kurum ya da kuruluş olması gerekir. Üniversite sosyal tesisler iktisadi işletmeleri bu anlamda kurum yada kuruluş değildir.

Tüzel kişiliğinin olmaması ve Üniversitenin bir birimi olması nedeniyle, sosyal tesisler iktisadi işletmesinde çalışan işçiler tarafından açılan davalarının Üniversite tüzel kişiliği adına açılması ve dışarıdan hizmet alınması yerine öncelikle Üniversite hukuk birimince temsil edilmesi gerektiği değerlendirilmektedir. Mevcut yasal düzenlemelere göre üniversite tüzel kişiliğinin yargı organları nezdinde hak ve menfaatlerinin savunulması üniversite hukuk müşavirliğinin görevleri arasında bulunmaktadır.

Gelecekteki Yükümlülükler İçin Kıdem Tazminatı Karşılığının Ayrılmaması;

Hukuk sistemimizde, işçilere ileriki zamanda ödenecek kıdem tazminatı bedelinin çalıştıkları dönemin maliyetlerine eklenmesi ve ödeme yapılacağı zaman finansal sorunlarla karşılaşılmaması için Kıdem Tazminatı Karşılığı Ayrılması uygulaması getirilmiştir.

Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin ilgili maddeleri gereğince; faaliyet döneminde ödenecek kıdem tazminatı tutarları Kıdem Tazminatı Karşılığı hesabına alacak, Gide Hesabına da borç yazılarak muhasebeleştirilmektedir. Bu şekilde kıdem tazminatı faaliyet döneminin bir gideri olarak muhasebeleştirilmekte ve sonraki yıllarda ihtiyaç olduğunda bu hesaptan ödenmektedir.

Kamu idaresinin bir birimi olması nedeniyle, özel düzenlemeler dışında İktisadi İşletme de Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği hükümlerine tabidir. Ayrıca, Yönergenin 15 inci maddesinde, ödenecek kıdem tazminatı giderinin fiyatların belirlenmesinde dikkate alınacağı ifade edilerek, hakkedilen kıdem tazminatının faaliyet dönemi gideri olarak yansıtılacağı ortaya konulmuştur.

Kıdem tazminatı karşılığı ayrılmadığı için mali sürdürülebilirliğini kaybeden İşletmenin bundan sonraki süreçte emekli olacak veya işten çıkarılacak işçilerin tazminatlarını ödeme kabiliyeti de bulunmamaktadır. Bu durumda, gelecekte Üniversite tüzel kişiliği bütün işçilerin kıdem tazminatını ödeme yükümlülüğüyle karşı karşıya bırakılmıştır.

İktisadi İşletmenin Kullanımında Bulunan Tesislerden Kira Alınması;

Yukarıda ayrıntılı olarak açıklandığı üzere “Üniversite Sosyal Tesisler İktisadi İşletmesi” özünde bir “Sosyal Tesistir”. Sosyal tesis; kamu idarelerince işletilen eğitim ve dinlenme tesisi, misafirhane, kreş, anaokulu, spor tesisi, yemekhane, kafe, restoran ve benzeri sosyal tesisleri kapsamaktadır.

“Sosyal Tesisler” yönetimi, belirtilen hizmet yerlerini işletmek ve hak sahiplerine hizmet sunmak amacıyla oluşturulmaktadır. Dolayısıyla, belirli hizmet alanlarını yönetmek için oluşturulan bir yapıya o yerlerin kiralanması veya ihale edilmesi, sosyal tesislerin varlık sebebine aykırı olmaktadır.

Bu bakımdan, özü itibariyle bir “Sosyal Tesis” olan “Üniversite Sosyal Tesisler İktisadi İşletmesi” kendisine tahsis edilen yerlerin işletilmesi için kurulmuş olduğundan, bu yerler için kendisinden kira alınması veya bu yerlerin ihale yoluyla kendilerine verilmesi gibi bir durumun olmaması gerekir. Bu durum ortada iken, sembolik de olsa 2024 yılında Üniversite tarafından işletmenin kullanımında bulunan Yakut Kafe, Zümrüt Kafe ve Taş Kafe için yıllık 110.000 TL, fakülte ve YO bünyelerinde bulunan 16 adet kantin ve kafeler için de yıllık 200.000 TL+ KDV karşılığı İktisadi İşletmeye kiralanması mevzuata uygun değildir.

Sosyal tesislere ilişkin alanların nasıl ve ne şekilde değerlendirileceği yukarıda belirtilen Kanun, Yönetmelik, Esas ve Usul ile çeşitli genelgelerle özel olarak düzenlenmiştir. Sosyal tesisler dışında Üniversiteye ait diğer gelir getirici yerlerin (Otopark, ATM, Kuaför vb) değerlendirilmesi tamamen farklı bir hukuka tabi olup, bu yerlerin ihalelerine katılmaları veya bu yerleri işletmeleri iktisadi işletmelerin görev alanına girmemektedir.

