|
ÖZET: 2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları, Büyükşehir Belediyesi Mezarlıklar Dairesi Başkanlığı tarafından gerçekleştirilen 427 kalem muhtelif malzeme alım ihalesinde bazı hatalı uygulamaların tespit edildiğini ortaya koymaktadır. İhale, kısmi teklife kapalı bir şekilde düzenlenmiş olup, bu durum yerli malı teklif eden istekliler için fiyat avantajı sağlanmasını engellemiştir. Ayrıca, sözleşmenin yüksek bir tutarla imzalanması ve teknik şartları karşılamayan malzemelerin kabul edilmesi gibi sorunlar da gözlemlenmiştir. Kamu İhale Kanunu’na göre, rekabetin sağlanması ve eşit muamele ilkesine uyulması gerekmektedir.
İhale sürecinde, birim fiyat teklif cetvelinin hatalı hazırlanması nedeniyle yüksek fiyat üzerinden sözleşme imzalanmış ve gereksiz maliyetler ortaya çıkmıştır. Ödemelerin muhasebe kayıtlarına alınış sırasına riayet edilmeden gerçekleştirilmesi, alacaklı şirketlere eşit muamele yapılmadığını göstermektedir. Ayrıca, teknik şartnamelere uygun olmayan malzemelerin kabul edilmesi, ihale sürecinin verimliliğini olumsuz etkilemiştir. Bu durum, kamu kaynaklarının etkin kullanılmadığını ve rekabet ortamının zedelendiğini göstermektedir. Sonuç olarak, ihale süreçlerinde kısmi teklif uygulamalarının dikkate alınması, yerli malı teklif edenlere fiyat avantajı sağlanması ve teknik şartnamelere uyulması, kamu kaynaklarının verimli kullanımı açısından kritik öneme sahiptir. Bu tür hataların önlenmesi için gerekli önlemlerin alınması ve denetim süreçlerinin güçlendirilmesi gerekmektedir. |
BULGU: Muhtelif Malzeme Alım İhalesinde Hatalı Uygulamaların Bulunması
2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi
Mezarlıklar Dairesi Başkanlığı tarafından gerçekleştirilen 427 kalem muhtelif malzeme alım ihalesinin kısmi teklife kapalı olarak gerçekleştirildiği, hatalı planlama nedeniyle söz konusu işe ilişkin sözleşmenin yüksek tutara imzalandığı, bu ihaleye ilişkin ödemenin belediyenin rutini dışında oldukça kısa bir sürede gerçekleştirildiği ve ihale kapsamında teknik şartları tam anlamı ile sağlamayan malzemelerin kabul edildiği görülmüştür.
Kamu idaresi tarafından bulguda bahsi geçen tüm konulara iştirak edildiği ve ilerleyen dönemde daha dikkatli olunacağı bildirilmiştir.
427 Farklı İş Kalemi Barındıran İhalenin Kısmi Teklife Açık Yapılmaması
Yerli malı teklif eden istekliler lehine fiyat avantajı içeren söz konusu ihalenin, birbiri ile ilişkili olan malzemeler için kısmi teklif verilebilmesine imkân tanınmaksızın, mevzuata da uygun olmayan bir şekilde toplam bedel üzerinden ihale edilmesi nedeni ile rekabet ilkesinin tam anlamı ile sağlanamadığı tespit edilmiştir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde, idarelerin bu Kanun’a göre yapılacak ihalelerde; rekabeti, eşit muameleyi, ihtiyaçların uygun şartlarla karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu oldukları hüküm altına alınmıştır.
Mal Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinde, “kısmi teklif”, alımın birden fazla kalemden oluştuğu birim fiyat üzerinden teklif alınan ihalelerde, alımın niteliğine uygun olarak belirlenen bir veya birden fazla kısma verilen teklif olarak tanımlanmıştır.
Yönetmelik’in “İstenecek belgeler” başlıklı 27’inci maddesinde, kısmi teklif verilmesine imkân tanınan ihalelerde, isteklilerin yeterlik değerlendirmelerinin teklif verdiği her bir kısım için ayrı ayrı yapılacağı; üretim kapasite miktarının her bir kısım için o kısmın miktarı esas alınarak ayrı ayrı düzenleneceği belirtilmiştir.
