Hizmet Alımı Suretiyle Temin Edilen Uygulama Projeleri ve İhale Dokümanları Hazırlanması İşlerindeki Eksikliklerin Ek Maliyetlere ve Sağlık Tesislerinin Planlanan Zamanda Faaliyete Geçememesine Sebep Olması (Sayıştay)

BULGU: Hizmet Alımı Suretiyle Temin Edilen Uygulama Projeleri ve İhale Dokümanları Hazırlanması İşlerindeki Eksikliklerin Ek Maliyetlere ve Sağlık Tesislerinin Planlanan Zamanda Faaliyete Geçememesine Sebep Olması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Yapım işlerine ilişkin hizmet alımı suretiyle temin edilen uygulama projeleri ve ihale dokümanları hazırlanması işlerinde, sözleşme sürelerinin yapılacak işin büyüklüğünden ve niteliğinden bağımsız ve çoğunlukla yetersiz olarak belirlendiği, bu kapsamda hazırlatılan zemin etütlerinin arazinin mevcut durumunu göstermediği, projelerin uygulama aşamasındaki ayrıntıları düzenlemekten uzak kaldığı, bu nedenlere bağlı olarak söz konusu eksikliklerin iş artışlarına ve süre uzatımlarına sebep oldukları görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 4’üncü maddesinde ihale dokümanı; ihale konusu yapım işlerinde isteklilere talimatları içeren idari şartnameler ile yaptırılacak işin projesini kapsayan teknik şartnameler, sözleşme tasarısı ve gerekli diğer belge ve bilgiler olarak, uygulama projesi ise belli bir yapının onaylanmış kesin projesine göre yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği proje olarak tanımlanmıştır. Aynı maddede kesin proje, belli bir yapının onaylanmış ön projesine göre; mümkün olan arazi ve zemin araştırmaları yapılmış olan, yapı elemanlarının ölçülendirilip boyutlandırıldığı, inşaat sistem ve gereçleri ile teknik özelliklerinin belirtildiği proje olarak ifade edilmiştir.

4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesinin (c) fıkrasında, yapım işlerinde uygulama projeleri yapılmadan ihaleye çıkılamayacağı ve uygulama projesi bulunan yapım işlerinde anahtar teslimi götürü bedel teklif alınmak suretiyle ihale yapılmasının zorunlu olduğu hüküm altına alınmıştır.

4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun 6’ncı maddesinde anahtar teslimi götürü bedel sözleşme, yapım işlerinde uygulama projeleri ve bunlara ilişkin mahal listelerine dayalı olarak, işin tamamı için isteklinin teklif ettiği toplam bedel üzerinden düzenlenen sözleşme olarak tanımlanmıştır.

Buna göre, yapım işlerinde ihale öncesinde yapının her türlü ayrıntısının belirlendiği uygulama projesinin yapılmış olması ve işin anahtar teslimi götürü bedel teklif alınmak suretiyle ihale edilmesi yasal bir zorunluluktur. Uygulama projesiyle ihaleye çıkılan işlerde, işin yapılacağı yere ilişkin zemin etüdü, inşaatta kullanılacak her türlü iş kaleminin niteliğini gösteren teknik şartnameler, bu işlerin nerede ne kadar yapılacağını gösteren mahal listeleri projeye eklenerek ihale dokümanı oluşturulmaktadır. Bu suretle, ihale öncesinde yapıya ilişkin en ince ayrıntıların dahi netleşmesi sağlanarak, sözleşme süresi sonunda yapının anahtar teslimi olarak her şeyi ile eksiksiz ve kullanılabilir halde teslim alınması beklenmektedir. Dolayısıyla anahtar teslimi götürü bedel üzerinden ihale edilen yapım işlerinde yaklaşık maliyetin belirlenmesinden yapının teslimine kadar geçen sürede temel belirleyici unsur uygulama projesi olmaktadır. Bu çerçevede uygulama projelerinin ve ihale dokümanlarının hazırlanması sürecinde her türlü ayrıntının dikkate alınması ve uygulama aşamasında projelerde büyük çaplı değişiklikler yapılmaması beklenmelidir.