Üniversite Tüzel Kişiliğinin Hukuki Sorumluluğunun Göz Ardı Edilmesi;

Vergi mükellefi olarak ayrı bir sicil numarası almış olması, Ticaret Sicil Gazetesinde tescil ve ilan edilmiş olması gibi nedenlere dayanılarak, mevcut borçlarından, gelecekte işçilere ödenecek tazminatlardan ve başta iflas işlemleri olmak üzere yaşanacak hukuki ihtilaflardan sadece İktisadi İşletmenin sorumlu olacağı, Üniversite tüzel kişiliğinin ise bu sorunların dışında kalacağı gibi bir yaklaşımın olduğu görülmektedir.

Mevcut yasal düzenlemeler göre, sosyal tesis iktisadi işletmelerin hukuki bir varlığı bulunmamakta, kanunen tacir sayılmamakta, ticari faaliyetlerden tacir sıfatıyla sorumlulukları bulunmamakta, esas sorumluluk tüzel kişiliğe haiz olan kamu idaresine ait olmaktadır.

6102 sayılı Türk Ticaret Kanun’un 18 inci maddesinde, tacirlerin her türlü borçları için iflasa tabi oldukları hükmü bulunmaktadır. Kanunu’nun 12 maddesinde ise, Tacir; “Bir ticari işletmeyi, kısmen de olsa, kendi adına işleten kişiye tacir denir.” şeklinde tanımlanmıştır.

Kanunun 12-17 nci maddelerinde kimlerin tacir sayıldığı düzenlenmiştir. Tacir sayılan tüzel kişilerin düzenlendiği 16 ncı maddesinde; “Ticaret şirketleriyle, …ve kendi kuruluş kanunları gereğince özel hukuk hükümlerine göre yönetilmek veya ticari şekilde işletilmek üzere Devlet, il özel idaresi, belediye ve köy ile diğer kamu tüzel kişileri tarafından kurulan kurum ve kuruluşlar da tacir sayılırlar.” denilmektedir. Üniversite iktisadi işletmeleri, kanun gereğince kurulmadığı ve ayrı bir kurum ve kuruluş olmadıkları için “Tacir” sayılmamaktadır.

Diğer yandan, İktisadi İşletmenin Ticaret Siciline tescil ve ilan ettirilmeleri, bu işletmelerin mutlaka “Tacir” olduğunu göstermemektedir. 6102 sayılı Kanun ve Ticaret Sicili Yönetmeliğinde ayrıntılı olarak düzenlendiği üzere, tacir olup olmadığına bakılmaksızın, ticari işletmenin kuruluşunun üçüncü kişilere duyurulması için tüm “Ticari işletmeler” Ticaret Siciline tescili zorunlu tutulmuştur. Burada yapılan tescil işlemi, işletmenin duyurulmasından ibaret olup, tacir olduğunu ortaya koymamaktadır.

Bu işletmeler “Tacir” sayılmadıkları için de borçlarından dolayı iflasa tabi değildir. Esas sorumluluk bağlı bulunduğu tüzel kişiliğe, yani üniversite tüzel kişiliğine ait olmaktadır. İktisadi işletmelerin Rektör tarafından görevlendirilen Yönetim Kurullarınca yönetilmesi ve bu kurulun almış olduğu temel kararların rektör onayıyla uygulamaya konulması ve işletmeye ilişkin temel görevlerin Üniversite personeli eliyle yürütülmesi, iktisadi işletmelerin üniversitenin bir birimi olduğunu açıkça ortaya koymaktadır. Dolayısıyla, hukuken yaşanan ve yaşanacak tüm olumsuzluklardan İktisadi İşletme ile birlikte Üniversite yönetiminin de sorumlu olacağı göz ardı edilmemelidir.

Aynı şekilde, vergi mükellefi olmaları ise vergi mevzuatından kaynaklanan bir durum olup, iktisadi işletmeye ayrı bir hukuki varlık kazandırmamaktadır.

C- İKTİSADİ İŞLETMENİN FİNANSAL DURUMU VE MALİ SÜRDÜRÜLEBİLİRLİĞİNİ KAYBETMESİ

2020-2024 yıllarında İşletme tarafından istihdam edilen personel sayısı, personel giderinin ciro içerisindeki payları, İşletmenin borçluluk ve kar/zarar durumları aşağıdaki tablolarda gösterilmiştir.

