Belediye Alacaklarının Zamanaşımına Uğratılması (Sayıştay)

BULGU: Belediye Alacaklarının Zamanaşımına Uğratılması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

Belediyenin 2001-2018 dönemine ilişkin, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’ndan kaynaklı vergi alacakları ile 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun’dan kaynaklı amme alacaklarından toplam 1.828.867,08 TL tutarındaki kısmının zamanaşımına uğratıldığı ve İdare tarafından buna sebebiyet veren kişilere bu tutarların rücu edilmediği tespit edilmiştir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediye başkanının görev ve yetkileri” başlıklı 38’inci maddesinin (f) bendinde, belediye başkanı, belediyenin gelir ve alacaklarını takip ve tahsil etmekle görevli ve yetkili kılınmıştır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 60’ıncı maddesinin (e) bendinde ilgili mevzuatı çerçevesinde idare gelirlerini tahakkuk ettirmek, gelir ve alacaklarını takip ve tahsil işlemlerini yürütmek mali hizmetler biriminin görevleri arasında sayılmıştır.

Buna göre belediyenin gelir ve alacaklarını takip ve tahsil etmekle görevli ve yetkili olanlar belediye başkanı ile mali hizmetler birimidir.

Zamanaşımı, bir davanın açılması veya bir hükmün yerine getirilmesi için kanunen belli olan sürelerin geçmesi; alacağın doğumunu takip eden ve kanunla belirlenmiş süre içinde alacaklının alacağını istememesi ya da alacağını tahsil etmek için borçluyu dava etmemesi nedeniyle alacak hakkını isteme ve dava açma hakkının ortadan kalkması şeklinde tanımlanabilir.

Vergi alacaklarına ilişkin zamanaşımı hükümleri özel olarak 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nda (VUK) ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun’da (AATUHK) düzenlenmiştir. Vergi hukukunda zamanaşımı, sürenin geçmesi nedeniyle vergi alacağının ortadan kalkmasını ifade etmektedir. Bu durum devletin vergi alma yetkisini sınırlandırmakta ve vergi alacağını tahsil etmesini engellemektedir. Vergi alacaklısı olan kamu idaresi kanunların belirlediği süreler içinde vergiyi tahakkuk ettirmediği ya da tahsil etmediği takdirde, artık bu işlemleri yapma olanağını ve yetkisini kaybetmektedir.

Zamanaşımına uğramış vergi ancak mükellef tarafından rızaen ödenebilir. Böyle bir vergiyi idarenin talep etme yetkisi bulunmamaktadır. Ancak zamanaşımı süresinin kesilmesi veya durması hallerinde ise bu süre ilgisine göre ya yeniden başlamakta ya da kaldığı yerden devam etmektedir. AATUHK’ nin tahsilat zamanaşımını düzenleyen 102’nci maddesinde; amme alacağının, vadesinin rastladığı takvim yılını takip eden takvim yılı başından itibaren 5 yıl içinde tahsil edilmezse zamanaşımına uğrayacağı ve zamanaşımından sonra mükellefin rızaen yapacağı ödemelerin kabul olunacağı yönündeki düzenleme de bunu ortaya koymaktadır.

Bununla birlikte 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun 98 ve 102’nci maddelerinde yer alan atıflar ile AATUHK’nin 1’inci maddesindeki hükümler çerçevesinde; belediyelerin alacaklarının tarh, tebliğ ve tahakkuk işlemlerini VUK, takip ve tahsil işlemlerini ise AATUHK hükümleri doğrultusunda yapmak zorunda olduğu anlaşılmaktadır.

Kamu alacakları için genel tahsil zamanaşımı süresi 5 yıl olmakla birlikte idari para cezalarında zamanaşımına ilişkin hükümler saklıdır. 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun “Yerine getirme zamanaşımı” başlıklı 21’inci maddesinde, idari para cezalarında tutar esas alınarak zamanaşımı süreleri 3, 4, 5 ve 7 yıl olarak belirlenmiştir.