Sağlık Yatırımları Genel Müdürlüğü tarafından yürütülen anahtar teslimi götürü bedel yapım işlerine ilişkin, hizmet alımı ile temin edilen uygulama projeleri ve ihale dokümanlarının hazırlanması işlerinin incelenmesi neticesinde;

– Hizmet alımlarına ilişkin sözleşme sürelerinin yapılacak işin büyüklüğünden ve niteliğinden bağımsız ve çoğunlukla yetersiz olarak belirlendiği ve birçok işin sözleşme süreleri içerisinde tamamlanamadığı tespit edilmiştir.

2024 yılı içerisinde ihalesi gerçekleştirilen 23 adet muhtelif uygulama projesi ve ihale dokümanı hazırlanması işi incelenmiş olup bu işlere ilişkin sözleşme sürelerinin çoğunlukla 90180 gün arasında belirlendiği ancak bu belirlemede işin mahiyetinin, toplam kapalı alan metrekaresinin veya işe ait sözleşme bedelinin bir etkisinin olmadığı görülmüştür. Örneğin Antalya Korkuteli İlçesi 10 Ünitli Ağız Diş Sağlığı Merkezine ilişkin sözleşme bedeli 127.000,00 TL ve yaklaşık toplam kapalı alan 2.500 metrekare, Samsun Atakum 250 Yataklı Devlet Hastanesine ilişkin sözleşme bedeli ise 2.985.000,00 TL ve yaklaşık toplam kapalı alan 60.448 metrekare olarak düzenlenmiştir. Gerek nitelik gerekse fiziki büyüklük açısından önemli farklılıklar içeren bu iki işe ilişkin uygulama projesi ve ihale dokümanı hazırlanması işlerinde sözleşme süresi 180 gün olarak belirlenmiştir. Uygulama projelerinin hazırlanma süresi, projelerin yapıya ait her türlü ayrıntıyı tam ve doğru olarak göstermesi açısından önemli bir kriter olup işe bir an önce başlanabilmesi için bu sürelerin kısa tutulmasının projeleri olumsuz etkilediği değerlendirilmektedir.

Diğer taraftan sözleşme sürelerinin işin tamamlanması için çoğunlukla yetersiz kaldığı görülmüştür. Bahse konu 23 işten 16’sının sözleşme süreleri içerisinde tamamlanamadığı, Hakkâri İli Yüksekova İlçesi 100 Yataklı Devlet Hastanesi ve 20 Ünit Ağız Diş Sağlığı Merkezi işinde gecikmenin 919 gün, Manisa Akhisar 450 Yataklı Devlet Hastanesi işinde ise 509 gün olarak gerçekleştiği görülmüştür. Uygulama projeleri ve ihale dokümanlarının hazırlanması işlerinde yaşanan gecikmeler yapım işi ihalelerinin ve yatırımların gecikmesine sebep olmaktadır.

Kamu idaresi cevabında yatak sayısı ve metrekare büyüklüğüne göre proje sürelerinin belirlendiği ve bunların standart haline getirildiği, hazır bir projenin farklı bir arsaya uygulanmasının süreci kısaltabildiği ifade edilmiştir. Ancak gerek nitelik gerekse fiziki büyüklük açısından farklılık arz eden örnek iki işe ait projelerin hazırlaması süresinin aynı belirlenmesine ilişkin olarak kamu idaresi cevabında bir açıklama yapılmadığı görülmüş olup bahse konu durumun proje sürelerinin belirlenmesindeki idarece belirlenmiş standarda da aykırı olduğu değerlendirilmektedir. Diğer taraftan kamu idaresi cevabında, sözleşme sürelerinin yetersiz kalmasına ilişkin tespite dair ise bir açıklama yapılmadığı görülmüştür.