Aynı Yönetmelik’in “Yerli malını teklif edenler lehine fiyat avantajı uygulanması” başlıklı 61’inci maddesinin dördüncü fıkrasında ise aynen;
“Yerli malı teklif eden istekliler lehine fiyat avantajı tanınan ve birden fazla mal kaleminden oluşan ihalelerin, kısmi teklife açık olarak gerçekleştirilmesi ve fiyat avantajı tanınan her bir kısmın tek bir mal kaleminden oluşması zorunludur. Ancak, birbirini tamamlayan veya teknik zorunluluklar nedeniyle birlikte alınması gereken mal kalemlerine bir kısımda yer verilebilir.” düzenlemesi yer almaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere, kamu idareleri gerçekleştirecekleri ihalelerde rekabet ortamının sağlanmasından, istekli olabileceklere eşit muamelede bulunmaktan, ihtiyaçların uygun şartlarla karşılanmasından ve kamu kaynaklarını verimli kullanmaktan sorumludurlar. İdarelerin bu sorumluluklarını yerine getirebilmelerinin bir yolu da ihalelerini kısmi teklife açarak, ilgili kısmın şartlarını taşıyan daha çok isteklinin ihalelere katılmalarını sağlamaktır. Ayrıca mevzuat hükümlerine göre birden fazla kalemden oluşan mal alım ihalelerinde, yerli malı teklif eden istekliler lehine fiyat avantajı tanınmış ise o ihalenin kısmi teklife açık olması yasal bir zorunluluktur.
Bu bağlamda yapılan incelemeler neticesinde, Mezarlık Dairesi Başkanlığı tarafından gerçekleştirilen, içerisinde kıyafet, elektrik ve su tesisatı malzemeleri, temizlik malzemeleri, bahçe makineleri ve bu makinelerin yedek parçaları gibi unsurlar barındıran ve yerli malı teklif eden isteklilere fiyat avantajı uygulanmasını öngören 2023/1301727 ihale kayıt numaralı 427 Kalem Muhtelif Malzeme Alım İşinin kısmi teklife açık olarak gerçekleştirilmediği görülmüştür. Bu nedenle 427 kalem malzemenin bir kısmının ticareti veya imalatı ile uğraşan ve yalnız o kısma ilişkin teklif sunmak isteyen gerçek veya tüzel kişilerin ihaleye girmesi engellenerek rekabet ve eşit muamele ilkelerinin; ihaleye katılan isteklilerin ise birçok malzemeyi ilgilisinden tedarik ederek ve kendi kârlarını da ekleyerek teklifte bulunmaları nedeniyle ihtiyaçların uygun şartlarla sağlanması ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerinin zedelendiği değerlendirilmiştir.
Sonuç olarak, 4734 sayılı Kanun’da yer alan temel ilkelerin sağlanması adına, birden fazla mal kaleminden oluşan ihalelerin, alımın niteliğine uygun olarak belirlenen kısımlara teklif verilebilecek şekilde gerçekleştirilmesi; yerli malı teklif eden istekliler lehine fiyat avantajı uygulanacak ihalelerin ise yasal zorunluluk nedeniyle kısmi teklife açık yapılması son derece önem arz etmektedir.
Birim Fiyat Teklif Cetvelinin Hatalı Hazırlanması Nedeniyle Yüksek Fiyat
Üzerinden Sözleşme İmzalanması
Bahsi geçen ihaleye ilişkin birim fiyat teklif cetvelinde, doğrudan hizmet alımı kapsamında belediye şirketinden daha önceden alınmış 11 kalem kıyafete de yer verildiği ve sözleşmenin imzalanmasının ardından söz konusu malzemelerin alımından iş eksilişi yapılmak suretiyle vazgeçildiği görülmüştür.
Doğru ve titiz bir çalışmanın yapılması durumunda 416 kalem malzeme için ihaleye çıkılacağı ve aşağıdaki tablodan da görüleceği üzere 1.309.151,00 TL daha düşük bir bedelle sözleşme imzalanacağı açıktır.