Ancak AATUHK’ nin 106’ncı maddesi kapsamında yapılacak takip sonunda tahsili imkansız veya tahsili için yapılacak giderlerin alacaktan fazla bulunduğu anlaşılan ve VUK kapsamına giren amme alacaklarında 10 Türk Lirasına (10 Türk Lirası dahil), diğer amme alacaklarında 20 Türk Lirasına (20 Türk Lirası dahil) kadar olan tutarlar, terkin yetkisini haiz olanlar tarafından tahsil zamanaşımı süresi beklenilmeksizin terkin olunabilecektir.

Ayrıca VUK’un mükerrer 115’inci maddesi kapsamında ikmalen, re’sen veya idarece tarh edilen vergi ve bunlara ilişkin cezaların toplam tutarının 2023 yılı için 129 TL, 2024 yılı için 200 TL’yi aşmaması halinde de tahakkukundan vazgeçilebilecektir.

İdari para cezalarının AATUHK kapsamında takip edilen bir amme alacağı olmasından dolayı bu Kanun’un 103 ve 104’üncü maddelerinde düzenlenen tahsil zamanaşımını kesen haller ile tahsil zamanaşımının işlememesi hallerinin ayrıca dikkate alınması gerekmektedir. Bu nedenle, idari para cezalarına ilişkin zamanaşımı sürelerinin kesilmesi veya işlememesine ilişkin hususların tespitinde 5326 sayılı Kanun ile AATUHK hükümlerinin birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir.

Usulüne uygun muhatabına tebliğ edilerek kesinleşen idari para cezalarının, tebliğin kesinleştiği yılı takip eden takvim yılının birinci gününden başlamak üzere, 5326 sayılı Kanun’un 21’inci maddesinde düzenlenen sürelerde malvarlığı araştırmaları yapılıp adına trafik veya tapu sicil müdürlüklerinde araç veya taşınmaz varlık tespit edilen yükümlülerin taşınır varlıkları hakkında satış işlemlerine başlanması, haczedilen gayrimenkullerin satış işlemine başlanması için ise satış komisyonları kurulması gerekmektedir. Ancak usulüne uygun muhatabına tebliğ edilerek kesinleşen idari para cezalarının kanunda belirlenmiş sürelerde tahsil edilmediği veya tahsil edilemeyeceği kesinleşen ve yükümlüsünün yapılan mal varlığı araştırmaları sonucu herhangi bir mal varlığı tespit edilemeyen yükümlüler hakkında aciz vesikası düzenlenmelidir.

Zamanaşımın bir kamu zararı olduğu dikkate alındığına; Anayasa’nın “Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler” bölümünün 129/5 maddesi, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Kişisel sorumluluk ve zarar” başlıklı 12’nci maddesi ile “Kişilerin uğradıkları zararlar” başlıklı 13’üncü maddesi, Devlete ve Kişilere Memurlarca Verilen Zararların Nevi ve Miktarlarının Tespiti, Takibi, Amirlerinin Sorumlulukları, Yapılacak Diğer İşlemler Hakkında Yönetmelik’in 9, 10 ve 11’inci maddelerinde sırasıyla yer alan “Amirlerin sorumlulukları”, “Zararların takibi ve yapılacak işlemler” ve “İdarenin rücu hakkı” başlıklı maddeleri yer almaktadır.

Yukarıdaki mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; herhangi bir kamu görevlisinin kasıt, kusur, ihmal veya tedbirsizliği sonucu idare zarara uğratılmışsa, bu zararın ilgili memur tarafından rayiç bedeli üzerinden ödenmesi esastır. Memurlarca verilen zararların miktarının tespiti ve ilgililerden tahsili konusunda yapılacak işlemlerin zamanında ve eksiksiz yürütülmesinden, zararı veren memurların görevli bulundukları kurum ve kuruluşların o mahaldeki amirleri müteselsilen sorumludurlar.