Buna göre; uygulama projesi ve ihale dokümanı hazırlanması süreçlerinin işin niteliğine ve niceliğine uygun ve işin tamamlanmasına yeterli sürelerle ihale edilmesi gerekmektedir.

– Uygulama projeleri ve ihale dokümanları hazırlanması işi kapsamında yaptırılan zemin etütlerinin arazinin mevcut durumunu doğru olarak göstermediği, uygulama aşamasında yaşanan problemler neticesinde zemin iyileştirme imalatları yapılmasının kaçınılmaz hale geldiği ve bu nedenle önemli oranlarda iş artışına gidilmek zorunda kalındığı tespit edilmiştir.

Örneğin;

İstanbul Şile 50 Yataklı Devlet Hastanesi Yapım İşinde kazı çalışmaları sırasında, zemin etüd raporunda bulunmayan su varlığı tespit edilmesi ve yapının oturduğu kısmın tamamının aynı malzeme olmaması nedeniyle zemin güçlendirme çalışması yapılması, diğer taraftan yapının oturum kotunun deniz seviyesine oranla aşağıda kalması nedeniyle yağışlı mevsimlerde su baskınlarına neden olmaması için yapının oturum kotunun 3 metre yukarı kaldırılması yüklenici talebi üzerine kararlaştırılmıştır.

Kahramankazan 150 Yataklı Devlet Hastanesi Yapım İşinde zemin araştırması kapsamında tüm örselenmiş numunelerin 4,5-6,5 metre arasındaki sığ derinlikten alındığı ve buna göre temel zeminini gerçekçi bir şekilde temsil etmediği, mevcut durumda oturma miktarının kabul edilebilir sınırı bir miktar aşması nedeni ile zemin iyileştirme yapılmaması gerekliliği üniversiten alınan rapor ile ortaya konulmuş ve buna bağlı olarak iş artışına gidilmek zorunda kalınmıştır.

Karabük Eskipazar 25 Yataklı Devlet Hastanesi Yapım İşinde, kazı çalışmaları esnasında zemin hareketlerine engel olunamadığı, zemin etüdünde belirtilen 1 yatay-2 düşey eğim kazı yapılmasının yetersiz kaldığı ve mevcut zemin etüdü raporunun arazideki durumu tam olarak yansıtmadığı üniversiteden alınan rapor ile ortaya konulmuş ve buna bağlı olarak iş artışına gidilmiştir.

Zemin etüt raporu, genel anlamıyla parsel bazlı zemin özelliklerinin yer aldığı rapordur. Zeminin cinsi, yapısı ve sahip olduğu özellikler rapor içerisinde detaylıca yer alır ve bu rapor, incelenen zemin üzerine inşa edilecek yapılar için yol gösterici ve önemli bir görev üstlenir. Raporda; eğim yönelimleri, yüzdeler, çevre, drenaj yapıları, toprak ve bitki örtüsü, ulaşım şartları, arsanın lokasyonu, sahip olduğu elektrik ve doğalgaz hatları kapsamında gerekli araştırmaların yapıldığına dair veriler, imar planı durumu, tapu kaydı, yapı tespit formu, araştırma çukuru logu, sondaj kuyusu logu, jeofizik çalışmalar (sismik kırılma, MASW, mikrotremör vb.), çalışmalara ait vaziyet planı, yeraltı suyu durumu, jeolojik kesitler, yapı- zemin durumunun irdelenmesi, detaylı taşıma gücü, oturma, şişme ve sıvılaşma analizleri vb. bilgilerin bulunması beklenmektedir. Zemin etüdü raporu yaklaşık maliyetin ve uygulama projelerinin belirlenmesinde kritik önemi haiz olup bu raporun hatalı düzenlenmesi uygulama aşamasında işin tamamlanamaması dahil birçok probleme yol açabilmektedir.