Şöyle ki; söz konusu ihale 427 kalem malzeme için toplamda en düşük teklifi veren “1. Firma” ile 159.475.435,00 TL bedelli bir sözleşme imzalanarak, “2. Firma” teklifine göre 4.390.849,00 TL daha ucuza sonuçlandırılmıştır. Ancak sözleşmenin imzalanmasından kısa bir süre sonra, 11 kalem kıyafetin, belediye şirketine gördürülen personel çalıştırılması işi kapsamında daha önceden tedarik edildiğinin fark edilmesi üzerine, yüklenicinin yaklaşık maliyete nispeten oldukça düşük teklif verdiği bu kıyafetlerin alımından iş eksilişi yapılmak sureti ile vazgeçilmiştir. İlgili kıyafetler için verilen birim fiyat teklifler elemine edilerek, yalnızca gerçek ihtiyaç olan 416 kalem malzeme için sunulan teklifler dikkate alındığında ise işin yüklenicisinin değişeceği ve “2. Firma” ile 154.671.284,00 TL bedelli ve “1. Firma” teklifine kıyasla 1.309.151,00 TL daha ucuza sözleşme imzalanacağı ortadadır.
Tablo 16: Yaklaşık Maliyet ile Firma Tekliflerinin Detaylı Karşılaştırılması Tablosu
| Yaklaşık Maliyet | I.Firma (TL) |
2.Firma (TL) | Firma Teklifleri Farkı (TL) | |
| 416 Kalem | 165.195.823,56 | 155.980.435,00 | 154.671.284,00 | (-11.309.151.00 |
| 11 Kalem (Kıyafet) | 9.660.807,27 | 3.495.000,00 | 9.195.000,00 | |
| Toplam (427 Kalem) | 174.856.630,83 | 159.475.435,00 | 163.866.284,00 | (+14.390.849,00 |
Yapılan bu hatalı işlem nedeniyle “11 kalem kıyafet” için yaklaşık maliyete nispeten makul teklif veren “2. Firma” aleyhine ve yaklaşık maliyete oranla 2,75 kat ucuz teklif veren “1. Firma” lehine olmak üzere ihalenin sonuçlandırıldığı tespit edilmiştir.
Sonuç olarak ihale dokümanlarının oluşturulması sırasında, kamu kaynaklarının verimli kullanılmasını da teminen, ihtiyaçların, firmalar arası rekabeti etkilemeyecek şekilde doğru belirlenmesi önem arz etmektedir.
Ödemelerin Muhasebe Kayıtlarına Alınış Sırasına Riayet Edilmeden Yapılması
Söz konusu ihale sonucunda temin edilen malzemeler için ödenmesi gereken tutarın tamamının, daha önceden muhasebe kayıtlarına alınmış benzer ödemeler olmasına rağmen,
onlardan önce olacak şekilde ve muhasebe kayıtlarına alındığı tarihten itibaren 9 gün içinde ödendiği tespit edilmiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Ödenemeyen giderler ve bütçeleştirilmiş borçlar” başlıklı 34’üncü maddesinde, kamu idarelerinin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması halinde giderlerin, muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödeneceği hüküm altına alınmıştır.
Ayrıca bulgu konusu ihaleye ilişkin sözleşmenin “Ödeme yeri ve şartları” başlıklı 12’nci maddesinde, ödemenin muhasebe kayıtlarına alındıktan sonra 60 gün içinde yapılacağı düzenlenmiştir.
Yukarıda yer verilen düzenlemelerden de anlaşılacağı üzere, belediyenin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması halinde 320 Bütçe Emanetleri hesabına alınan tutarların, imkân doğdukça bu hesaba alınış sırasına göre ve sözleşmesinde yer alan şartlar da dikkate alınarak ilgililere ödenmesi gerekmektedir.
Bulgu konusu iş kapsamında yapılan inceleme neticesinde, aşağıdaki tablodan da görüleceği üzere ödemelerin muhasebe kayıtlarına alınış sırasına göre gerçekleştirilmediği ve işin sözleşmesine göre İdarenin elinde 60 gün gibi uzun bir süre varken 182.187.249,24 TL’nin 9 gün içinde yükleniciye ödendiği tespit edilmiştir. Aşağıdaki tablodan da görüleceği gibi söz konusu tutardan daha önce kayıtlara alınmış birçok farklı borç, kısım kısım olmak üzere toplam 98 ile 276 gün arasında değişen sürelerde ödenmiştir.
Örneğin 2023/816886 kayıt numaralı ihalenin 1168 nolu muhasebe yevmiyesi ile 15.01.2024 tarihinde kayıtlara alınan toplam 98.667.360,39 TL’lik hakedişinin tamamının ödenmesi 276 günü bulmuştur. Bu durum alacaklı şirketlere eşit muamelede bulunulmadığını göstermektedir.
