Başbayi ve Sanal Bayilerin Faaliyet ve İşlemlerinin Takip ve Kontrolü İçin Etkin Bir Denetim Mekanizmasının Bulunmaması (Sayıştay)

BULGU: Başbayi ve Sanal Bayilerin Faaliyet ve İşlemlerinin Takip ve Kontrolü İçin Etkin Bir Denetim Mekanizmasının Bulunmaması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Diğer Kamu İdareleri

Spora dayalı şans ve bahis oyunlarında mevzuata ve usule aykırı iş ve eylemlerin önlenmesine yönelik denetim yapma görev ve sorumluluğu bulunan Kurumun, başbayi ve sanal bayiler üzerindeki denetiminde, idari ve teknik açıdan ve iç mevzuat yönünden bazı eksiklikler bulunduğu; uygulamadaki denetimin sadece söz konusu bayiler tarafından hazırlattırılan teknik içerikli periyodik izleme raporları üzerinden yapıldığı; bu raporlar önemli olmakla birlikte, bu konuda Kurumun doğrudan denetimini esas alan daha etkin bir denetim mekanizması oluşturulmasının gerekli olduğu belirlenmiştir.

Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında 4 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 32. Bölümünde Spor Toto Teşkilat Başkanlığının kuruluş ve görevlerine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir.

Anılan Kararnamenin Kurumun görev ve yetkilerini düzenleyen 450’nci maddesinde; “…spora dayalı bahis ve şans oyunlarına yönelik mevzuata aykırı iş ve eylemlerin önlenmesi için gerekli denetimleri yapmak, faaliyetlerde bulunmak ve tedbirleri almak,. Spora dayalı bahis ve şans oyunlarının kamu yararına ve sosyal amaçlara uygun olarak düzenlenmesi ve gelişmesini sağlayacak politikalar belirlemek ve uygulamak,. izinsiz olarak spora dayalı bahis ve şans oyunları düzenleyen, başbayilik veya bayilik faaliyetinde bulunan veya kurallara aykırı hareket eden gerçek ve tüzel kişilere uygulanacak yaptırımlara ilişkin esasları belirlemek ve bunlar hakkında ilgili mevzuatı uyarınca gerekli yasal işlemleri yapmak.” Kurumun görevleri arasında sayılmıştır.

Kurumla gerek fiziki bayiler gerekse başbayi ve sanal bayiler arasında imzalanan sözleşmelerde de Kurumun denetimi konusunda özel düzenlemelere yer verilmiştir.

Merkezi bahis sisteminin kurulması ve işletilmesi, risk yönetim merkezinin kurulması ve işletilmesi ve başbayilik iş ve hizmetlerinin yürütülmesi konusunda Kurumla Başbayi arasında 28.02.2019 tarihinde 10 yıl süreli olarak imzalanan sözleşmenin 27’nci maddesinde; “İdare, Yüklenici ile yapılan bu Sözleşmenin kamu yararını ve tüketici haklarını koruyacak şekilde uygulanmasının sağlanması için gereken tedbirleri almaya, müşterek ve sabit ihtimalli bahis oyunları faaliyetlerinin ilgili mevzuat ile sözleşme hükümlerine uygun yürütülmesini izlemeye ve denetlemeye.yetkilidir” hükmüne yer verilmiştir.

Sanal bayilerle imzalanan sözleşmelerde de; “İdare, sanal ortam bayisinin faaliyetinin mevzuata ve işbu sözleşme hükümlerine uygunluğunun ve faaliyetinde kullandığı bilişim sistemlerinin (Yazılım ve donanım) yeterliliğinin tespitine yönelik denetim yapma veya yaptırma yetkisini haizdir. İdare gerekli görmesi halinde sanal ortam bayisinin işyerinde veya faaliyetin bir kısmının yürütüldüğü alanlarda ya da faaliyetinde kullandığı bilişim sistemlerinde (Donanım ve yazılım) denetim yapabileceği veya yaptırabileceği gibi, yeterli görmesi halinde sanal ortam bayi tarafından idareye sunulan periyodik izleme ve değerlendirme raporları, üçüncü taraf denetim raporları, bilgi, belge veya kayıtlar kapsamında da denetim faaliyetini yürüterek sonuçlandırabilir.” hükmüne yer verilmiştir.