Proje Hizmetleri Özel Teknik Şartnamesi’nin 4’üncü maddesinde; projenin uygulama safhasında temel kazısı sırasında, proje yüklenicisi tarafından hazırlatılmış zemin etüt raporunda belirtilen zemin özelliklerinden farklı bir durumla karşılaşılması halinde, idarenin zorunlu proje revizyonu yaptırması veya bunun teknik olarak mümkün olmaması durumunda yer değişikliğine gidilmesi gibi sebeplerden kaynaklı olarak uğrayacağı her türlü zarar ziyandan proje yükümlüsünün de sorumlu olacağı ifade edilmiştir.

Buna göre, zemin etütlerinin hazırlanmasında gerekli özenin gösterilmesinin sağlanması ve proje yüklenicisi tarafından hazırlatılmış zemin etüt raporunda belirtilen zemin özelliklerinden farklı bir durumla karşılaşılması halinde ortaya çıkan zarardan proje yükümlüsünün de sorumlu tutulması yönünde somut işlemler tesis edilmesi gerekmektedir.

– Hizmet alımı kapsamında temin edilen projelerin uygulama aşamasındaki ayrıntıları ve bazı imalatların ilgili yasal mevzuata uygunluğunu düzenlemekten uzak kaldıkları ve buna bağlı olarak iş artışlarına ve süre uzatımlarına sebep oldukları tespit edilmiştir. Örneğin;

Malatya İli Doğanşehir 100 Yataklı Devlet Hastanesi ve 10 Daireli Lojman Yapım İşinde iş artışı kapsamında; kolonlar ve perdelerin aks kesişim noktaları izolatörlerin merkezlerine denk gelmediğinden izolatör üzerindeki kirişlerin genişliklerinin arttırıldığı, teknik merkezden binaya yer altından giden galeri hattı için projesinde bulunmadığından ilave yalıtım yapıldığı, hastane binasındaki doğrama imalatlarının binada iç mahal kısmı yüzeyi ile sıfır olarak konumlandırıldığı için mahal içerisine denizlik dış kısma ise alüminyum kompozit söve imalatları yapıldığı, pencere önüne denk gelen hasta yatak başı ünitelerinin yatay tip olarak projelendirildiği ve montajı mümkün olmadığından tavana ve tabana monteli olarak değiştirildiği, ana merdiven ve yangın merdiveni korkuluklarının uzunluk ve yatay sıra sayısı açısından Binaların Yangından Korunması Hakkında Yönetmelik hükümlerine aykırı projelendirildiği için revize edildiği görülmüştür.

Kahramankazan 150 Yataklı Devlet Hastanesi Yapım İşinde; teknik merkez binasının proje ile belirlenen büyüklüğünün bina içerisine yerleştirilecek cihazlar açısından yetersiz kaldığı ve binanın büyütülmek zorunda kaldığı, soğutma gruplarının projesinde aynı binanın çatısı üzerinde konumlandırıldığı ancak bahse konu çatı ahşap konstrüksiyon olarak projelendirildiği için uygulama aşamasında teras olarak revize edildiği anlaşılmıştır.

İstanbul Şile 50 Yataklı Devlet Hastanesi Yapım İşinde; dış cephe ısı yalıtım malzemesi için projesinde öngörülen malzemenin yanıcı olması sebebi ile değiştirildiği, yangın dolaplarının kalınlığının projesine göre belirlenmiş iç bölme duvar kalınlığından fazla olması nedeni ile taşan bölümlerin alçıpan levhalar ile kapatıldığı, bölgenin aşırı yağışlı olması gerekçesi ile belirlenen yalıtım imalatı kaleminin değiştirildiği görülmüştür.

Ordu 900 Yataklı Şehir Hastanesi Yapım İşinde; kalorifer, havalandırma ve duman tesisatına ilişkin birçok esaslı imalatın uygulama projelerinde bulunmadığı veya detayına yer verilmediği gerekçesi ile önemli tutarlarda iş artışına gidildiği anlaşılmıştır.

Hatay Samandağ İlçesi 75 Yataklı Devlet Hastanesi İkmal İnşaatı Yapım İşinde; teras mahal cephesine ilişkin bazı akslar için projesinde parapet imalat detayına yer verilmediği, ameliyathaneler için kurşun kaplama imalatının bulunmadığı, kreş binasında birçok mahal için gerekli olduğu halde asma tavan imalatının öngörülmediği gerekçeleri ile iş artışına gidilmiştir.

Yukarıda detaylı olarak açıklanan temel ayrıntıların proje aşamasında öngörülmemiş olması esasen hazırlanan uygulama projelerinin işe ait her türlü ayrıntıyı göstermediği anlamına gelmektedir. Anahtar teslimi götürü bedel ihale edilen yapım işlerinde uygulama projeleri, isteklilerin tekliflerini etkileyen en önemli unsur olduğundan bu projelerin ihale öncesinde işe ait her türlü ayrıntıyı göstermeleri ve uygulama noktasında bu projelerde süreklilik arz edecek mahiyette ve/veya teklifin esasını etkileyecek nitelikte ciddi değişikliklere mahal verilmemesi gerekmektedir.

Proje Hizmetleri Özel Teknik Şartnamesi’nin 4’üncü maddesinde; yüklenici tarafından hatalı ve eksik yapıldıkları (ayrıca ilgili yönetmeliklere de uygun yapılmadıkları) kesin olarak anlaşılan iş kısımlarını yeniden yaptırmak hususunda kontrol teşkilatının yetkili olduğu, proje yüklenicisinin projelerin birbirine uyumunu ayrıca tüm projelerin yürürlükteki tüm yönetmelik ve genelgelere uyumunu sağlamakla sorumlu olduğu, 10’uncu maddesinde ise kusur sorumluluk süresinin beş yıl olduğu ve yüklenicinin bu süre zarfında kendinden kaynaklanan kusur ve sorumlulukları idare tarafından onaylanmış olsa dahi düzeltmekle mükellef olduğu düzenlenmiştir.

Ancak yapılan incelemede projelerin birbiriyle ve yürürlükteki yönetmeliklerle uyumlu olmadıkları, işin tüm ayrıntılarını düzenlemedikleri ve bu çerçevede uygulama projesi hazırlanması işinin yüklenici tarafından hatalı ve eksik olarak yapıldığı düzenlenen iş artış raporları ile ortaya konmaktadır.

Kamu idaresi cevabında hizmet alımı kapsamında yapılan hastane projelerinde Kamu Sağlık Tesisleri Ruhsatlandırma kriterleri çerçevesinde ve kullanıma yönelik unsurlar için Proje Değerlendirme Kurulu oluşturulduğu, yeni alımı yapılan tüm projelerin oluşturulan bu komisyon marifetiyle değerlendirildiği, ayrıca proje aşamasında projelerin değerlendirilmesi için standart bir form geliştirildiği, teknik personelin katılımı ile sahada yaşanan problemlerin ve revizyonların incelendiği ve bu formun geliştirilmeye devam edildiği ifade edilmiştir.

Ancak bulguda; uygulama projeleri ve ihale dokümanları hazırlanması işi kapsamında yaptırılan zemin etütlerinin arazinin mevcut durumunu doğru olarak göstermediği ve hizmet alımı kapsamında temin edilen projelerin uygulama aşamasındaki ayrıntıları ve bazı imalatların ilgili yasal mevzuata uygunluğunu düzenlemekten uzak kaldıkları birden fazla iş örnek verilerek detaylandırılmış olmasına rağmen idare cevabında bu tespitlere ilişkin açıklama yapılmadığı görülmüştür. Diğer taraftan bu kapsamda oluşturulan Proje Değerlendirme Kurulunun ve geliştirilmeye devam edilen standart formun yeni işlerde benzer durumları azaltmasının muhtemel olduğu değerlendirilmektedir.

Buna göre; uygulama projelerinin işin her türlü ayrıntısını içerecek biçimde düzenlenmesinin sağlanması, projelerin birbiriyle ve yürürlükteki yönetmeliklerle uyumlu olması sağlanmalıdır.