Tablo 17: Belediye Borçlarının Ödenme Düzenine İlişkin Tablo
| İhale Kayıt No | Ödenecek Tutar (TL) |
Muhasebe Kayıtlarına Alınış Tarihi | Yevmiye Numarası |
Tutar (TL) | Ödeme tarihi | Ödeme Tamamlanma Gün Sayısı |
| 50.000.000,00 | 21.02.2024 | |||||
| 2023/1301727 | 182.187.249,24 | 20.02.2024 | 5723 | 60.000.000,00 | 27.02.2024 | 9 Gün |
| 72.187.249,24 | 29.02.2024 | |||||
| 2023/816886 | 98.667.360,39 | 15.1.2024 | 1168 | 49.000.000,00 14.667.000,00 15.000.000,00 5.000.000,00 |
17.01.2024 13.02.2024 29.02.2024 19.04.2024 |
276 Gün |
| 2023/816886 | 98.667.360,39 | 15.1.2024 | 1168 | 6.000.000,00 | 13.06.2024 | 276 Gün |
| 4.500.000,00 | 05.07.2024 | |||||
| 2.000.000,00 | 15.08.2024 | |||||
| 2.500.360,39 | 16.10.2024 | |||||
| 5.187.000,00 | 09.02.2024 | |||||
| 2.000.000,00 | 18.04.2024 | |||||
| 2023/788446 | 12.967.598,95 | 15.1.2024 | 1241 | 1.500.000,00 | 16.05.2024 | 211 Gün |
| 2023/788446 | 12.967.598,95 | 15.1.2024 | 1241 | 2.000.000,00 | 25.06.2024 | 211 Gün |
| 1.100.000,00 | 02.07.2024 | |||||
| 1.180.598,95 | 12.08.2024 | |||||
| 2023/550956 | 12.849.249,61 | 18.01.2024 | 1694 | 5.000.000,00 1.200.000,00 |
01.02.2024 15.03.2024 |
119 Gün |
| 2023/550956 | 12.849.249,61 | 18.01.2024 | 1694 | 6.000.000,00 | 29.03.2024 | 119 Gün |
| 649.249,61 | 16.05.2024 | |||||
| 2023/874556 | 5.071.098,45 | 24.01.2024 | 2539 | 2.000.000,00 1.500.000,00 400.000,00 |
01.02.2024 01.03.2024 01.04.2024 |
133 Gün |
| 2023/874556 | 5.071.098,45 | 24.01.2024 | 2539 | 265.000,00 | 04.04.2024 | 133 Gün |
| 250.000,00 | 15.05.2024 | |||||
| 656.098,45 | 05.06.2024 | |||||
| 2023/1039172 | 51.381.031,23 | 30.01.2024 | 3286 | 29.643.732,51 | 02.04.2024 | 98 Gün |
| 2023/1039172 | 51.381.031,23 | 30.01.2024 | 3286 | 21.413.174,89 | 07.05.2024 | 98 Gün |
İlgili tutarın diğer işlerde ve belediyenin rutininde olduğu gibi 9 gün içinde ödenmeyip, sözleşme süresi olan 60 gün (2 ay) kadar nemalandırılması halinde Kamu Haznedarlığı Getiri Hesaplama Modülü verilerine göre %35,65 faiz ile yaklaşık 10.000.000,00 TL gelir elde edilebileceği de gözlerden kaçırılmaması gereken bir durumdur.
Ayrıca söz konusu ödemenin muhasebe kayıtlarına alınış sırasına uyulmadan ve henüz ilgili işin sözleşmesine göre 51 gün daha süre varken erkenden yapıldığı dönemde, 96.741.000,00 TL sözleşme bedeli olan 2022/899777 kayıt numaralı ihalede, hakedişlerin geç ödenmesi nedeniyle ilgili dönem için 40 gün, toplamda 225 gün süre uzatımı verildiği ve bu süre uzatımları neticesinde yüksek fiyat farkı ödemelerine sebep olunduğu tespit edilmiştir.
Sonuç olarak Belediyenin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması nedeniyle emanet hesaplarına aldığı tutarları, bu tutarların ilgili hesaba alınış sırasına göre ödemesi ve sözleşmelerde yer alan ödeme şartlarına ilişkin hükümlerin belediye lehine kullanılması gerekmektedir.
Teknik Şartnameye Uygun Olmayan Malların Kabul Edilmesi
Yukarıda bahsi geçen ihale kapsamında alınan ve sözleşme bedelinin büyük bir kısmını oluşturan bazı malzemelerin teknik şartnamede yer alan bir kısım koşulları sağlamadığı tespit edilmiştir.
4734 sayılı Kanun’un “Şartnameler” başlıklı 12’nci maddesinde, ihale konusu malzemelerin teknik kriterlerine ihale dokümanının bir parçası olan teknik şartnamelerde yer verileceği, belirlenecek teknik kriterlerin verimliliği ve fonksiyonelliği sağlamaya yönelik olacağı, rekabeti engelleyici hususlar içermeyeceği ve bütün istekliler için fırsat eşitliği sağlayacağı hüküm altına alınmıştır.
4735 sayılı Kanun’un “Yasak fiil ve davranışlar” başlıklı 25’inci maddesinde, “mücbir sebepler dışında, ihale dokümanı ve sözleşme hükümlerine uygun olarak taahhüdünü yerine getirmemek” yasaklı fiil ve davranış olarak sayılmış ve mezkûr Kanun’un 26 ve 27’nci maddelerinde bu fiil ve davranışlarda bulunan yüklenicilere ilişkin yaptırımlara yer verilmiştir. Kanun’un 28’inci maddesinde ise muayene ve kabul komisyonlarının başkan ve üyelerinin görevlerini kanunî gereklere uygun veya tarafsızlıkla yapmadıklarının veya kusurlu hareketlerde bulunduklarının tespiti halinde haklarında yürütülecek idari ve cezai süreçler hakkında açıklamalarda bulunulmuştur.
Mal Alımları Denetim Muayene ve Kabul İşlemlerine Dair Yönetmelik’in muayene ve kabul komisyonlarının görev ve sorumluluklarını açıklayan 7’nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, yüklenici tarafından idareye teslim edilen malın ihale dokümanında belirtilen şartlara uygun olup olmadığını incelemek görevi komisyonun temel görevi olarak sayılmıştır.
Yukarıda açıklanan mevzuat hükmünden de anlaşılacağı üzere mal alım ihalelerinde, yüklenici tarafından idareye teslim edilen malların işe ilişkin teknik şartnamede belirtilen kriterleri taşıması gerekmektedir. Söz konusu gerekliliğin yerine getirilip getirilmediği muayene ve kabul komisyonları tarafından denetlenecektir. Yüklenicilerin ihale dokümanında belirtilen kriterlere aykırı mal teslim etmesi ve kabul komisyonlarının bu malları kabul etmesi belli yaptırımlara bağlanmıştır. Bu yaptırımların işletilmesinin sorumluluğu ise idarelerdedir.
Bu çerçevede, bulgu konusu ihale kapsamında yüklenici tarafından teslim edilen ve komisyonca kabul işlemleri gerçekleştirilen malzemelerin incelenmesi neticesinde, sözleşme tutarı içerisinde önemli yer tutan (%30) aşağıdaki tabloda gösterilen malzemelerin teknik şartnamede yer verilen bazı kriterleri sağlamadığı tespit edilmiştir.
Tablo 18: Teknik Kriterleri Sağlamadığı Halde Kabul Edilen Malzemeler Tablosu
| Malzeme Adı | Toplam Tutarı (KDV Dâhil) | Aranan Kriterler | Sağlanan Kriterler |
| Karton Bardak (3000’li) |
32.940.000,00 TL | *8 Oz *En az 4,4 gr *10’lu paketler |
*7 Oz *3,7 gr *50’li paketler |
| Çöp Poşeti (120×150 cm) | 23.280.000,00 TL | *Astarlı *1 Ruloda 10 poşet *Karton koli içi 10 Rulo *Belediyenin belirlediği logo baskılı |
*Astar yok *Yığma ürün *Karton yok *Logosuz |
| Araç Üstü Yaprak ve Çöp Toplama Makinası | 2.380.500,00 TL | * En az 390 cc motor | *306 cc motor |
Sonuç olarak malzemelerin kabulü aşamasında, verimliliği ve fonksiyonelliği sağlamak amacıyla belirlenen ve tüm istekliler için fırsat eşitliği ile rekabet ortamının oluşmasına katkı sağlaması beklenen teknik kriterlere uygunluğun aranması gerekmektedir.