Zamanaşımına uğratılan alacaklarda ortaya çıkabilecek diğer önemli bir husus ise şudur: Zamanaşımına uğradıktan sonra idarece talep edilecek bu alacaklar, kişiler tarafından dava konusu edilebilecek ancak süresi geçtiği için idare bu davaları büyük olasılıkla kaybedecektir. Dolayısıyla kaybedilen bu davalar ile ilgili olarak belediye bu kez “vekâlet ücreti”, “yargılama gideri”, “harçlar” ve “dosyada yapılan diğer masraflar” gibi kalemleri ayrıca ödemek zorunda kalacaktır. Zamanaşımına uğramış bir borcun eksik borç haline dönüşeceği dolayısıyla borçlunun sadece kendi isteğiyle borcunu ifa ettiği zaman, borcun tahsil edilebileceği unutulmamalıdır.

Yapılan denetimlerde; belediyenin mali hizmetler biriminden o belediyedeki tüm mükelleflerin sicil dosyaları istenmiştir. Zaman aralığı olarak 2000-2018 yılsonu esas alınarak idarenin tüm gelir kalemleri içerisinde zamanaşımına uğramış alacağı olup olmadığı kontrol edilmiştir. Tutarlara hatalı olduğu düşünülen tahakkuklar (gerçek kişiler için kimlik bilgileri belli olmayan, sicil dosyaları eksik olan vb.) dahil edilmemiştir. İcra birimlerinde takipte gözüken alacakların zamanaşımına uğramadığı varsayılmıştır. Yapılandırma kapsamındaki amme alacaklarının zamanaşımına uğramadığı varsayılarak rakamlara dahil edilmemiştir. Zamanaşımını kesen ve durduran haller de bu tutarlara dahil edilmemiştir. Ayrıca Belediyenin parasal sınırlar çerçevesinde yapabileceği terkinleri yapmadığı görülmüştür. Dolayısıyla tespit edilen zamanaşımı tutarlarında bu anlamda bir miktar değişiklik olabilecektir.

İdare cevabında, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu ile 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun kapsamında zamanaşımını kesmek amacıyla tebliğ, ödeme emri, haciz ve ilanen tebligat gibi tüm hukuki işlemlerin eksiksiz yerine getirildiği ve ayrıca yapılandırma kanunları kapsamındaki başvuruların da zamanaşımını kestiği belirtilmiş ise de; denetim sonucunda 2001-2018 yılları arasında toplam 1.828.867,08 TL tutarındaki amme alacağının zamanaşımına uğradığı tespit edilmiş olup bu durum belediyenin zamanaşımını önlemeye yönelik takip ve tedbirleri içeren idari süreçleri tam ve zamanında uygulamada yetersiz kaldığını göstermektedir. Ayrıca İdare cevabında, 2010 öncesi döneme ait belgelerin fiziki arşivlerden SEKA’ya gönderilmesi nedeniyle kayıt ve takip sistemlerinin yetersiz olduğu, bu yüzden zamanaşımının engellenmesinde aksaklıklar yaşandığı ifade edilmiştir. Arşivlerin SEKA’ya devri, zamanaşımı sürecinin idari sorumluluk içinde yönetilmesine engel değildir; zira alacakların zamanaşımına uğrayıp uğramadığının tespiti için gerekli bilgiler, elektronik kayıt sistemine geçirilmiş olmalı ve izlenebilir bir yapıda korunmalıdır.

Sonuç olarak, zamanaşımına uğrayan alacakların tahsil edilememesi, belediyenin mali kaynak kaybına yol açmakla kalmayıp aynı zamanda kamu hizmetlerinin finansmanında aksamalara neden olabilmektedir. Ayrıca, bu kayıpların oluşmasında sorumluluğu bulunan personele karşı herhangi bir rücu işlemi başlatılmamış olması, idari sorumluluk ve hesap verebilirlik ilkeleri açısından önemli bir eksikliktir. Bu durum, belediyenin mali disiplininin güçlendirilmesi ve alacak takibinin etkinleştirilmesi gerektiğini açıkça ortaya koymaktadır.