Tablo 5: Yıllar İtibariyle Personel Giderinin İşletme Cirosu İçerisindeki Payı

Yukarıdaki tablodan da anlaşılacağı üzere, personel giderinin ciro içerisindeki payı sürekli artarak 2020 yılında %45 iken, 2024 yılında %72’ye çıkmıştır. Aynı sektörde faaliyet gösteren firmalarda bu oranın yaklaşık %30 olduğu bilinmektedir.

Hem oranın yüksek oluşu hem de yüksek bir trendle artmaya devam etmesi, İşletmenin mali yapısının bozulduğunu ve hızla daha kötüye gittiğini göstermektedir. Sürdürülebilir olmayan bu bozulmanın en önemli nedenlerinin, asgari ücretin üzerinde ücret ödenmesi ve personel sayısının fazlalığından kaynaklandığı değerlendirilmektedir.

İşçi ücretleri asgari ücret üzerinden ödenmesi gerekirken, işçilerin üyesi olduğu Sendikayla yapılan toplu iş sözleşmeleriyle yüksek ücretlerin ödenmiştir. Yönerge uyarınca, personelin niteliğine ve yaptığı işe göre ancak Yönetim Kurulu kararıyla asgari ücretin üzerinde ücret ödenmesi gerekmektedir.

Aşağıdaki Tabloda, toplu iş sözleşmesiyle ödenen işçi ücretleri asgari ücret tutarlarıyla karşılaştırılmıştır.

Tablo 6: Toplu İş Sözleşmesi Kapsamında Ödenen Ücretlerin Asgari Ücret ile Karşılaştırılması

Tablodan da anlaşılacağı üzere, nitelikli personele (%25’lik gruba) altı aylık periyotlarda asgari ücretin %117, %120, %112 üzerinde, diğer personele %41, %79, %60 üzerinde ödeme yapılmıştır. Asgari ücretin %60 üzerinde ücret alan personelin çoğu satış elemanı, kantin ve reyon görevlisi, oto yıkama ve temizlik işi yapan vasıfsız personelden oluşmaktadır.

İşçi ücretleri asgari ücret üzerinden ödenmiş olsaydı, personel giderleri için toplamda yaklaşık %80 daha az gider yapılacaktı ve ciro üzerindeki payı %40’la düşecekti. Bu durumda, personel gideri sektör ortalamalarına yaklaşacak ve İşletmenin mali yapısı da bozulmamış olacaktı.

İşletmenin yıllara göre borçluluk yapısı ile kar/zarar durumu aşağıdaki Tabloda gösterilmiştir.

Tablo 7: Yıllar İtibariyle İşletmenin Ticari Borçları ve Kar/Zarar Durumları

Tabloda da belirtildiği üzere, 2020 yılından işletmenin ticari borçları düzenli olarak artmıştır. 2024 yılı ticari borç tutarı 20.353.699,58 TL (cironun %15) olmasına karşın; vergi, SGK ve diğer borçlar ve yükümlülükler dahil toplam borç tutarı 30.181.703,94 TL olduğu ve cironun (30.181.703/132.020.364) %23’ini oluşturmaktadır.

İşletme varlıkları ve yükümlülükleri ile öz kaynağının durumu aşağıdaki özet bilanço tablosunda gösterilmiştir.

Tablo 8: İktisadi İşletmenin 2024 Yılı Özet Bilançosu

Yukarıdaki tabloya göre, enflasyon düzeltmesi hariç İşletmenin Öz Kaynakları eksi 5.675.510.27 TL’ye düşmüştür. Fiktif olarak bilançoda yer alan 3.033.118,02 TL tutarındaki enflasyon düzeltmesi dikkate alınmadığında, Öz Kaynaklar eksi 8.708.628,29 TL’ye düşmektedir. Öz kaynakların eksiye düşmesiyle, toplam borçların toplam varlıklarını aştığını ve finansal olarak çıkmaza girdiğini göstermektedir.

Yukarıda belirtilen olumsuzlukların yanında, işten çıkarılmaları durumunda İşletme tarafından mevcut 107 işçinin kıdem tazminatı ödeme imkanı da bulunmamaktadır. Yetkililerle yapılan değerlendirmelere göre mevcut işçilerin 2025 yılında işten çıkarılmaları durumunda ödenecek kıdem tazminatının yaklaşık 25 milyon lira olacağı tahmin edilmektedir. Sonuçta, finansal olarak faaliyetini sürdüremez duruma gelen İşletmenin, yaşanacak hukuki ihtilaflar ve bu kapsamda yapılacak harcamaların yanında, 2024 yıl son itibariyle Üniversitenin yaklaşık 55 (30 borçları, 25 kıdem tazminatı) milyon liralık bir mali külfetle karşı karşıya kalacağı değerlendirilmekedir.