Kurum tarafından yapılacak denetimlerle ilgili olarak ayrıca;

“Sanal ortam bayisi, İdare tarafından yerinde denetim için görevlendirilen personelin (İdari personel, uzman kişi veya kuruluş) sanal ortam bayisinin faaliyetlerini yürüttüğü merkezde veya diğer yerlerde, idarenin bildirdiği süre boyunca bulunmasına izin verecek, oda tahsis edecek, söz konusu kişilere sistemin ve yazılımların kullanılması konusunda eğitim verecek ve görevlendirilen personelin denetimle ilgili faaliyetlerini gerçekleştirmesi için gereken imkân ve kolaylığı sağlayacaktır.

Sanal ortam bayisi, denetim ve incelemeler esnasında sanal ortam bayiliği faaliyeti ve oynatılan oyunlara ilişkin olarak görevlilerce talep edilen her türlü bilgi, belge ve elektronik kaydı vermek zorundadır. Denetimlerde; bilişim sisteminin güvenliğine ve performansına ilişkin yetersizliğin, oyun oynatma kuralları ihlalinin, ikramiye ödemesine yönelik herhangi bir hatanın veya benzeri uygunsuzlukların tespit edilmesi ya da sanal ortam bayisinin bu madde hükümlerine aykırı hareket etmesi durumunda İdare, sanal ortam bayisinin bayilik faaliyetlerini geçici olarak durdurabilir. Bu madde kapsamında İdarece üçüncü kişilere yaptırılacak test, uygulama, eğitim ve yazılıma ilişkin her türlü gider sanal ortam bayisi tarafından karşılanır.”

Hükümleri de sözleşmelerde yer almıştır.

Mevzuatta ve sözleşmelerde yukarıda değinilen hükümler yer almakla birlikte, başbayi ve sanal bayilerin denetimi konusunda Kurumun iç mevzuatında ayrıntılı düzenlemeler yer almamaktadır.

Spor Toto Teşkilat Başkanlığının merkez teşkilatı birimleri ile temsilciliklerin görev, yetki ve sorumluluklarıyla ilgili usul ve esasları düzenleyen Spor Toto Teşkilat Başkanlığı Görev, Yetki ve Sorumluluk Yönetmeliği’nde; bayilik teşkilatının mevzuata uygun ve düzenli şekilde işlemesi için gerekli denetim ve kontrolleri yapma, bayileri kontrol ederek mevzuata aykırı faaliyette bulunanlar hakkında gerekli raporları düzenleme ve mevzuata aykırı müşterek ve sabit ihtimalli bahis oynatan kişileri tespit ederek Başkanlığa bildirme görevleri Bayi Kontrolörlüğü Şube Müdürlüğüne verilmiş, ancak Bayi Kontrolörlüğünün denetimi esas itibarıyla fiziki bayilerin denetimine yönelik düzenlemeler içermektedir. Nitekim, bayilik kontrol faaliyetleri için Bayi Kontrol Müdürlüğünce hazırlanmış olan ve bir iç mevzuata veya Yönetim Kurulu kararına bağlanmamış bulunan “Bayi Denetim Rehberi” de fiziki bayilerin kontrolüne ilişkin usul ve esaslar içermektedir.

Spor Toto hasılat hacminin önemli boyutlara ulaşmış olduğu; oyunların ağırlıklı olarak sanal ortamda gerçekleştiği, yıllık hasılat hacminin yaklaşık %86’sının toplam 6 sanal bayiye, yaklaşık %14’ünün ise toplam 6.459 fiziki bayiye ait olduğu anlaşılmaktadır.

2024 yılı hasılat hacminin 581.496.912.576 TL olduğu dikkate alındığında, bunun 502.219.073.071 TL’lik kısmının sanal bayiler tarafından gerçekleştirildiği görülmektedir. Bu veriler doğrultusunda, başbayi ve sanal bayilerin de fiziki bayiler gibi doğrudan Kurum tarafından denetime tabi tutulması ve buna yönelik düzenlemeler yapılmasının önemi ortaya çıkmaktadır.

Mevcut durum itibarıyla Kurum başbayi ve sanal bayiler üzerindeki denetimini periyodik izleme raporları üzerinden yapmaktadır.

Sözleşmeler gereği, başbayi ve sanal bayiler faaliyetlerinde kullandıkları bilişim sistemlerinin fonksiyonel ve donanımsal özellikleri ile güvenlik, güvenilirlik (Doğruluk, hataya dayanabilirlik), kullanılabilirlik (Tutarlılık, dokümantasyon), desteklenebilirlik (Bakım yapılabilirlik, test edilebilirlik) ve performans kriterleri bakımından yeterlilik seviyesini gösteren bir Periyodik İzleme ve Değerlendirme Raporunu idareye sunmakla yükümlüdür.

Periyodik İzleme ve Değerlendirme Raporlarının, başbayi ve sanal bayiler tarafından Bilgi Güvenliği Yönetim Sistemine sahip denetim firmalarına hazırlattırıldığı, Kuruma gönderilen bu Raporların Spor Toto Teşkilat Başkanlığı bünyesinde teşkil edilen komisyon marifetiyle incelemeye alındığı, inceleme sonuçlarının başbayi ve sanal bayilere iletildiği, inceleme kapsamında eksiklikler tespit edilmesi halinde bunların giderilmesine yönelik olarak bildirimlerde bulunulduğu ve takibe alındığı belirlenmiştir.

Periyodik İzleme ve Değerlendirme Raporları, sanal ortamdaki bahis oyunlarının mevzuata ve sözleşmelere uygunluğunun teknik açıdan denetiminde önemli bir yer tutmaktadır. Ancak bu raporların yanı sıra, başbayi ve sanal ortam bayilerinin faaliyetlerinin mevzuata ve sözleşme hükümlerine uygunluğunun ve faaliyetlerinde kullandıkları bilişim sistemlerinin (Yazılım ve donanım) yeterliliğinin tespitine yönelik olarak doğrudan Kurum tarafından denetim yapma veya yaptırma yetkisinin kullanılması da önem kazanmaktadır. Bu kapsamda; sanal oyuncuların muhtemel manipülasyonlarının önlenmesi ve kural dışı oyunlarda ve aykırı hareketlerde bulunanların tespiti açısından, Kurum bünyesinde bir bilişim ve teknik kontrol sistemi oluşturularak oyunların canlı olarak izlenmesi ve kontrolünde önemli yarar bulunmaktadır. Muhtemel manipülatif ve kural dışı işlemlerin tespitine yönelik bir teknik kontrol sistemi kurulması konusunda Kurum tarafından TÜBİTAK’tan da destek alınmak suretiyle bir çalışma içine girildiği gözlenmiş olup, bu konudaki çalışmalara etkinlik kazandırılarak bir an önce sonuçlandırılması gerekmektedir. Üzerinde durulması gereken bir diğer husus da; bilişim sistemi üzerinden sanal oyunların kontrol ve takibini yürütecek şekilde gerekli yetkinlik ve nitelikte personelden oluşan bir teknik ekibin oluşturulması ve buna yönelik istihdamın sağlanmasıdır.

Kamu idaresi cevabında, başbayi ve sanal bayilerin denetiminin kapsamlı bir şekilde periyodik izleme ve değerlendirme raporları üzerinden yapıldığı, bunun yanında sanal ortamda oynanan oyunlarda gerçekleştirilecek işlemler için tekil bir oyuncu kimlik numarası üretilmesi, tüm işlemlerin iptali yerine sadece şüpheli işlemler yapan iştirakçinin sınırlandırılması ve engellenebilmesi amacıyla Tübitak Bilişim ve Bilgi Güvenliği İleri Teknolojiler Araştırma Merkezi (BİLGEM) ile geliştirilen “PLAYER ID” olarak adlandırılan projenin hayata geçirildiği, sanal ortamda oynanan bahis oyunlarının canlı denetimini yapmak üzere Teşkilat Başkanlığı bünyesinde başbayi ve sanal bayilerin merkezi bahis ve bilişim sistemleri ile bağlantılı bir bilişim ve teknik kontrol sistemi kurulmasına yönelik çalışmalarının devam ettiği ifade edilmiştir.

Sonuç olarak; spora dayalı bahis ve şans oyunlarının mevzuata ve sözleşmelere uygun olarak yürütülmesinin temini ve bu alandaki denetim ve kontrollerdeki etkinliğin artırılması için; fiziki bayilerin yanı sıra, başbayi ve sanal bayilerin de Kurum tarafından doğrudan denetimini esas alan daha etkin bir denetim mekanizması oluşturulması; bu kapsamda sanal ortamda oynanan bahis oyunlarının canlı denetimini yapmak üzere Teşkilat Başkanlığı bünyesinde başbayi ve sanal bayilerin merkezi bahis ve bilişim sistemleri ile bağlantılı bir bilişim ve teknik kontrol sistemi kurulması konusundaki çalışmalara etkinlik kazandırılarak bir an önce sonuçlandırılması; ayrıca denetim ve izlemeye yönelik faaliyetleri yürütmek üzere, gerekli yetkinlik ve niteliklere sahip personelden oluşan bir denetim ve kontrol birimi oluşturulması hususu üzerinde de önemle durularak gerekli idari yapılanma ve iç mevzuat düzenlemelerinin gerçekleştirilmesi gerektiği değerlendirilmektedir.