Yukarıda ayrıntılı olarak belirtildiği üzere Üniversite Sosyal Tesisler İktisadi İşletmesinin mali sürdürülebilirliğini kaybettiği değerlendirilmektedir.

5018 sayılı Kanunun “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8 inci maddesinde; her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların; kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak kullanılmasından, kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu oldukları ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunda oldukları düzenlenmiştir. Yine Kanunun 11 inci maddesi kapsamında, ayrıca üst yöneticilerin malî yönetim sisteminin işleyişini gözetleme sorumluluğu bulunmaktadır.

2017-6 Sayılı Kamu Sosyal Tesislerinin İşletilmesine İlişkin Tebliğin 5 inci maddesinde; sosyal tesisler kurulmasında ve yönetilmesinde kamu maliyesine yük getirilmemesinin esas olduğu ve kamu maliyesine yük getirilmemesi için ilave tedbirlerin alınması gerektiği belirtilmiştir.

Yine aynı Tebliğin “Mali sürdürülebilirlik” başlıklı 7 inci maddesinde, mali açıdan sürdürülebilir olmadığı tespit edilen işletmeye ilişkin olarak 5 inci maddede yer alan tedbirlere ilaveten; sosyal tesislerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde işletilebilmesi için gerekli her türlü tedbirleri almaları gerektiği ifade edilmiştir.

Kamu İdaresi cevabında; Üniversite Yönetimi ile Sosyal Tesisler İktisadi İşletmesinin Yönetim Kurulu tarafından İşletmenin kamu maliyesine yük getirmemesi ve mali olarak sürdürülebilir hale gelmesini sağlamak üzere yeniden organize edilmesi yönünde tedbirlerin ivedi bir şekilde alınması için gerekli çalışmalar başlatıldığı; bu süreçte bulguda tespit edilen sorunların giderilmesi için azami özen gösterileceği, İşletmenin mali sürdürülebilirliğinin yeniden sağlanamaması durumunda ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde gereken adımların zaman kaybetmeden Üniversite Yönetimi ve Sosyal Tesisler İktisadi İşletmesi Yönetim Kurulu tarafından atılacağı belirtilmiştir.

D- SONUÇ VE ÖNERİLER

Bulgumuzda belirtilen hususlar Kamu İdaresince de kabul edilmiş ve konuyla ilgili ön çalışmalara başlanmıştır.

Üniversite Sosyal Tesisler İktisadi İşletmesinin işçilerin üyesi olduğu Sendika ile yapmış olduğu toplu iş sözleşmeleriyle asgari ücretin üzerinde ücret, ilave tediye zam ve tazminat ödenmesi; sosyal tesis olarak sayılmayan otopark alanlarının İktisadi İşletmeye tahsis edilmesi; İşletmenin kullanımında olan tesisler için kira ödenmesi; açılan davalarda Üniversite yerine İşletmenin muhatap alınması; açılan davalarda İşletmenin temsili için dışarıdan hukuk hizmeti alınması hususlarının mevzuata uygun olmadığı;

İşletme özkaynaklarının eksiye düştüğü, en az bir olması gerektiği kabul edilen cari oranın 0,4’e düştüğü ve mali yükümlülüklerini karşılayabilme yeteneğini tamamen kaybettiği, piyasaya olan borçlarını ve mevcut işçilerin kıdem tazminatlarını ödeyemez duruma geldiği ve bunun sonucu Üniversite tüzel kişiliği ağır mali külfetle karşı karşıya bırakıldığı;

Bütün bunlardan dolayı İktisadi İşletmenin mali sürdürülebilirliğini kaybetmeye başladığı, daha büyük sorunlarla karşılaşılmaması için anılan mevzuatta ifade edildiği üzere Üniversite yönetimi tarafından bir an önce uygun tedbirlerin alınması gerektiği; bu kapsamda mevzuata aykırı olarak imzalanan toplu iş sözleşmelerinin ücretlere ilişkin kısımlarının iptal edilmesi ve işçi ücretlerinin Yönergeye uygun olarak asgari ücret düzeyine çekilmesi; yine mevzuat gereği sosyal tesis olarak kabul edilmeyen otopark yerinin tahsisinin iptal edilmesi gerektiği; daha sonra alınacak diğer tedbirlere rağmen mali sürdürülebilirliğin sağlanamamasına kanaat getirilmesi durumunda İktisadi İşletmenin kapatılmasının ve bahse konu sosyal tesislerin vergi mükellefiyeti doğurmayanların Üniversite (SKS) tarafından doğrudan işletilmesi, vergi mükellefiyeti doğuranların (iktisadi işletme niteliğinde olanların) ise kiralama yoluyla işletmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir.